Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages

II. POUR UN PILOTAGE EFFICACE DES FINANCES PUBLIQUES : LES ENJEUX D'UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE LOIS DE FINANCES ET LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

A. POURQUOI DEUX LOIS FINANCIÈRES ? UNE INTERROGATION LÉGITIME

1. Une spécificité française

L'existence en France de deux lois distinctes, l'une pour les finances de l'Etat, l'autre pour les finances sociales, est une spécificité ignorée des autres pays en Europe.

Le schéma le plus fréquent chez nos partenaires est celui du regroupement des dépenses relevant de la sécurité sociale avec les autres financements à caractère public. Le partage, lorsqu'il y en a un, s'effectue entre le budget de l'Etat et les budgets des collectivités locales ^{20 ( * )} . Par exemple, dans un certain nombre de pays, comme la Suède ^{21 ( * )} ou l'Italie, la gestion des soins de ville et des établissements de santé est décentralisée au niveau local, alors que les prestations en espèces restent du ressort de l'autorité centrale (versement d'une dotation budgétaire de l'Etat à une structure de gestion nationale).

Les dépenses sociales sont ainsi votées soit dans le cadre du budget de l'Etat (le cas échéant, dans une sous-section spécifique), soit dans celui des collectivités locales compétentes.

L'Allemagne présente un profil différent, mais également distinct du nôtre ^{22 ( * )} . Chez notre principal partenaire, qui a conçu le « modèle bismarckien », la plupart des prestations restent du ressort de caisses de sécurité sociale autonomes, associant employeurs et employés et qui ont le contrôle de leur budget. Pour autant, l'intervention de la puissance publique s'est développée au cours des dernières décennies avec l'octroi à ces caisses de dotations en provenance du budget fédéral.

Par ailleurs, le secteur hospitalier est, dans ce pays, inclus dans le champ de compétences des Länder. Enfin, la politique familiale dans son ensemble reste du ressort de la sphère étatique : il n'existe pas, en Allemagne, de branche spécifique pour la famille.

La budgétisation des prestations de sécurité sociale implique, le cas échéant, le caractère limitatif des dépenses correspondantes ^{23 ( * )} .

2. Les finances publiques « unes et indivisibles »

Comme l'ont souligné tous les interlocuteurs de la Mecss en prologue à leurs interventions, les finances publiques doivent être appréhendées dans leur globalité : Etat et organismes divers d'administration centrale (Odac), administrations publiques locales (Apul), administrations de sécurité sociale (Asso).

Cette vision consolidée relève d'abord d' une exigence communautaire : les engagements européens de la France relatifs au niveau de ses déficits et à celui de sa dette s'appliquent, en effet, à l'ensemble des administrations publiques.

Une approche cohérente de toutes les composantes de la sphère publique se justifie également par l'existence d'assiettes de prélèvement communes (essentiellement sur les ménages et sur les entreprises) qui doivent nécessairement faire l'objet d'un pilotage coordonné. Le mouvement accéléré de fiscalisation des ressources de la sécurité sociale au cours de ces vingt dernières années a encore accru cette exigence. On rappellera, en effet, à titre indicatif qu'au cours de cette période, la proportion des cotisations sociales dans le financement du régime général de sécurité sociale en France a été ramenée de 90 % à un peu moins de 60 %, alors que la part de la fiscalité passait de 2 % à 30 %, dont 21 % pour la seule cotisation sociale généralisée (CSG) ^{24 ( * )} .

Enfin, s'agissant des relations spécifiques entre l'Etat et la sécurité sociale, elles sont caractérisées par l'étendue du champ des politiques cofinancées et/ou cogérées (santé publique en commun avec la branche Maladie, logement et lutte contre les exclusions avec la branche Famille, politique de la famille elle-même...). Au titre des cofinancements, il faudrait rajouter la politique de l'emploi à laquelle participent, en quelque sorte passivement, les finances sociales au travers des allégements et exonérations d'assiette et de taux des cotisations et contributions.

Les lois organiques relatives aux lois de finances (Lolf n° 2001-692 du 1 ^er août 2001) et aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss n° 2005-881 du 2 août 2005) ont mis en place plusieurs instruments destinés à permettre cette nécessaire vision consolidée des finances publiques, en prévoyant l'élaboration de rapports dont certains peuvent déboucher sur des débats associant les commissions chargées des finances et des affaires sociales dans les deux assemblées :

- rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques (article 48 de la Lolf) et rapport sur les orientations des finances sociales (article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale), présentés par le gouvernement au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et pouvant donner lieu à un débat commun devant les deux assemblées ^{25 ( * )} ; conjointement au dépôt de ces rapports, la Cour des comptes doit établir un rapport préliminaire relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur (article 58-3° de la Lolf) ;

- rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation , annexé au projet de loi de finances (article 50 de la Lolf) ; en particulier, ce rapport « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celles du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques (...) au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne » ; sont en outre joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes pour l'ensemble des administrations publiques ;

- rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution (article 52 de la Lolf), présenté par le gouvernement à l'ouverture de la session ordinaire et pouvant faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat ^{26 ( * )} .

