Débat d'orientation des finances publiques pour 2011 : en finir avec le double langage

Rapport d'information n° 616 (2009-2010) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 juillet 2010

• PREMIÈRE PARTIE UNE PROGRAMMATION INCHANGÉE PAR RAPPORT AU PROGRAMME DE STABILITÉ 2010-2013
  
  • I. LA PROGRAMMATION DU GOUVERNEMENT : UN DÉFICIT RÉDUIT DE 5 POINTS DE PIB EN TROIS ANS
    
    • A. UN EFFORT PARTAGÉ ENTRE L'ETAT, LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. La confirmation des objectifs de solde et des hypothèses de croissance
        
      • 2. Une nouvelle norme de dépense annoncée pour l'Etat
        
      • 3. Une évolution de l'ONDAM inchangée par rapport au programme de stabilité
        
      • 4. Le gel des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales : une mesure ambiguë
        
    • B. UN AJUSTEMENT DE PLUS DE 100 MILLIARDS D'EUROS, DONT 45 FOURNIS PAR LA CONJONCTURE
      
      • 1. Un plan précisé par annonces successives
        
      • 2. Les composantes de l'amélioration du solde : une interprétation des déclarations du Gouvernement
        
        • a) Un effort de 110 milliards d'euros au total, par rapport à une situation où la dépense publique continuerait d'augmenter de 2,4 % par an
          
        • b) Une amélioration spontanée du solde de 55 milliards d'euros
          
        • (1) La croissance du PIB : 40 milliards d'euros
          
        • (2) Le droit actuel : 15 milliards d'euros
          
        • c) Une réduction du déficit de plus de 8,5 milliards d'euros grâce à l'action sur les niches fiscales et sociales
          
        • (1) Le programme de stabilité : 6 milliards d'euros
          
        • (2) La conférence de presse du 25 juin 2010 : jusqu'à 8,5 milliards d'euros
          
        • (3) Le rapport en vue du présent débat d'orientation des finances publiques : au moins 8,5 milliards d'euros
          
        • d) Une réduction du déficit d'environ 50 milliards d'euros grâce à une meilleure maîtrise des dépenses
          
  • II. L'EVOLUTION DES PLANS DE CONSOLIDATION DES PRINCIPAUX ETATS DE L'UNION EUROPÉENNE DEPUIS LE DÉBUT DE L'ANNÉE
    
    • A. LES ETATS « PÉRIPHÉRIQUES » DE LA ZONE EURO ET LE ROYAUME-UNI ONT ACCRU LEUR PRÉVISION D'EFFORT STRUCTUREL
      
      • 1. Les révisions dans les Etats périphériques de la zone euro
        
      • 2. Le plan britannique : de loin le plus important hors Etats « périphériques » de la zone euro
        
        • a) Un plan d'un montant annuel analogue à celui des Etats « périphériques » de la zone euro
          
        • b) Un effort reposant à 75 % sur la dépense publique, qui diminuerait légèrement en volume
          
        • c) Trois postes essentiels d'économies : les prestations sociales, les dépenses d'investissement et l'emploi public
          
        • (1) Une stabilisation en volume des prestations de sécurité sociale
          
        • (2) Une diminution en valeur des dépenses d'investissement
          
        • (3) Un grand nombre de suppressions d'emplois
          
    • B. LE PLAN FRANÇAIS ET LE PLAN ALLEMAND
      
      • 1. Les « 80 milliards d'euros » récemment annoncés par le gouvernement allemand
        
      • 2. En théorie, le plan français représente d'ici 2013 un effort annuel environ deux fois supérieur à celui de l'Allemagne
        
  • III. UNE PROGRAMMATION QUI NE SERA CRÉDIBLE QUE SI ELLE EST RÉALISTE
    
    • A. LE PROBLÈME TRADITIONNEL DE LA PROGRAMMATION FRANÇAISE : UN MANQUE DE CRÉDIBILITÉ
      
      • 1. Des programmes de stabilité à ce jour sans aucun impact sur l'évolution des finances publiques
        
      • 2. Des engagements qui ne sont pas pris au sérieux
        
    • B. UN PREMIER FACTEUR DE DOUTE : L'HYPOTHÈSE DE CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES
      
      • 1. La norme de croissance des dépenses publiques a toujours été largement dépassée
        
        • a) Les dépenses dont le taux de croissance a été le plus supérieur à la programmation sont celles de l'assurance maladie et, surtout, des collectivités territoriales
          
        • b) La principale cause de dépassement de la norme de dépense a été la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale hors régimes obligatoires de base
          
