2. Le schéma retenu
a) Le choix d'un établissement public
Au terme de l'examen de plusieurs hypothèses de travail (cf. tableau), il a été considéré que les objectifs assignés à l'AFICAR seraient d'autant mieux remplis que l'agence prendrait la forme d'un établissement public industriel et commercial .
Le recours à ce statut était justifié par :
1) la nécessité d'associer les représentants du monde agricole et rural aux actions de l'AFICAR, ce que permettrait la constitution d'un conseil d'administration paritaire ;
2) la possibilité qu'il offrait de recueillir, en complément des fonds publics, une participation financière des organisations professionnelles , syndicales et consulaires agricoles , puis de lancer des appels d'offre auprès des agences de communication, afin de procéder à des publicités institutionnelles en faveur de l'agriculture ;
3) la souplesse de gestion 19 ( * ) et la réactivité qu'offrait une structure ad hoc ;
4) la nécessité d'une intervention publique , l'Etat pouvant seul « assurer l'interface entre consommateurs, contribuables et producteurs » et devant se réserver la possibilité d'inscrire « ses priorités de police sanitaire dans le contexte global de la communication » 20 ( * ) . De surcroît, un grand nombre de personnalités auditionnées par votre rapporteur spécial ont vu dans le statut d'établissement public un gage d'impartialité et de neutralité de l'action de l'AFICAR , dont l'intervention ne pourrait être soupçonnée de s'opérer « pour le compte » d'une organisation professionnelle ou d'un groupe de pression quelconque.
C'est donc sous cette forme juridique que l'agence a vu le jour, et le décret 21 ( * ) fixant ses modalités de fonctionnement a été publié au Journal officiel le 2 février 2006. Son conseil d'administration a été installé le 27 mars 2006 par M. Dominique Bussereau, alors ministre de l'agriculture et de la pêche .
Les différentes hypothèses envisagées préalablement à la création de l'AFICAR
Source : AFICAR
b) Un conseil d'administration paritaire et des collèges d'experts
La « gouvernance » de l'agence s'inspire peu ou prou des travaux de préfiguration décrits plus haut et se caractérise par la présence, aux côtés du conseil d'administration, de comités d'experts. S'il n'appartient pas à votre rapporteur spécial d'apprécier l'opportunité d'une telle organisation, il observe à tout le moins qu'elle conduit à doter un opérateur de taille modeste d'instances relativement « pléthoriques » 22 ( * ) .
Le conseil d'administration de l'AFICAR compte en particulier un nombre important de membres, nombre qui a d'ailleurs été augmenté dès les premiers mois de fonctionnement de l'agence 23 ( * ) . Ce sont ainsi 24 personnalités qui sont appelées à siéger, réparties à parité entre les représentants de l'Etat et les représentants des organisations professionnelles concernées par le champ d'action de l'établissement 24 ( * ) .
Ce nombre apparaît d'autant plus excessif que les représentants des organisations professionnelles nommément désignés ne semblent pas tous siéger en personne 25 ( * ) et que la lecture des procès-verbaux donne l'impression, confirmée au cours des auditions auxquelles a procédé votre rapporteur spécial, d'une présence relativement « passive » desdits représentants.
Le conseil d'administration est par ailleurs assisté d'un comité d'experts 26 ( * ) composé de représentants de l'Etat et de personnalités choisies en raison de leurs compétences dans le domaine de la communication et de l'information. Ce comité se subdivise lui-même en deux collèges d'experts communicants et d'experts spécialisés.
Le collège des experts communicants , composé par extension du comité de pilotage préexistant à la création de l'AFICAR, se réunit régulièrement depuis 2006 afin d'« étudier, préparer et suivre l'exécution des actions de communication ». S'y côtoient des responsables de la communication de plusieurs organisations professionnelles, entreprises, ministères ou directions d'administration centrale (cf. encadré).
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Les « experts communicants » au service de l'AFICAR Les experts en communication des organisations professionnelles représentées sont l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, Jeunes agriculteurs, la Confédération paysanne, la Coordination rurale, la Forêt privée française, la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution, la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricole, le Centre d'information des viandes, la Confédération générale des planteurs de betteraves, Passion céréales, Proléa, l'Association française des journalistes agricoles et le Syndicat de la presse agricole. Au titre des pouvoirs publics , sont représentés les ministères chargés de l'agriculture (directions générales de la forêt et des affaires rurales, de l'alimentation, de l'enseignement et de la recherche, et des politiques économiques européenne et internationale) et de l'environnement, ainsi que l'Office national des forêts. Siège enfin un responsable communication de la société Veolia Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Quant au collège des experts spécialistes, dont la vocation est de se prononcer sur le « fond » des actions dont les communicants déterminent la « forme », il n'est, à ce stade, pas encore constitué 27 ( * ) . Les responsables de l'AFICAR entendus par votre rapporteur spécial expliquent ce retard par :
1) l'inutilité de convoquer rapidement cette instance , compte tenu du fait que le « comité de pilotage » préexistant à l'AFICAR avait produit, plusieurs années durant, une quantité importante de réflexions et propositions qui pouvaient servir de base aux premières actions de l'agence ;
2) la nécessité de tenir compte de l'élargissement du conseil d'administration à des représentants des secteurs de la distribution et de la forêt, opérée à la fin de l'année 2006 ;
3) la faiblesse des ressources de l'AFICAR , qui ne permettrait pas, à ce stade, de traduire en actions les orientations résultant de la « mobilisation de compétences à haut niveau ».
* 19 Notamment permis par la non-soumission des établissements publics industriels et commerciaux au code des marchés publics.
* 20 Intervention du secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales - Assemblée nationale, compte rendu intégral de la troisième séance du 14 octobre 2004.
* 21 Décret n° 2006-95 du 1 er février 2006 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale et complétant le code rural.
* 22 Au cours des débats entourant la création de l'AFICAR, notre collègue Josselin de Rohan avait d'ailleurs déclaré, à propos de la composition du conseil d'administration : « C'est tout juste si le clergé ne serait pas appelé à y participer ».
* 23 La composition initiale du conseil d'administration, qui comprenait 20 membres, a été modifiée par le décret n° 2006-1597 du 13 décembre 2006, afin d'y adjoindre un représentant supplémentaire du ministre chargé de l'agriculture, un représentant du ministre chargé de l'économie et des finances et deux personnalités qualifiées.
* 24 La composition détaillée, au 1 er février 2008, du conseil d'administration figure en annexe V au présent rapport.
* 25 Voire ne pas participer du tout.
* 26 L'arrêté de nomination des membres de ces collèges n'a toutefois pas été publié, en raison du retard pris pour la constitution du collège de spécialistes.
* 27 On observe par ailleurs que l'arrêté fixant la composition des deux collèges d'experts, prévu par le décret constitutif de l'AFICAR, n'a jamais été pris.