Le Gouvernement, à son initiative, vient d'ajouter à cette liste, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2008, un « bleu » intitulé « rapport sur la dépense publique et son évolution », couvrant tout le champ des finances publiques et comportant un « point » sur les dépenses de l'Etat et un « point » sur les dépenses des administrations de sécurité sociale.

Il s'agit là cependant d'un ensemble de documents d'analyses et de réflexion rétro- et prospectifs, mais qui ne préjugent pas d'un pilotage d'ensemble cohérent et convergent des finances de l'Etat et de celles de la sécurité sociale. La gestion opérationnelle des deux secteurs continue de reposer sur l'existence de textes distincts - lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale - qui, jusqu'à une date récente, relevaient en outre de deux sphères ministérielles séparées.

Cette dichotomie , à l'évidence, pose un problème.

3. Deux textes, au risque de l'inefficacité et de l'incohérence

Le risque d'inefficacité et d'incohérence invoqué à l'encontre de la cohabitation de deux lois financières est double :

- il résulte d'abord des comportements non coopératifs entre ministères et administrations qui tendent à défendre chacun leurs intérêts et à suivre une logique propre ;

- il procède également de l'existence de lignes de partage des rôles complexes et mouvantes entre les deux sphères, étatique et sociale.

a) Des comportements non coopératifs entre les acteurs

L'existence de comportements non coopératifs entre les acteurs se traduit, en premier lieu, par une absence de vision et d'action d'ensemble sur les prélèvements obligatoires . Elle procède également des logiques différentes à partir desquelles sont bâties les deux lois financières en termes de charges. La loi de finances, en particulier, est construite sur la base d'une norme a priori d'évolution des dépenses en volume, alors que les engagements relatifs aux comptes de la sécurité sociale portent principalement sur des soldes.

Dès lors, les financements apportés par l'Etat à la sécurité sociale apparaissent prisonniers de l'attention prioritaire apportée à la régulation des dépenses et le risque est, en outre, grand de faire des finances sociales les « variables d'ajustement » du budget de l'Etat.

• La rédaction de deux projets de loi par des administrations distinctes et, jusqu'à ces derniers mois, sous la responsabilité d'équipes ministérielles différentes est un obstacle certain à une prise en compte de l'incidence des mesures proposées en recettes sur l'ensemble des prélèvements obligatoires. A ce sujet, la mission conjointe inspection générale des finances (Igf) et inspection générale des affaires sociales (Igas), chargée d'élaborer en début d'année un rapport sur l'articulation des finances de l'Etat et de la sécurité sociale, souligne les différences de conception entre les deux textes : alors que les mesures fiscales sur l'Etat sont orientées vers des baisses d'impôts générales ou ciblées, les mesures sur les prélèvements sociaux - hors allégements de charges sociales - sont principalement déterminées par la contrainte financière ^{27 ( * )} .

Le bilan global, sur les années récentes, des mesures résultant de ces différentes logiques est constitué d'une relative stabilité - à un niveau élevé - des prélèvements obligatoires, accompagnée d'un déplacement de l'effort entre les acteurs, les hausses (cotisations, CSG) et les baisses (impôts d'Etat sur les ménages et les entreprises) ne portant pas nécessairement sur les mêmes agents.

Cette hétérogénéité des visions explique sans doute l'insatisfaction éprouvée à la lecture du rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2007, qui se contente pour l'essentiel de juxtaposer les analyses relatives, d'une part, à la politique fiscale du gouvernement, d'autre part, aux évolutions à long terme du financement de la sécurité sociale, sans parvenir à déboucher sur une présentation synthétique des deux ensembles.

Au-delà de ces différences de conception, on doit également relever la difficulté créée par l'absence de concertation ex ante sur les mesures fiscales envisagées par le ministère des finances, lorsque ces mesures sont susceptibles d'exercer un impact sur d'autres prélèvements. Plusieurs interlocuteurs de la Mecss ont rappelé, à ce titre, les incidences négatives, non anticipées, de la réforme de l'avoir fiscal en 2005, qui a provoqué une diminution des recettes de la CSG de l'ordre de 640 millions d'euros ^{28 ( * )} .

D'autres décisions peuvent certes entraîner, à l'inverse, une hausse des ressources, mais il s'agit toujours d'un effet collatéral non voulu et non anticipé ^{29 ( * )} .

• Le rôle assumé par l'Etat dans le financement de politiques dont la mise en oeuvre sur le terrain est assurée par les caisses d'allocations familiales (handicap, insertion, logement...) ainsi que le poids des exonérations de cotisations et contributions sociales, en principe compensées par lui, au sein de sa politique de l'emploi créent, par ailleurs, des zones de friction qui constituent autant de pommes de discorde dont la plus importante a été, sans conteste, l'apparition d'une dette importante à l'égard des organismes de sécurité sociale.

Paradoxalement, les masses financières qui constituent l'enjeu de ces frictions sont relativement faibles , rapportées à la masse du budget de chacune des deux entités : 18,4 milliards d'euros de transferts du premier vers la seconde dans le projet de loi de finances pour 2008 ^{30 ( * )} , à comparer, en ordre de grandeur, à 270 milliards (dépenses du budget de l'Etat), 300 milliards (recettes du régime général, toutes branches confondues) et 420 milliards (recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base), soit de 4 % à 6 % des masses concernées .

