B. UNE GESTION ENTRAVÉE PAR DES FINANCEMENTS INSUFFISANTS
Le caractère limité des opérations lancées par l'AFICAR, leur impact modéré et l'incapacité de l'agence à faire émerger une communication agricole « grand public » visible et cohérente tiennent avant tout à l'insuffisance des moyens de l'opérateur , qui perturbe sa gestion de façon récurrente 37 ( * ) .
1. Un opérateur essentiellement financé par le contribuable
a) La subvention et les moyens mis à disposition par le ministère de l'agriculture et de la pêche
L'AFICAR est aujourd'hui presque exclusivement financée par une subvention pour charges de service public en provenance du budget de l'Etat 38 ( * ) . Ces crédits ont été de 1.133.335 euros 39 ( * ) en 2006, de 1.412.474 euros en 2007 et s'élèvent à 1,4 million d'euros pour 2008.
Cette subvention apparente doit cependant être majorée du coût des moyens mis gratuitement à disposition de l'agence par le ministère de l'agriculture et de la pêche, compris entre 330.000 et 340.000 euros en 2006 et 2007 (cf. tableau). Ce coût est estimé à 115.250 euros pour l'année 2008 , compte tenu de la prise en charge par l'AFICAR de l'essentiel de ses moyens de fonctionnement. Il correspond à une partie du salaire de la directrice et à 25 % du salaire d'un chargé de mission mis à disposition 40 ( * ) .
Moyens mis à disposition de l'AFICAR par le ministère de l'agriculture et de la pêche
(en euros)
Source : direction des affaires financières et de la logistique, ministère de l'agriculture et de la pêche
Au total, la subvention réelle au profit de l'AFICAR aura donc été de 1.472.352 euros en 2006, 1.744.118 euros en 2007 et 1.515.250 euros en 2008.
b) Une « moisson » bien maigre de financements extérieurs
L'insuffisance des moyens de l'agence réside moins dans la modestie des concours budgétaires qui lui sont consentis que dans la quasi-absence de financements extérieurs mobilisés .
La première question qu'il convient de poser est celle des objectifs assignés à l'opérateur en matière de prospection de tels financements. Sur ce point, une hypothèse de dix euros de contributions extérieures pour un euro de financement public avait circulé, aujourd'hui jugée totalement illusoire par les personnes entendues par votre rapporteur spécial.
Au cours des débats parlementaires, un objectif global de 10 millions d'euros de budget annuel était, à terme, évoqué par le ministre de l'agriculture devant le Sénat. Dans le même temps, la ministre de l'écologie et du développement durable indiquait à nos collègues députés que la majorité des recettes de l'établissement devait « provenir de fonds publics, ne serait-ce [...] que pour assurer son indépendance », ce qui ne lui interdisait pas de « recevoir quelques recettes complémentaires ».
Son contrat d'objectifs 2006-2008 requérait de l'AFICAR la « recherche de partenariats financiers extérieurs à hauteur d'au moins un million d'euros de recette extérieure » pour les années 2007 et 2008, et précisait que « l'engagement financier annuel de l'Etat sera(it) au maximum de 2 millions d'euros » ; soit un ratio maximal d'un tiers de financements extérieurs pour deux tiers de financement public . Le même contrat d'objectifs disposait que, s'agissant de chaque grande opération de communication, l'AFICAR devait atteindre « 1 euro de recette externe pour 1 euro de subvention de l'Etat ».
Enfin, le rapport du contrôleur général économique et financier pour 2006 rappelle que les partenaires privés de l'agence « auraient dû assurer à l'AFICAR des financements extérieurs, qui étaient annoncés au niveau de 75 % des dépenses de communication, puis sont tombés à 50 %, et sont arrivés finalement beaucoup plus bas : 35 % pour l'opération Train de la Terre » 41 ( * ) .
Pour l'heure, les (rares) financements obtenus par l'AFICAR ont pris la forme exclusive de dotations au titre du « sponsoring », principalement pour le Train de la Terre 2007 (cf. tableau 42 ( * ) ). Ces participations ont été complétées par des prestations en nature , telles que la mise à disposition ponctuelle d'une chargée de communication par la Fédération nationale des forestiers privés, la fourniture par l'APCA d'une maquette d'exploitation agricole qualifiée respectueuse des bonnes pratiques en faveur l'environnement, ou encore la participation des services des produits régionaux des chambres d'agriculture dans le cadre du « Train de la Terre ».