      • 2. Trois points positifs : les dépenses de l'Etat, de l'assurance maladie et des retraites devraient nettement ralentir
        
        • a) Les dépenses de l'Etat
          
        • b) Les dépenses d'assurance maladie
          
        • c) La réforme des retraites
          
      • 3. Des sujets de préoccupation : des prévisions optimistes pour les dépenses des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale hors assurance maladie
        
        • a) Dans le cas des collectivités territoriales
          
        • b) Dans le cas des dépenses des administrations de sécurité sociale autres que celles d'assurance maladie
          
    • C. UN SECOND FACTEUR DE DOUTE : L'HYPOTHÈSE DE CROISSANCE DU PIB
      
      • 1. Des aléas particulièrement importants
        
        • a) L'impact de la dépréciation de l'euro
          
        • b) L'effet multiplicateur de la politique budgétaire
          
        • c) Des scénarios optimistes et pessimistes s'affrontent, sans qu'il soit possible de les départager
          
        • (1) Les incertitudes sur l'impact de la politique budgétaire
          
        • (2) Le principal facteur d'incertitude : l'impact de la dépréciation de l'euro
          
      • 2. Des simulations pour la zone euro : deux scénarios, « neutre » et « pessimiste », d'évolution du solde public
        
        • a) Les hypothèses retenues
          
        • b) Pour la zone euro : un déficit de 4 ou 5 points de PIB en 2013 selon les scénarios « neutre » ou « pessimiste »
          
        • c) Pour la France : un déficit de plus de 3 points de PIB en 2013, même en supposant que la norme de dépenses est respectée ?
          
      • 3. Retenir une hypothèse de croissance du PIB moins élevée : une condition de la crédibilité
        
        • a) La France est l'Etat de la zone euro prévoyant le plus fort écart par rapport à sa croissance potentielle
          
        • b) Une hypothèse critiquée par la Commission européenne et le FMI
          
    • D. LE RISQUE : UN DÉFICIT TOUJOURS D'ENVIRON 5,4 POINTS DE PIB EN 2013
      
      • 1. Un résultat obtenu à partir d'une hypothèse de croissance de 2 % sur la période de programmation
        
      • 2. Un résultat cohérent avec le scénario alternatif présenté par le programme de stabilité
        
  • IV. TIRER LES CONSÉQUENCES DES FAIBLESSES DES PROGRAMMATIONS PASSÉES
    
    • A. IMAGINER CE QUE SERAIT UN AJUSTEMENT DE 100 MILLIARDS D'EUROS, MAIS DONT SEULEMENT 10 SERAIENT DUS À LA CONJONCTURE
      
      • 1. Un scénario du Gouvernement très optimiste
        
      • 2. Prévoir 50 milliards d'euros de mesures structurelles supplémentaires sur les dépenses et les recettes
        
    • B. FONDER SA CRÉDIBILITÉ SUR LES MESURES STRUCTURELLES PLUTÔT QUE SUR L'OBJECTIF DE SOLDE NOMINAL
      
      • 1. Un objectif de 3 points de PIB en 2013 probablement hors de portée si les autres Etats européens mènent une politique analogue à celle conduite en France
        
      • 2. Une stratégie de consolidation budgétaire dont le succès ne doit pas dépendre des fluctuations de la conjoncture
        
• DEUXIÈME PARTIE LES LEVIERS DE L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE
  
  • I. LA BAISSE DES DÉPENSES DE L'ETAT
    
    • A. LA NORME « ZÉRO VALEUR » : QUEL PROGRÈS PAR RAPPORT À LA NORME « ZÉRO VOLUME » ?
      
      • 1. La stabilisation en valeur hors pensions et charge de la dette est-elle plus ou moins restrictive que l'actuelle règle du « zéro volume » ?
        
        • a) Une règle potentiellement moins restrictive en cas de dérapage de la charge de la dette et des pensions
          
        • b) Des hypothèses gouvernementales plus favorables
          
      • 2. Que signifie l'objectif de 10 % de baisse des dépenses d'intervention et de fonctionnement affiché par le Gouvernement ?
        
        • a) Baisser les dépenses de 10 % par rapport à 2010 serait beaucoup plus ambitieux que la stabilisation en valeur
          
        • b) L'objectif gouvernemental doit donc être rapporté à une évolution tendancielle des dépenses encore inconnue
          
    • B. FONCTIONNEMENT, INTERVENTION, PERSONNEL : DONNER DU CONTENU AUX ENGAGEMENTS
      
      • 1. Une baisse des dépenses de fonctionnement pour qui ?
        