Ce total de 18,4 milliards d'euros se décompose en quatre grands blocs, par importance des masses en jeu :

- les financements des politiques de solidarité, d'intégration et d'insertion sociale atteignent plus de 8,6 milliards d'euros, dont 5,4 milliards consacrés à l'allocation adulte handicapé (AAH), plus d'un milliard pour l'allocation de parent isolé (API) et 1,7 milliard au titre du versement au fonds de solidarité ;

- le coût des aides au logement dépasse 5 milliards d'euros (aide personnalisée au logement - APL - et allocation de logement à caractère social - ALS -) ;

- le montant de la compensation des exonérations ciblées de cotisations sociales par secteur d'activité ou par territoire atteint près de 3,3 milliards d'euros ;

- les autres postes représentent environ 1,5 milliard d'euros : aides à l'accès aux soins, financement des préretraites, prise en charge de cotisations ou de prestations vieillesse et versements à l'assurance chômage.

Par ailleurs, ces transferts ont diminué environ de moitié depuis 2005 , grâce à la réforme du mode de financement des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale. A compter de 2006, un « panier » d'impôts et de taxes a été directement affecté aux régimes et organismes de sécurité sociale en lieu et place des dotations budgétaires qui compensaient jusqu'alors la perte effective de cotisations sociales entraînée par les allégements de charges.

Même fortement réduites, les compensations de prestations et d'exonérations demeurent cependant un enjeu essentiel et un motif central d'irritation dans les relations entre l'Etat et la sécurité sociale, dans la mesure où elles sont à l'origine, on l'a dit, de la constitution d'une dette importante . Celle-ci provient :

- d'erreurs, plus ou moins involontaires, dans la budgétisation initiale, notamment lorsque la montée en charge d'un nouveau dispositif est plus rapide que prévu ;

- mais aussi de la pratique systématique des sous-dotations budgétaires , dès l'étape de la loi de finances de l'année, sans rattrapage ultérieur, ou alors partiellement seulement, en loi de finances rectificative ;

- enfin, du détournement de l'esprit de la Lolf qui a institué le principe de fongibilité des crédits inscrits au sein d'un même programme, incitant ainsi certains responsables à faire des arbitrages au détriment des organismes de sécurité sociale créanciers, pourtant prioritaires, et au bénéfice de dépenses discrétionnaires ; à titre d'exemple, l'administration responsable a prévenu en octobre 2006 l'Acoss, le jour pour le lendemain, qu'elle n'acquitterait pas une échéance de 238 millions d'euros correspondant à la compensation d'exonérations de charges sociales relatives aux contrats d'apprentissage et aux contrats de professionnalisation ; la même administration a récidivé, le 10 octobre 2007, en refusant d'honorer une échéance de 100 millions d'euros sur les mêmes postes de compensation.

Au 31 décembre 2006, le montant net de la dette de l'Etat envers les régimes obligatoires atteignait ainsi près de 6 milliards d'euros, dont 5,1 milliards pour le seul régime général ^{31 ( * )} .

Ce type de dérive a pu prospérer car elle est en apparence « indolore » du fait de la mise en oeuvre de règles budgétaires et comptables distinctes entre les deux sphères financières : alors que la comptabilité de l'Etat est tenue selon un principe de caisse ^{32 ( * )} , les comptes de la sécurité sociale sont établis en droits constatés . En conséquence, le non-versement d'une contribution de l'Etat, qui correspond à une absence de décaissement, évite une dégradation du solde budgétaire et permet de restreindre le rythme d'évolution de la dépense, sans pour autant conduire à une dégradation symétrique des comptes de la sécurité sociale. La créance que celle-ci détient sur l'Etat, comptabilisée en produit à recevoir (PAR), est bien en effet enregistrée au titre de ses ressources.

Le poids de la charge revient en définitive aux organismes de gestion de la trésorerie des organismes de sécurité sociale : l'Acoss pour le régime général et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) ^{33 ( * )} .

Cette situation, évidemment préjudiciable aux finances sociales, aboutit, en outre, sur le versant « budget de l'Etat », à une double violation des principes de la Lolf ^{34 ( * )} , particulièrement soulignée dans le rapport de la mission conjointe Igf-Igas sur l'articulation entre les finances de l'Etat et de la sécurité sociale ^{35 ( * )} : non seulement la constitution d'une dette conduit dans les faits à un dépassement de la norme de dépenses de l'Etat, qui n'apparaît pas dans la comptabilité de caisse, mais aussi le mécanisme de règlement des prestations gérées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat conduit à l'existence, sur le budget de celui-ci, de programmes dotés de crédits de facto évaluatifs (l'absence de crédits ne limitant pas la dépense) et dont les dépassements ne sont pas inclus dans la norme.

• Dans ce contexte, la tentation peut être forte pour l'Etat de s'affranchir de toute contrainte en écartant purement et simplement le principe de compensation des exonérations de cotisations et de contributions sociales, pourtant inscrit à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ^{36 ( * )} , qui n'a, il est vrai, qu'une valeur législative.