Les partenaires du Train de la Terre 2007
(en euros)
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Partenaires |
Concours |
|
Interprofession France Bois Forêt Groupe Same Deutz-Fahr Groupe TEREOS Crédit agricole Apria Salon international de l'agriculture VEOLIA propreté ASMIC Confédération des planteurs de betterave Syndicat régional des scieurs et exploitants forestiers d'Alsace TV Agri Agence de publications agricoles du sud-est centre Centres régionaux de la propriété forestière Syndicat professionnel forestier |
100.000 100.000 60.000 50.000 11.000 10.000 10.000 10.000 10.000 700 490 160 150 90 |
|
Total |
362.590 |
Source : direction des affaires financières et de la logistique, ministère de l'agriculture et de la pêche
Au total, et si l'on s'en tient aux seules contributions financières, aucune participation n'a été obtenue en 2006, environ 391.000 euros ont été perçus en 2007 43 ( * ) , et l'établissement a passé un contrat de partenariat avec Véolia Propreté pour le Train de la Terre 2008, pour un montant de 47.840 euros . En mai 2008, cette somme n'avait toutefois pas été perçue par l'opérateur, et ce en dépit du fait que la convention de partenariat établie entre l'AFICAR et Véolia Propreté stipulait, en son article 4, que 80 % de la somme seraient versés à la signature , intervenue le 22 janvier 2008.
Rapportées à la subvention totale 44 ( * ) de l'établissement, ces contributions donnent les ratios suivants retracés dans le tableau qui suit.
Les ressources de l'AFICAR
|
(en milliers d'euros et pourcentage du total) |
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2006 (9 mois) |
2007 |
2008 (prév.) |
|
|
Subvention pour charges de service public |
1.133 (77 %) |
1.412 (66 %) |
1.400 (69,5 %) |
|
Moyens mis à disposition par le ministère |
339 (23 %) |
332 (15,5 %) |
115 (5,7 %) |
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Partenariats extérieurs |
0 (0 %) |
391 (18,5 %) |
500 (24,8 %) |
|
Total |
1.472 (100 %) |
2.135 (100 %) |
2.015 (100 %) |
Source : commission des finances
En 2007, les contributions extérieures ont donc représenté 18,5 % des moyens totaux de l'AFICAR, soit un niveau sensiblement inférieur à la cible fixée par le contrat d'objectifs , celle-ci étant pourtant la moins ambitieuse des différentes hypothèses formulées. Prévues à hauteur de 24,8 % en 2008, ces contributions sont toutefois nulles en mai 2008 .
Cette faible mobilisation des partenaires privés de l'AFICAR est parfois imputée à la phase de « démarrage » de l'établissement et à la nécessité de laisser auxdits partenaires le temps de se familiariser avec le fonctionnement de la nouvelle structure. Cette explication est peu convaincante. Il ressort en effet des réponses apportées à votre rapporteur spécial par les organisations représentées au conseil d'administration de l'AFICAR soit qu'elles n'entendent purement et simplement pas participer au financement de l'agence, soit qu'elles considèrent que le financement public est indispensable et doit être majoritaire . Le dernier rapport du contrôle général économique et financier confirme cette analyse, en notant que « trois jours après le premier conseil d'administration (27 mars 2006), le contrôle s'étonnait auprès de la direction du budget d'avoir entendu des appels à l'augmentation de la subvention de l'Etat, alors que les professionnels n'avaient encore effectué pour leur part aucun versement. Ce malentendu a persisté ensuite. »
* 37 La fiche financière établie par le contrôle général économique et financier est en annexe III au présent rapport.
* 38 L'AFICAR est un opérateur du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». La subvention du budget de l'Etat est inscrite à l'action 4 « Moyens communs » de ce programme.
* 39 La dotation initiale était de 1.412.474 euros. Les crédits ont été réduits de 79.438 euros au titre de la mise en réserve de précaution et de 200.000 euros au titre d'un redéploiement au profit de la campagne « Simplifions ! ».
* 40 Les équivalents temps plein de l'AFICAR étaient de 4 en 2007, dont 2,5 mis à disposition par le ministère de l'agriculture et de la pêche.
* 41 Ce pourcentage est quasiment nul, en 2007, pour les autres opérations menées par l'agence.
* 42 L'on se souvient que l'un des motifs avancés pour instituer un conseil d'administration paritaire résidait dans la possibilité de mobiliser plus facilement des financements de la part des organisations représentées. Or la lecture du tableau qui précède enseigne que les « sponsors » du Train de la Terre ne siègent pas tous au conseil d'administration et que, inversement, de nombreuses organisations représentées au conseil n'ont apporté aucun concours.
* 43 362.590 euros pour le Train de la terre et 25.576,56 euros venant d'autres partenaires.
* 44 Crédits budgétaires et évaluation des moyens mis gratuitement mis à disposition.