        • a) Les fonctions support de l'Etat
          
        • b) Les concours aux opérateurs
          
        • c) Quelques ordres de grandeur
          
        • d) Moduler l'effort en fonction des performances de gestion et y associer les opérateurs
          
      • 2. Les dépenses d'intervention : des choix douloureux en perspective
        
        • a) Des dépenses d'intervention très largement rigides
          
        • b) Des dispositifs très hétérogènes, tant par leur portée que par leur montant
          
        • c) Les principes d'un réexamen exhaustif des crédits d'intervention
          
      • 3. Les dépenses de personnel : un gisement à exploiter ?
        
        • a) La réduction des effectifs de l'Etat ne produit pas d'économies nettes à court terme
          
        • b) Infléchir durablement la politique salariale de l'Etat
          
  • II. LES DÉPENSES SOCIALES
    
    • A. L'OBJECTIF DU PROGRAMME DE STABILITÉ : UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE
      
      • 1. La volonté du Gouvernement de faire en sorte que l'ONDAM soit désormais effectivement respecté
        
        • a) Le dispositif actuel
          
        • b) Les propositions du rapport « Briet »
          
      • 2. Le choix d'un ONDAM ambitieux
        
      • 3. Quelles mesures concrètes pour respecter le nouvel ONDAM ?
        
    • B. COMMENT ALLER PLUS LOIN ?
      
      • 1. L'indexation des dépenses des administrations de sécurité sociale : plus de 10 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2013 ?
        
      • 2. La nécessité d'une nouvelle vague de « RGPP sociale »
        
      • 3. Comment piloter les dépenses des régimes autres que les régimes obligatoires de base ?
        
  • III. LES RECETTES DE L'ETAT ET LA DÉPENSE FISCALE
    
    • A. LA DÉPENSE FISCALE, « POINT DE FUITE » DE LA DÉPENSE DE L'ETAT
      
      • 1. Un coût en forte augmentation, qui atténue la portée de la norme de dépenses de l'Etat
        
      • 2. Des règles générales pour contenir la dépense fiscale : le plafonnement et le « rabot »
        
        • a) L'abaissement du plafond des niches : un mouvement à poursuivre
          
        • b) Le « rabot » : une mesure de rendement
          
      • 3. Compléter les mesures générales par une approche au cas par cas
        
        • a) Une approche de portée nécessairement limitée
          
        • b) Une approche à privilégier pour les mesures d'assiette
          
        • c) Quelques travaux en cours
          
        • (1) Le crédit d'impôt recherche (CIR)
          
        • (2) La prime pour l'emploi (PPE)
          
      • 4. Envisager la transformation de crédits d'impôt en subventions budgétaires
        
      • 5. Remettre en cause certaines modalités de calcul des différents impôts ?
        
      • 6. Quel taux réduit pour la TVA ?
        
        • a) Aujourd'hui, un coût d'au moins 13 milliards d'euros
          
        • b) Un rendement supplémentaire de 6,5 milliards d'euros pour un taux réduit à 8 %
          
      • 7. Une source d'économies : la durée limitée du taux réduit de TVA en faveur de la restauration sur place
        
    • B. LA FISCALITÉ INDIRECTE, UNE FISCALITÉ D'AVENIR ?
      
      • 1. Une augmentation du taux normal de TVA à écarter pour l'instant
        
      • 2. Explorer la piste des accises énergétiques ?
        
  • IV. LES MESURES AFFECTANT LES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
    
    • A. DANS LE CAS DES EXONÉRATIONS, DES ÉCONOMIES DANS UN PREMIER TEMPS LIMITÉES
      
      • 1. Les allégements généraux : la levée d'un tabou
        
        • a) Une mesure déjà proposée au Sénat : l'annualisation du mode de calcul
          
        • b) Une piste à mettre en oeuvre d'ici 2013 : le point de sortie du dispositif des allègements généraux
          
      • 2. Les exonérations ciblées : une source d'économies probablement modeste
        
    • B. LE VÉRITABLE ENJEU : LES « EXEMPTIONS D'ASSIETTE »
      
      • 1. Les exemptions d'assiette des recettes des administrations de sécurité sociale : un coût de l'ordre de 40 milliards d'euros ?
        
      • 2. Réduire ou supprimer les exemptions d'assiette qui ne réduisent pas le coût du travail
        
        • a) Un « gisement » de recettes de l'ordre de 20 milliards d'euros  ?
          