La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a certes institué un verrou supplémentaire en prévoyant que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ». Toutefois, le gouvernement peut ne pas hésiter à recourir à cette procédure et à contraindre le Parlement à voter la non-compensation de certaines exonérations ^{37 ( * )} ; mais, en outre, il arrive aussi que le garde-fou de la loi organique soit délibérément contourné, comme ce fut le cas par exemple à l'occasion de l'adoption de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif, dont l'article 11 dispose que « la contribution de l'association ou de la fondation reconnue d'utilité publique au financement des titres-repas du volontaire est exonérée de toutes charges fiscales, cotisations et contributions sociales, sans qu'il soit fait application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ». Cette mesure, manifestement non conforme, a été promulguée en l'absence de saisine du Conseil constitutionnel.

Le coût des seuls dispositifs d'exonération en faveur de l'emploi non compensés aux organismes du régime général atteint, en 2007, près de 2,7 milliards d'euros , essentiellement dans le domaine des mesures en faveur de l'emploi à domicile et dans celui des mesures en faveur de publics particuliers (jeunes, chômeurs de longue durée...). ^{38 ( * )}

• Enfin, pour clore le chapitre des comportements non coopératifs entre les acteurs, il convient d'évoquer la tentation de la débudgétisation , justifiée, là encore, par l'obligation pour l'Etat de respecter une norme très stricte de progression de ses dépenses en volume.

Sans pouvoir être exhaustif, on citera :

- le financement, pour l'essentiel par la branche Accidents du travail-Maladies professionnelles, du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) qui est, en réalité, un dispositif de préretraites ^{39 ( * )} ;

- le transfert à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav), en 2002, d'une charge de près de 900 millions d'euros au titre de la compensation démographique interrégimes, le principal bénéficiaire de l'opération étant l'Etat, dont la contribution a diminué de plus de 400 millions d'euros ^{40 ( * )} ;

- le refus persistant de l'Etat de s'acquitter de ses obligations en vue d'assurer l'équilibre du fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) ^{41 ( * )} ;

- enfin, la mise en place, en 2007, de caractère subsidiaire de l'allocation parent isolé (API) par rapport à l'allocation de soutien familial (ASF), mesure qui devrait se traduire par une économie de 136 millions d'euros sur le budget de l'Etat, la charge correspondante étant transférée à la branche Famille, qui assure le financement de l'ASF.

b) Des lignes de partage des rôles complexes et mouvantes

Dans deux domaines en particulier, celui de la famille et celui de la politique sanitaire, le partage des tâches entre la sphère budgétaire et la sphère sociale n'apparaît pas clair et peut sembler nuire, en définitive, à l'efficacité de l'action publique.

Par ailleurs, au sein même de la sécurité sociale est apparue, ces dernières décennies, une ligne de fracture forte distinguant les régimes, entre ceux qui sont restés essentiellement contributifs et ceux qui offrent des prestations universelles et se rapprochent des logiques mises en oeuvre par le budget de l'Etat.

Enfin, s'il existe un principe non écrit de spécialisation des recettes qui a abouti à un partage relativement net des ressources entre le budget de l'Etat d'un côté et celui de la sécurité sociale de l'autre, les lois de financement et la sphère sociale d'une façon générale pâtissent d'une moindre maîtrise que l'Etat sur la définition de leurs propres revenus, dont la détermination leur échappe partiellement.

• Tous les interlocuteurs de la Mecss ont souligné l'éclatement des différentes composantes de la politique de la famille entre les dépenses assumées par la branche Famille de la sécurité sociale et celles financées par le budget de l'Etat (dépenses budgétaires, dépenses fiscales et quotient familial), créant ainsi un frein à une gestion sectorielle cohérente.

De surcroît, il n'existe pas de document transversal qui permettrait de regrouper ces dépenses dans un ensemble unique et de donner au Parlement les instruments d'une vision consolidée et d'un pilotage coordonné de ce champ d'action. ^{42 ( * )}

Le tableau ci-après, établi par la mission conjointe Igf-Igas à partir de plusieurs sources d'information, révèle que les proportions de dépenses prises en charge sont d'environ les deux tiers pour la branche Famille et d'un tiers pour le budget de l'Etat.

Financement de la politique de la famille
Prestations	Montants en 2007 (en millions d'euros)
Prestations légales de la branche Famille (hors AAH, API, APL)	28.172
Allocations familiales	12.285
Complément familial	1.627
Allocation de soutien familial	1.139
Allocation de présence parentale	77
Allocations pour la garde des enfants (APE, Afeama, Aged, Paje)	10.735
Allocations en faveur de l'éducation (ARS)	1.402
Autres	908
Prestations extralégales (fonds national d'action sociale)	3.726
Total branche Famille	31.897
Quotient familial	12.900
Dépenses fiscales *	3.500
Total mesures fiscales Etat	16.400
Ratio Etat/branche Famille	51%
Source : Mission conjointe Igf-Igas (mars 2007), à partir de CCSS de septembre 2006, PLF 2007, DLF. * Hypothèse : 50 % de la réduction d'impôt pour l'emploi à domicile concernent la garde d'enfant.

