2. Trois points positifs : les dépenses de l'Etat, de l'assurance maladie et des retraites devraient nettement ralentir
Le programme de stabilité 2011-2013 se distingue des programmations précédentes par trois points positifs :
- la confirmation de la norme « élargie » d'évolution des dépenses de l'Etat, certes sous une forme apparemment nouvelle mais peu différente en pratique. Car autant la norme « restreinte » ne permettait pas de contrôler efficacement la progression des dépenses de l'Etat, autant la norme « élargie » aurait été efficace en 2009 s'il n'avait pas fallu mettre en oeuvre un plan de relance de l'économie ;
- la volonté affirmée de prendre des mesures concrètes pour maîtriser les dépenses d'assurance maladie ;
- le volet « dépenses » du projet de réforme des retraites.
Certes, ces règles doivent encore être appliquées. Cependant, les dépenses de l'Etat sont de fait contrôlées par le Gouvernement. La maîtrise des dépenses d'assurance maladie est quant à elle possible dès lors qu'il existe une véritable volonté politique de prendre en cours d'année les mesures correctrices nécessaires, ce dont tout montre que tel est bien le cas. La détermination du Gouvernement à mener à bien la réforme des retraites ne fait quant à elle pas de doute.
a) Les dépenses de l'Etat
La stratégie de maîtrise des dépenses publiques du Gouvernement repose sur un effort sans précédent de l'Etat.
Il convient en effet de se remémorer les normes de dépenses successives appliquées au budget de l'Etat. Si le passage de l'actuelle règle du « 0 % volume élargi » à une règle du « 0 % valeur élargi hors pensions et charge de la dette » ne devrait pas se traduire par un effort supplémentaire significatif, il ne faut pas oublier que, depuis 2008, la règle applicable aux dépenses de l'Etat est beaucoup plus contraignante que celles qui l'ont précédée (ce qui a été quelque peu « brouillé » par le plan de relance en 2009).
Dans un premier temps, de 1998 à 2007, l'Etat a respecté une règle définie sur le périmètre des dépenses au sens strict de la comptabilité budgétaire, c'est-à-dire en particulier hors prélèvements sur recettes :
- règle du « 1 % volume » de 1998 à 2002 ;
- règle du « 0,2 % volume » en 2003 ;
- règle du « 0 % volume » de 2004 à 2006 ;
- règle du « - 1 % volume » en 2007.
Ces règles présentaient l'inconvénient de prendre en compte un périmètre trop restreint pour être réellement représentatif de la croissance des dépenses au sens de la comptabilité nationale, seule pertinente du point de vue du pacte de stabilité et de la soutenabilité des finances publiques. Ainsi, en moyenne, les programmes de stabilité retenaient une hypothèse de croissance des dépenses de l'Etat au sens de la comptabilité nationale supérieure de 0,6 point à l'hypothèse au sens de la comptabilité budgétaire. Dans le cas du programme de stabilité 2008-2010, l'écart a même été de 1 point.
Aussi, la loi de finances pour 2008 est passée à la règle dite du « 0 % volume élargi », retenue jusqu'en 2010 par les lois de finances, et confirmée par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Cette norme n'était pas définie au sens de la comptabilité nationale - en particulier elle obéissait à une logique de décaissements et non de droits constatés -, mais elle présentait l'intérêt d'inclure les prélèvements sur recettes, ainsi que les nouvelles affectations de recettes aux opérateurs de l'Etat. L'écart par rapport aux dépenses au sens de la comptabilité nationale s'en est trouvé quasiment supprimé.
Au total, au sens de la comptabilité nationale, la norme de croissance en volume des dépenses de l'Etat est passée de 0,7 % selon le programme de stabilité 2003-2005 à - 0,1 % selon le programme de stabilité 2010-2013, comme le montre le tableau ci-après.
La croissance des dépenses publiques en volume (et à périmètre constant), selon les programmes de stabilité*
(en % )
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Au sens de la comptabilité budgétaire |
|||||||||||
|
programme de stabilité 2003-2005 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2004-2006 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2005-2007 |
0 |
0 |
0 |
||||||||
|
programme de stabilité 2006-2008 |
0 |
0 |
0 |
||||||||
|
programme de stabilité 2007-2009 |
-1,25 |
-1,25 |
-1,25 |
||||||||
|
programme de stabilité 2008-2010 |
-1,5 |
-1,5 |
-1,5 |
||||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 I |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 II |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||||||
|
programme de stabilité 2010-2013 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||||||
|
Au sens de la comptabilité nationale |
|||||||||||
|
programme de stabilité 2003-2005 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
||||||||
|
programme de stabilité 2004-2006 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
||||||||
|
programme de stabilité 2005-2007 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2006-2008 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
||||||||
|
programme de stabilité 2007-2009 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||||||
|
programme de stabilité 2008-2010 |
-0,5 |
-0,5 |
-0,5 |
||||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 I |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 II |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||||
|
programme de stabilité 2010-2013 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
|||||||
|
Supplément de croissance des dépenses au sens de la comptabilité nationale |
|||||||||||
|
programme de stabilité 2003-2005 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
||||||||
|
programme de stabilité 2004-2006 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
||||||||
|
programme de stabilité 2005-2007 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2006-2008 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
||||||||
|
programme de stabilité 2007-2009 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2008-2010 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
||||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 I |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||||||
|
programme de stabilité 2009-2012 II |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||||||
|
programme de stabilité 2010-2013 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
|||||||
* L'hypothèse de croissance des dépenses de l'Etat au sens de la comptabilité nationale n'est disponible qu'à partir du programme de stabilité 2003-2005.
