II. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME SUR LES FINANCES LOCALES
A. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES AUX DISPOSITIFS MIS EN PLACE
Six mois après leur adoption, les premières pistes d'ajustement de certains dispositifs mise en place par la réforme de la taxe professionnelle émergent.
D'une part, le rapport « Durieux-Subremon » permet de tirer les premiers enseignements des mécanismes élaborés dans le cadre de la loi de finances pour 2010. C'est le cas notamment des fonds de péréquation départementaux et régionaux et du fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
D'autre part, le statut de la DCRTP au regard des règles d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales doit être précisé.
1. Quelles pistes pour le renforcement des fonds de péréquation départementaux et régionaux ?
La loi de finances pour 2010 a prévu la création, à compter du 1 er janvier 2011, de quatre fonds de péréquation. Ces fonds ont été créés par adoption d'amendements présentés par le Gouvernement en lecture des conclusions de la commission mixte paritaire et n'ont donc pas pu faire l'objet d'un examen approfondi par le Parlement.
D'une part, deux dispositifs de péréquation sur le stock de la CVAE ont été créés, l'un pour les régions, l'autre pour les départements . Ces dispositifs redistribuent chaque année le quart du produit de la CVAE selon des critères de charges qui varient selon que l'on considère le fonds départemental ou le fonds régional. Ces fonds de péréquation ont pour conséquence une territorialisation de la CVAE à hauteur de seulement 75 % puisqu'ils prélèvent 25 % de cette ressource fiscale, et la redistribuent selon des critères différents de l'assiette d'imposition.
D'autre part, ont été mis en place deux dispositifs de péréquation sur le flux de la CVAE, l'un pour les régions, l'autre pour les départements . A l'inverse des dispositifs de péréquation sur stock précités, ils redistribuent leurs ressources en fonction du potentiel fiscal des collectivités, c'est-à-dire d'un critère de ressources et non de critères de charges.
Le rapport « Durieux-Subremon » indique tout d'abord que l'efficacité des dispositifs de péréquation créés par la réforme pour les départements et les régions serait limitée .
En ce qui concerne les régions, la mission conclut à une très légère diminution des inégalités de potentiel fiscal à l'issue de la réforme. Par ailleurs, l'efficacité des mécanismes de péréquation pour les régions « est faible » : la péréquation sur stock permet de réduire les inégalités de moins de 5 % à l'horizon 2015 et la péréquation sur flux de moins de 1 %. Le fonds de péréquation sur stock devrait représenter 38 millions d'euros en 2011 et 221 millions d'euros en 2015.
Pour les départements, comme pour les régions, la mission conclut à une très légère diminution des inégalités de potentiel fiscal à l'issue de la réforme. L'effet des mécanismes de péréquation sur les départements est également jugé « faible » : la péréquation sur stock permet de réduire les inégalités de 3 % à l'horizon 2015 et la péréquation sur flux de 2,5 %. Le fonds de péréquation sur stock devrait représenter 76 millions d'euros en 2011 et 443 millions d'euros en 2015. Le dispositif de péréquation sur flux porterait, en 2015, sur un montant de 123 millions d'euros.
Il reviendra donc au législateur de débattre de l'ampleur qu'il souhaite donner à ces dispositifs de péréquation et, le cas échéant, d'en modifier les modalités afin qu'ils portent sur des montants plus élevés.
Par ailleurs, le rapport « Durieux-Subremon » fournit une analyse intéressante des deux fonds de péréquation portant sur le stock de la CVAE. En effet, pour les départements comme pour les régions, le mécanisme de péréquation sur le stock de la CVAE constitue en réalité, du fait de l'existence des mécanismes de garantie, une péréquation sur flux dont l'impact ira croissant . L'existence des garanties offertes par la DCRTP et les Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR) a pour effet de neutraliser à court terme l'impact de la péréquation sur stock, qui est opérée avant l'intervention des mécanismes de garantie. La péréquation dite « sur stock » n'aura donc d'effet, en réalité, que sur le différentiel de croissance de la CVAE constaté entre l'année de référence et les années qui suivent. Il s'agit en fait d'un mécanisme de péréquation sur flux cumulé .
Il résulte de ce constat que les mécanismes créés par la loi de finances pour 2010, outre leur ampleur relative, peuvent paraître d'une complexité excessive . Il conviendra au Parlement de trancher sur la nécessité de cumuler, pour les départements comme pour les régions, un dispositif de péréquation sur flux cumulé, redistribuant ses ressources sur des critères de charge, et un dispositif de péréquation sur flux, utilisant pour sa part des critères de ressources, plutôt que d'envisager la création d'un unique dispositif au fonctionnement plus simple, basé à la fois sur des critères de ressources et de charges.