La répartition des compétences entre l'Etat et la Cnaf apparaît en outre insuffisamment concluante en ce qui concerne la politique des aides au logement . L'existence de trois types d'aides personnelles est une première source de difficulté ; mais, par ailleurs, il n'existe pas de partage simple des responsabilités puisque la branche Famille, par laquelle transitent toutes ces aides, est également partie prenante dans le financement des prestations et contribue, avec l'Etat, au fonds national d'aide au logement (Fnal) sur la base de clés de répartition particulièrement complexes ^{43 ( * )} .

• La politique sanitaire est également un domaine partagé de compétences entre la branche Maladie de la sécurité sociale et l'Etat. Le rôle de ce dernier dans ce domaine est précisé par l'article L. 1411-1 du code de la santé publique qui dispose que « la Nation définit sa politique de la santé selon des objectifs pluriannuels. La détermination de ces objectifs, la conception des plans, des actions et des programmes de santé mis en oeuvre pour les atteindre ainsi que l'évaluation de cette politique relèvent de la responsabilité de l'Etat ». Selon l'article L. 221-1 du code de la sécurité sociale, de son côté, « la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés a pour rôle (...) 3° de promouvoir une action de prévention, d'éducation et d'information de nature à améliorer l'état de santé de ses ressortissants et de coordonner les actions menées à cet effet par les caisses régionales et les caisses primaires d'assurance maladie, dans le cadre des programmes prioritaires nationaux ».

Cette compétence partagée justifie des cofinancements dont l'Etat détient seul la clé et dont la pratique s'apparente parfois à une débudgétisation pure et simple au détriment de la sécurité sociale, assimilable aux pratiques contestables précédemment décrites .

Dans son rapport précité ^{44 ( * )} , la mission conjointe Igf-Igas estime ainsi, sur la base des données de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), que la sécurité sociale finance à hauteur de plus des trois quarts (77,1 %) les dépenses de prévention , qui atteignent 5,2 milliards d'euros. Par comparaison, le programme santé publique et prévention (208) de la loi de finances pour 2007 est abondé à hauteur de 288 millions d'euros et le programme veille et sécurité sanitaires (228) à hauteur de 291 millions seulement.

Si l'institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes), l'agence de la biomédecine (ABM) et l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (Atih) sont financés selon une proportion de deux tiers pour l'assurance maladie et un tiers pour l'Etat, l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) est, quant à lui, presque entièrement financé sur dotations provenant de la Cnam et des autres régimes obligatoires d'assurance maladie.

Votre commission des affaires sociales a dû mener un combat difficile en début d'année pour faire inscrire dans la loi le principe selon lequel l'assurance maladie ne contribuerait qu'à 50 % au plus au financement des dépenses d'équipement et d'actions de prévention du nouvel « établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires » (Eprus) qui s'est substitué à l'ancien fonds Biotox ^{45 ( * )} . Elle a également imposé une représentation à due proportion (50 %) des organismes financeurs au sein du conseil d'administration de l'établissement, ce qui constitue une exigence minimale qui n'est pourtant pas respectée dans les autres organismes susmentionnés.

Partant du domaine partagé de la politique sanitaire, l'Etat a eu en outre tendance, ces dernières années, à transférer à l'assurance maladie des dépenses relevant de la politique de santé, voire n'ayant qu'un lien relativement ténu avec le champ de compétences qui lui a été assigné par le législateur. Sans pouvoir, là non plus, être exhaustif, on citera, comme l'ont fait plusieurs interlocuteurs de la Mecss, le financement des juridictions de sécurité sociale. Alors qu'ils sont présidés par le président du tribunal de grande instance et qu'ils jugent des litiges dans lesquels l'assurance maladie ou la branche Famille sont, le cas échéant, parties, le budget des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) est pourtant alimenté par la sécurité sociale. En toute rigueur on concevrait plutôt que celui-ci soit financé sur les crédits de la mission « Justice » de l'Etat.

• Au-delà du constat d'une fragmentation de politiques dont les règles de répartition entre la sphère sociale et la sphère étatique n'apparaissent pas fondées sur un partage rationnel et pertinent, tous les interlocuteurs de la Mecss ont souligné la ligne de démarcation qui traverse aujourd'hui la sécurité sociale en ce qui concerne la nature même des dépenses financées . En effet, alors que les branches Vieillesse et Accidents du travail/Maladies professionnelles sont restées des dispositifs de nature contributive, les deux branches qui partagent, comme on vient de le voir, leurs champs de compétences avec l'Etat, c'est-à-dire la famille et la maladie (hors prestations en espèces) gèrent des prestations devenues universelles au fil du temps ^{46 ( * )} . En d'autres termes, il n'existe plus de lien entre les cotisations et les contributions apportées au financement de ces deux branches et les prestations qui en sont la contrepartie : les droits à prestation sont liés non à un statut d'affilié mais à une simple obligation de résidence sur le territoire français.

Cette évolution rapproche en apparence les branches Maladie et Famille du mode de gestion du budget de l'Etat, alimenté par des prélèvements obligatoires sans contrepartie, dans la mesure où ces prélèvements financent soit des dépenses régaliennes, soit des dépenses de « guichet » sous forme d'allocations ou de primes auxquelles les bénéficiaires peuvent prétendre sur le fondement de critères sans lien avec leur statut de contribuables.

• La question d'un éventuel manque de clarté dans la répartition des ressources entre loi de finances et loi de financement ne se pose pas avec la même acuité pour les dépenses.