Source : d'après les programmes de stabilité
Jusqu'à présent, du fait du plan de relance la seule année révolue lors de laquelle la règle du « 0 % volume élargi » a été appliquée est 2008. Compte tenu de la part des dépenses de l'Etat dans les dépenses publiques totales, on calcule que :
- le passage du « 0 % volume » au « 0 % volume élargi » ou au « 0 % valeur élargi hors pensions et charge de la dette » (norme considérée comme équivalente) correspond à une réduction du taux annuel de croissance des dépenses publiques de l'ordre de 0,25 point ;
- comme en outre les dépenses ont été supérieures d'environ 0,5 point à ce que prévoyaient les programmes de stabilité, l'application effective de la règle permettrait au total de réduire le taux de progression annuel des dépenses publiques de 0,5 point.
b) Les dépenses d'assurance maladie
Les dépenses d'assurance maladie connaîtraient, elles aussi, un fort ralentissement, passant d'une croissance en volume d'environ 3 % à une croissance moyenne de l'ordre de 1,25 %, comme le montre le graphique ci-après.
Croissance en volume des dépenses d'assurance maladie : prévision et exécution
(en %)
Sources : programmes de stabilité, commission des comptes de la sécurité sociale, Insee
L'objectif poursuivi est ambitieux mais pas irréaliste, dès lors que l'on se dote des moyens de l'atteindre. Comme on le verra ci-après, le groupe de travail présidé par Raoul Briet a fait en avril dernier des propositions en ce sens.
On calcule que le passage de la croissance des dépenses d'assurance maladie de 3 % à 1,25 % en volume réduirait le taux de progression des dépenses publiques de 0,3 point par an.
c) La réforme des retraites
Selon le rapport du Gouvernement préparatoire au présent débat d'orientation des finances publiques, « le projet de réforme des retraites permettra de réduire le déficit public d'environ 0,5 point de PIB en 2013 et d'environ 1,2 point de PIB en 2020 ». 0,5 point de PIB correspond à environ 10 milliards d'euros.
De manière paradoxale, le Gouvernement n'a semble-t-il pas publié de décomposition de l'impact de cette réforme pour l'année 2013.
Le tableau ci-après suggère cependant que ces 10 milliards d'euros se décomposent, en 2013, en :
- environ 5 milliards d'euros de mesures relatives aux recettes ;
- environ 5 milliards d'euros de mesures relatives aux dépenses.
La réforme des retraites prévue par le Gouvernement
(en milliards d'euros)
|
2010 |
2011 |
2015 |
2018 |
2020 |
|
|
Solde avant réforme |
-16,7 |
-19,5 |
-23,8 |
-26,7 |
-29,4 |
|
Solde hors prise en compte de l'effort actuel de l'Etat |
-32,3 |
-35,1 |
-39,4 |
-42,3 |
-45 |
|
Effort de l'Etat |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
|
Recettes |
0,0 |
4,1 |
7,2 |
9,4 |
10,9 |
|
Augmentation des prélèvements obligatoires |
0,0 |
3,7 |
4,1 |
4,4 |
4,6 |
|
Basculement Unedic |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
1,0 |
1,4 |
|
Mesures convergence public/privé |
0,0 |
0,4 |
2,7 |
4,0 |
4,9 |
|
Dépenses |
-0,1 |
1,6 |
8,7 |
17,3 |
18,6 |
|
Impact annuel mesure d'âge |
0,0 |
1,7 |
9,5 |
18,6 |
20,2 |
|
Mesures « positives » |
-0,1 |
-0,1 |
-0,8 |
-1,3 |
-1,6 |
|
Total |
-0,1 |
5,7 |
15,9 |
26,7 |
29,5 |
|
Solde après réforme |
-16,8 |
-13,7 |
-7,8 |
0,0 |
0,1 |
Source : d'après ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique, dossier de presse relatif à la réforme des retraites, 16 juin 2010
Selon le Gouvernement, la réforme du dispositif de pilotage de l'assurance maladie et celle des retraites devraient permettre de fortement infléchir la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale, comme le montre le graphique ci-après.
Croissance en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale : prévision et exécution
(en %)
NB : la croissance des dépenses au sens des programmes de stabilité s'entend à périmètre constant, celle au sens de la comptabilité nationale s'entend à périmètre courant. Aucun retraitement n'est disponible.
Sources : programmes de stabilité, Insee