        • b) Les réductions d'exemptions prévues dans le cadre de la réforme des retraites
          
        • (1) Les retraites-chapeaux
          
        • (2) Les stock-options
          
        • c) Les autres dispositifs
          
      • 3. Faut-il augmenter encore le taux du forfait social ?
        
  • V. QUELLES MESURES COMPLÉMENTAIRES EN CAS DE RÉVISION DES HYPOTHÈSES ?
    
    • A. LA NÉCESSITÉ DE PRIVILÉGIER LES RÉDUCTIONS DE NICHES FISCALES ET SOCIALES
      
    • B. QUELQUES ORDRES DE GRANDEUR
      
    • C. NE PAS S'INTERDIRE LE RECOURS À L'EMPRUNT OBLIGATOIRE
      
• TROISIÈME PARTIE QUELLE GOUVERNANCE POUR LES FINANCES PUBLIQUES ?
  
  • I. LES RÈGLES ACTUELLES : DES INTENTIONS LOUABLES, UN BILAN PEU FLATTEUR
    
    • A. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES DE L'ETAT
      
      • 1. La norme de dépense élargie : des intentions louables mais des effets limités
        
        • a) Un outil imparfait
          
        • b) Un « zéro volume » souvent prévu, jamais atteint
          
      • 2. Quel bilan pour la programmation triennale ?
        
        • a) Une visibilité accrue pour les gestionnaires...
          
        • b) ... qui n'incite pas à exploiter tous les gisements d'économies
          
    • B. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES SOCIALES
      
      • 1. De la différence irréductible entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale
        
      • 2. Une programmation encore largement fictive des dépenses sociales
        
        • a) La programmation pluriannuelle instaurée en 2005, un exercice à ce jour peu concluant
          
        • b) L'ONDAM, un objectif une seule fois respecté depuis sa création
          
      • 3. Une procédure d'alerte bienvenue mais qui peut être améliorée
        
    • C. LES RÈGLES DE PROTECTION DES RECETTES
      
      • 1. Le contournement de la règle actuelle de gage des niches
        
      • 2. Une application de la règle de gage global de l'ensemble des mesures nouvelles fiscales ou sociales d'ici 2012 qui suscite des interrogations
        
        • a) Une disposition qui ne doit pas forcément s'appliquer annuellement
          
        • b) L'obligation d'alourdir d'ici 2012 les prélèvements obligatoires d'environ 6 milliards d'euros par rapport au droit actuellement prévu
          
  • II. UN CHANTIER INSTITUTIONNEL À OUVRIR
    
    • A. LA NORME SUPÉRIEURE POLITIQUE, SINON JURIDIQUE : LE PROGRAMME DE STABILITÉ
      
      • 1. L'objectif politique : en finir avec le double langage
        
      • 2. Première conséquence : un programme de stabilité voté par le Parlement
        
      • 3. Deuxième conséquence : une trajectoire pluriannuelle des finances publiques qui s'impose aux lois financières
        
    • B. UN IMPÉRATIF POLITIQUE À TRANSPOSER DANS NOTRE ORDRE JURIDIQUE
      
      • 1. Les critères d'une bonne règle
        
      • 2. Une « règle de sincérité » pour assurer la compatibilité entre le programme de stabilité et les lois financières
        
        • a) Une exigence démocratique et constitutionnelle
          
        • b) Une règle qui doit accompagner l'amélioration de la transparence des comptes publics
          
        • c) La nécessité d'une explicitation des hypothèses en matière d'évolution des dépenses publiques
          
      • 3. Une « règle de responsabilité » pour rendre le dispositif contraignant et opérationnel
        
        • a) Une règle qui encadre uniquement les décisions relevant de la compétence du Gouvernement et du Parlement
          
        • b) Une règle qui doit pouvoir être pilotée en temps réel
          
        • c) Une règle dont l'application serait contrôlée par le Conseil constitutionnel
          
    • C. D'UTILES RÈGLES DE COMPORTEMENT
      
      • 1. Le monopole des lois financières sur les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires
        
      • 2. La limitation dans le temps de la durée d'application des dispositions dérogatoires en matière de recettes de l'Etat et de la sécurité sociale
        
• ANNEXES
  
• 
  
  • ANNEXE 1  PRINCIPAUX CHIFFRES RELATIFS À L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE STABILITÉ
    
  • ANNEXE 2  CIRCULAIRE DU PREMIER MINISTRE SUR LES NICHES FISCALES ET SOCIALES
    
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
  • AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
    
  • AUDITION DE M. FRANÇOIS BAROIN, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA RÉFORME DE L'ETAT
    
  • EXAMEN DU RAPPORT