En effet, le principe mis en oeuvre de séparation entre le budget de l'Etat et celui de la sécurité sociale s'est accompagné concomitamment d' un principe de spécialisation des recettes qui demeure pour l'essentiel la règle. Il est ainsi fallacieux d'invoquer on ne sait quelle complexité dont serait affectée la répartition des ressources entre les deux sphères .

Les prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale sont de plusieurs ordres :

- les cotisations sociales assises sur la masse salariale, qui continuent de représenter encore près de 60 % du total ; il s'agit d' une ressource exclusive de la sécurité sociale qui finance aussi bien des dispositifs d'assurance obligatoire (vieillesse, accidents du travail-maladies professionnelles et indemnités journalières maladie) que des dispositifs aujourd'hui peu ou pas contributifs (prestations en nature de l'assurance maladie et famille), mais, dans ce dernier cas, dans une proportion devenue beaucoup plus faible ces dernières années ^{47 ( * )} ;

- la contribution sociale généralisée (CSG), impôt à assiette large ^{48 ( * )} , exclusivement dédiée au financement de la sécurité sociale et qui en constitue aujourd'hui une part appréciable, notamment dans les deux branches à prestations universelles (la CSG représente plus du tiers des ressources de l'assurance maladie et plus de 20 % de celles de la branche Famille dans le régime général) ainsi que pour le fonds de solidarité vieillesse (FSV - qui assume les dépenses d'assurance vieillesse de caractère non contributif ^{49 ( * )} ) ;

- des taxes dites comportementales affectées à la branche Maladie selon le principe « pollueur-payeur » (alcool, mais aussi tabac dont une proportion importante est également affectée aux ressources du fonds de financement des prestions sociales agricoles - Ffipsa) ^{50 ( * )} ;

- enfin, diverses taxes affectées à la sécurité sociale au sein du « panier fiscal » en compensation des allégements généraux de cotisations patronales (taxe sur les salaires, fractions de la TVA, diverses taxes aux objets distincts).

Répartition des ressources du régime général en 2007
	Maladie		Vieillesse		Famille		AT-MP		Toutes branches
	Mds euros	%	Mds euros	%	Mds euros	%	Mds euros	%	Mds euros	%
PRODUITS	143,5	100	85,4	100	54,3	100	10,0	100	288,0	100
Cotisations effectives	64,3	44,8	59,6	69,8	31,1	57,3	7,4	74,0	162,4	56,4
Cotisations prises en charge par l'Etat	1,6	1,1	1,3	1,5	0,7	1,3	0,3	3,0	3,9	1,4
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale	0,2	0,1	0,0	0,0	0,3	0,5	0,0	0,0	0,3	0,1
Contributions publiques	0,4	0,3	0,1	0,1	6,5	12,0	0,0	0,0	7,0	2,4
Impôts et taxes affectés	62,5	43,6	7,4	8,7	15,4	28,4	1,8	18,0	87,2	30,3
dont CSG	49,0	34,1	0,0	0,0	11,5	21,2	0,0	0,0	60,4	21,0
Transferts entre organismes	12,0	8,4	16,8	19,7	0,0	0,0	0,1	1,0	23,9	8,3
Produits divers	2,5	1,7	0,2	0,2	0,3	0,5	0,4	4,0	3,3	1,1
Source : annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

Le mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale s'explique à la fois par l'évolution des risques à couvrir, avec l'émergence de régimes de prestations à vocation universelle ^{51 ( * )} , l'apparition de nouvelles dépenses ainsi que par le renforcement de la concurrence fiscale à l'échelle internationale qui contraint les Etats à alléger le coût du travail et à déplacer les prélèvements vers des assiettes non délocalisables.

Il n'a pas entraîné de difficulté majeure dès lors que les ressources créées ont été affectées en totalité à la sécurité sociale et sont gérées par les structures qui en ont la tutelle. Les règles relatives à l'assiette et au taux de la CSG sont ainsi préparées et mises en oeuvre par les services du ministère chargé de la sécurité sociale, comme ils le font pour les taux et l'assiette des cotisations salariales et patronales.

La logique de spécialisation, impliquant une autonomie des lois de financement dans la définition des ressources de la sécurité sociale, n'a cependant pas été appliquée en totalité et quatre points concentrent aujourd'hui l'essentiel des difficultés :

- certaines taxes demeurent partagées entre l'Etat et la sécurité sociale ; les deux plus emblématiques étaient jusqu'à présent les droits sur les tabacs et la taxe sur les salaires dont une petite fraction restait à l'Etat : 6,43 % pour le tabac et 5 % pour la taxe sur les salaires ^{52 ( * )} ; aux termes de l'adoption des projets de loi de finances rectificative pour 2007 et de loi de finances pour 2008, les deux fractions de ces impôts restant à l'Etat devraient basculer, dès la fin de l'année, dans le tableau des ressources des organismes de sécurité sociale, mais une autre recette, destinée à la compensation du coût des exonérations de cotisations et de contributions sur les heures supplémentaires, la taxe sur les véhicules des sociétés, leur sera partiellement affectée, à hauteur d'environ la moitié, cependant que l'autre moitié restera au budget général ; par ailleurs, les organismes de sécurité sociale perçoivent, au titre de la compensation des allégements généraux, près de 6 milliards de TVA (TVA brute collectée par les fournisseurs de tabac et par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques) ;

