5. Les modalités de répartition des crédits d'intervention entre les services déconcentrés
a- L'organisation du programme 147 en budgets opérationnels de programme
Les crédits d'intervention de la politique de la ville sont gérés dans le cadre de budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux. Le responsable de BOP est, en général, le préfet de région, plus rarement le directeur régional de l'Équipement 87 ( * ) .
Tableau n° 15 : BOP centraux et BOP locaux sur le programme 147
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BOP centraux |
BOP locaux |
||||||
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Nombre |
Crédits de paiement |
Emplois |
Nombre |
Crédits de paiement |
Emplois |
||
|
M€ |
% |
M€ |
% |
||||
|
1 |
324 |
55 |
0 |
29 |
265 |
45 |
0 |
Source : CBCM Equipement / données de programmation budgétaire initiale, réserves exclues
La création de l'ACSÉ induit, à cet égard, une remontée en 2007 d'une partie importante des crédits au niveau d'un nouveau BOP central 88 ( * ) .
Pour le programme 147, le passage à la LOLF a conduit à définir, au niveau national, une répartition des crédits par actions (prévention et développement social, revitalisation économique et emploi, stratégie ressources évaluation). Pour autant, en dépit de ce cadre de répartition des crédits par destination, la répartition entre les BOP régionaux est opérée, selon une logique verticale, par dispositifs de la politique de la ville (FIV, réussite éducative, VVV).
La création de l'ACSÉ a entraîné, en 2006, pour le périmètre des crédits gérés par l'Agence, la fin du principe de répartition régionale des crédits. Le préfet de département étant le délégué local de l'Agence, les délégations de crédits se sont opérées vers le niveau départemental.
La situation n'apparaît guère satisfaisante pour deux raisons principales :
- Cette organisation ne permet pas une vision régionale de la répartition des crédits de la politique de la ville. Cet apport stratégique du niveau régional pourrait être utile compte tenu notamment du lien étroit entre la politique de la ville et d'autres politiques de l'État, d'agences ou des collectivités territoriales pour lesquelles le niveau régional exerce un rôle important (emploi, formation professionnelle, amélioration de l'habitat). En outre, ce schéma de délégation départementale revient à priver de fait le préfet de région d'une partie de son rôle de coordination en matière de politique de la ville ;
- Cette délégation départementale des crédits apparaît peu opérationnelle. Il est difficile pour l'Agence d'avoir ab initio et depuis Paris une vision fine des réalités locales lui permettant d'ajuster au mieux les enveloppes déléguées. Cet ajustement pourrait plus aisément être opéré au niveau régional. Cette délégation départementale des crédits de la politique de la ville contraint, en outre, l'Agence à une double gestion dans la mesure où les interventions dans le cadre de l'ex-FASILD font l'objet d'une programmation régionale. Enfin, cette délégation départementale des crédits de l'Agence n'est pas véritablement simplificatrice en terme de procédures de délégation de crédits. En effet, certains crédits d'intervention étant toujours gérés par la DIV (voir infra), une délégation régionale à travers les BOP du programme 147 subsiste toujours, en 2007, en parallèle à la délégation départementale mise en oeuvre par l'ACSÉ.
b- Les critères de répartition des crédits
La DIV a indiqué à la Cour que la répartition des crédits entre les BOP régionaux est basée sur le nombre de dispositifs existants dans chaque région et tient compte des demandes exprimées dans le cadre du dialogue de gestion. Selon la DIV, « il n'existe donc pas de critères à proprement parler, les financements sont reconduits dans le cadre de ce dialogue de gestion pour assurer la pérennité des dispositifs » . Cette logique de répartition des moyens en fonction des dispositifs préexistants apparaît peu conforme à l'exigence de justification des crédits au premier euro 89 ( * ) . Par ailleurs, en 2006, une dotation complémentaire de 20,9 M€ a été attribuée aux six départements où ont été désignés des préfets délégués à l'égalité des chances.
Tableau n° 16 : La répartition de la dotation complémentaire de 20,9 M€ en 2006 pour les départements dotés d'un préfet délégué à l'égalité des chances
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Départements |
Dotations complémentaires (en €) |
|
Essonne |
1 804 600 |
|
Val d'Oise |
2 504 600 |
|
Bouches-du-Rhône |
3 182 900 |
|
Rhône |
3 904 600 |
|
Seine-Saint-Denis |
4 351 900 |
|
Nord |
5 153 400 |
Source : DIV
Cette pratique d'« enveloppes exceptionnelles » gagnerait à ne pas être pérennisée : elle traduit, en effet, a contrario le manque de critères généraux de répartition entre départements en fonction de la réalité des problématiques urbaines.
c- Le moment de la délégation des crédits
Dans les départements visités, les délégations de crédits aux préfectures sont intervenues, depuis 2002, à des moments très différents de l'année et pour des montants très variables. Cette situation a fortement limité la visibilité des préfectures sur les moyens effectivement disponibles et s'est répercutée sur la qualité de la programmation des subventionnements. Le tableau ci-dessous présente les délégations de crédits spécifiques dans le Rhône 90 ( * ) .
Tableau n° 17 : Les délégations des crédits spécifiques de politique de la ville à la préfecture du Rhône depuis 2002
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Période |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
1 er trimestre |
3,16% |
76,91% |
42,88% |
0 |
64,22% |
|
2 ème trimestre |
69,93% |
22,48% |
23,34% |
62,58% |
29,54% |
|
3 ème trimestre |
13,47% |
0,6% |
32,75% |
30,45% |
2,25% |
|
4 ème trimestre |
13,18% |
0,58% |
6,97% |
3,97 % |
Source : Préfecture du Rhône
En 2006, le passage à une gestion en mode LOLF a permis d'anticiper les délégations des crédits : 157 M€ avaient été délégués aux services déconcentrés en janvier 2006 contre 65 M€ en janvier 2005. En 2007, la création de l'Acsé a permis de déléguer en janvier les enveloppes de crédits gérées par l'Agence : le décret d'organisation de l'agence prévoit, en effet, que la part de crédits délégués à chaque préfet est déterminée lors du vote du budget de l'établissement, en décembre n-1. Ces nouvelles modalités de délégation ne concernent pas, cependant, les crédits d'intervention qui restent gérés par la DIV.
* 87 Pour les régions Bourgogne, Bretagne, Corse et Basse Normandie, ce sont les DRE qui sont responsables de BOP, Et les DDE pour la Guadeloupe et la Guyane, les DDE. Pour la Réunion et la Martinique, le préfet de département assume cette fonction.
* 88 Le projet annuel de performance pour 2007 précise que le programme 147 « fera l'objet d'un budget opérationnel central dont le délégué interministériel à la ville et au développement social urbain est le responsable. En fonction de la montée en charge opérationnelle de l'Agence, la gestion d'une partie des crédits lui sera confiée dans le cadre d'une convention d'objectifs et de moyens liant l'établissement public à l'État. Une seconde partie des crédits sera confiée aux préfets de région en tant que responsables des budgets opérationnels de programme locaux. »
* 89 La répartition entre départements est, ensuite, décidée en comité de l'administration régionale (CAR).
* 90 La présentation détaillée pour les trois départements visités par la Cour est reportée en annexe au présent rapport.