- si cet éclatement de certaines ressources entre les deux sphères pose problème, c'est accessoirement pour des questions de clarté et de simplicité des règles, mais surtout parce que la sécurité sociale n'a pas la maîtrise de la clé de répartition des recettes demeurant partagées avec l'Etat ; en effet, l'article 36 de la Lolf dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ». Parallèlement, le III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la Lolfss, précise que « l'affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ou des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une disposition de loi de financement. Ces dispositions sont également applicables, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation d'une ressource établie au profit de ces mêmes régimes et organismes à toute autre personne morale que l'Etat » ; en d'autres termes, il ressort de la lecture combinée de ces deux textes que tant qu'une fraction, fût-elle infime, d'une ressource demeure acquise à l'Etat, la loi de finances, et elle seule, est habilitée à en modifier la clé de répartition ; la compétence exclusive de la loi de financement ne s'étend qu'aux recettes qui sont déjà affectées en totalité aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ainsi qu'à celles qui sont partagées entre la sécurité sociale et des personnes morales autres que l'Etat ^{53 ( * )} ;

- la sécurité sociale , on l'a vu, n'a pas non plus la maîtrise des exonérations de cotisations et de contributions sociales , qui demeurent, entre les mains de l'Etat, un instrument essentiel de sa politique de l'emploi et notamment d'allégement du coût des bas salaires ; dans la mesure où ces exonérations ne figurent pas nécessairement en loi de financement et peuvent procéder d'amendements parlementaires, il est fréquent qu'elles soient examinées et adoptées par le Parlement sans avoir été déposées pour examen à la direction de la sécurité sociale, ni soumises à l'avis du gestionnaire (l'Acoss et les Urssaf) ou des caisses initialement bénéficiaires de la ressource amputée ; ainsi, d'après une étude menée par la direction de la sécurité sociale ^{54 ( * )} , sur la cinquantaine de mesures d'exonération ou de réduction d'assiette de cotisations sociales adoptées entre le début 2005 et le début 2007, 40 % ne résultaient pas d'un arbitrage interministériel impliquant le ministère des affaires sociales ;

- enfin, une partie des taxes affectées à la sécurité sociale, notamment en compensation des allégements généraux de cotisations patronales, reste gérée par des structures relevant du ministère des finances ^{55 ( * )} ; le ministère des affaires sociales n'a donc pas « la main » sur ces ressources, dont le pilotage obéit, le cas échéant, à des considérations sans lien avec les besoins des organismes de sécurité sociale dont elles alimentent les budgets.

* ²⁰ Au Royaume-Uni, l'ensemble des prestations à caractère social sont financées par le budget de l'Etat.

* ²¹ Cf. rapport n° 377 (2006-2007) fait au nom de la Mecss par Alain Vasselle et Bernard Cazeau : « Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois ».

* ²² Cf. rapport n° 439 (2005-2006) fait au nom de la Mecss par Alain Vasselle et Bernard Cazeau : « Préserver la compétitivité du « site Allemagne » : les mutations de la protection sociale outre-Rhin».

* ²³ De façon certaine, pour l'ensemble des dépenses au Royaume-Uni, pour la maladie, la maternité et les prestations familiales en Italie et pour les prestations familiales en Espagne, d'après les informations partielles fournies par les missions économiques françaises à l'étranger aux auteurs du rapport de la mission conjointe Igf-Igas « sur l'articulation entre les finances de l'Etat et de la sécurité sociale » (mars 2007).

* ²⁴ S'y ajoutent environ 10 % de ressources diverses (transferts d'autres régimes, subventions, etc.). Données issues du rapport sur la « TVA sociale » établi par Eric Besson, secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques (septembre 2007) - p. 30 - et de l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

* ²⁵ En 2007, ce débat a eu lieu les lundi 16 juillet à l'Assemblée nationale et mardi 24 juillet au Sénat.

* ²⁶ Ce débat a effectivement lieu au Sénat, mais pas à l'Assemblée nationale du fait des contraintes du calendrier en période budgétaire.

* ²⁷ Rapport précité de la mission conjointe Igf-Igas - p. 20.

* ²⁸ Lire notamment le compte rendu de l'audition de Bertrand Fragonard, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, en annexe au présent rapport.

* ²⁹ On signalera à ce sujet l'augmentation de 500 millions d'euros de la CSG patrimoine résultant de la réforme de l'impôt sur le revenu en 2007.

* ³⁰ Source : « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale ». Jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2008.

* ³¹ Cf. rapport n° 403 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle, président de la Mecss : « Finances sociales : après la rechute, la guérison ? ». Les pages 31 à 37 comportent des indications chiffrées ainsi qu'une typologie détaillée des origines et des composantes de la dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale.

* ³² Du moins, pour ce qui concerne les lois de finances initiales et rectificatives.

* ³³ L'affirmation du caractère en apparence « indolore » du développement d'une dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale doit cependant être nuancée dans la mesure où les caisses se voient imputer en comptabilité le coût des emprunts de trésorerie effectués par l'Acoss et la CCMSA.

* ³⁴ S'ajoutant au détournement du principe de fongibilité des crédits au sein des différents programmes. Cf. supra.

* ³⁵ Rapport précité - p. 25.

* ³⁶ Lui-même issu de la loi « Veil » du 25 juillet 1994 (n° 94-637 relative à la sécurité sociale).

* ³⁷ Ainsi, en est-il, cette année, de l'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

* ³⁸ Pour une analyse plus complète des « niches sociales » et de leur coût pour le régime général, Cf. rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de septembre 2007 - pp. 137-166 et la première partie du présent rapport, pp. 36-38.

* ³⁹ Cf. rapport d'information n° 37 (2005-2006) fait au nom de la mission commune d'information par Gérard Dériot et Jean-Pierre Godefroy : « Le drame de l'amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer les leçons pour l'avenir ».

* ⁴⁰ Cette opération avait été rendue possible par l'intégration des chômeurs et des préretraités pris en charge par le FSV dans l'évaluation du nombre des cotisants de la Cnav. Cf.  rapport n° 131 (2006-2007) fait au nom de la Mecss par Claude Domeizel et Dominique Leclerc : « La compensation vieillesse est-elle encore réformable ? » - pp. 31-32.

* ⁴¹ Cf. rapport n° 403 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle, président de la Mecss : « Finances sociales : après la rechute, la guérison ? » - pp. 48-51.

* ⁴² A tout le moins, il n'existe pas de document annuel, annexé au projet de loi de finances ou de loi de financement, offrant une vision globale. Des études ponctuelles sont toutefois parues sur le sujet comme celle insérée par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (septembre 2007) : « les aides publiques aux familles » (chapitre XI - pp. 329-367).

* ⁴³ La Cour des comptes consacre un développement significatif à ce sujet dans son rapport public annuel de 2007 (pp. 385-412).

* ⁴⁴ Pp. 39-40.

* ⁴⁵ Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur. Sur l'historique du fonds Biotox et les opérations de débudgétisation ayant permis son financement Cf. rapport n° 59 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (Tome VI - Examen des articles) - pp.183-193.

* ⁴⁶ La loi du 4 juillet 1975 a supprimé, à compter de 1978, la condition d'activité professionnelle exigée pour l'accès aux prestations familiales. Par ailleurs, l'assurance volontaire (1967), puis l'assurance personnelle (loi du 2 janvier 1978) constituaient une première étape de la généralisation de l'assurance maladie. La création de la couverture maladie universelle (CMU) en 1999 a achevé le processus, en déconnectant formellement le droit à prestations de l'exercice d'une activité professionnelle.

* ⁴⁷ Voir supra : p. 44.

* ⁴⁸ Le Conseil constitutionnel considère la CSG comme une imposition de toute nature (décisions n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 et n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000). Contrairement à ce qui est souvent affirmé, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) ne s'est jamais prononcée jusqu'à présent sur la nature de la CSG.

* ⁴⁹ La part de la CSG dans les ressources du FSV est d'environ 75 %.

* ⁵⁰ Taxes à « double tranchant », si l'on peut dire, puisque, si leur affectation à la sécurité sociale est justifiée par leur nature, il est également logique que leur montant diminue au fur et à mesure que les politiques de prévention produisent leurs effets. Tel est notamment le cas pour les droits sur les tabacs, dont le reflux est l'une des causes des difficultés auxquelles le Ffipsa est confronté.

* ⁵¹ S'agissant du FSV, l'affectation de la CSG à titre de ressource principale repose sur le même type de justification, puisqu'il s'agit de couvrir la part non contributive des prestations vieillesse.

* ⁵² S'agissant des autres attributions, les droits de consommation sur les tabacs ont été répartis, en loi de finances pour 2007, à hauteur de 52,36 % au profit du Ffipsa, de 30 % de la Cnam, de 4,34 % du fonds CMU, de 3,39 % du panier de recettes pour la compensation des allégements généraux de cotisations patronales, de 1,69 % du régime général pour la couverture des frais financiers occasionnés par la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, de 1,48 % du Fnal et de 0,31 % au profit du Fcaata. Les 95 % de la taxe sur les salaires affectés à la sécurité sociale sont versés au panier de recettes chargé de compenser les allégements généraux de cotisations patronales dont ils constituent environ la moitié. Ces grilles de répartition devraient toutefois être modifiées en loi de finances rectificative pour 2007 et en loi de finances pour 2008 dans le sens d'un abandon des parts revenant à l'Etat au profit de la sécurité sociale. Cf. p. 78.

* ⁵³ Cette situation, qui était jusqu'à présent théorique, devrait se présenter, aux termes de l'adoption des projets de loi de finances rectificative pour 2007 et de loi de finances pour 2008, aves les droits sur les tabacs qui resteront affectés à la sécurité sociale ainsi qu'à certaines structures autonomes comme le fonds national d'aide au logement, mais plus à l'Etat.

* ⁵⁴ Mentionnée dans le rapport précité de la mission conjointe Igf-Igas - Annexe 7.

* ⁵⁵ Droits de consommation sur les alcools et taxes assimilées, TVA brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et par les fournisseurs de tabacs.