II. DES QUESTIONS EN SUSPENS
A. DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AU DOUBLE DÉFI DES COMPÉTENCES ET DES CHARGES NON COMPENSÉES
Resserrement des missions de l'Etat sur son coeur de métier, rationalisation des procédures, effets du droit communautaire sur les interventions de l'Etat : autant de « transferts rampants » aux collectivités territoriales pour pallier le retrait de l'Etat et de charges nouvelles pour les budgets locaux.
1. Des transferts de charges contraints mais non compensés
Si la RGPP n'en est pas l'unique source, elle induit pour les collectivités des interventions nouvelles afin de maintenir un niveau minimal de service public sur tout le territoire.
En se réorganisant sous la contrainte budgétaire, l'Etat a traqué les dépenses qu'il pourrait aisément abandonner, au nom d'un recensement « rationnel » de ses missions, pour s'en tenir à ses responsabilités régaliennes et de solidarité.
Enfin ! -aurait-on dû s'exclamer- le pouvoir central évalue son champ d'intervention au terme de près de 30 années de décentralisation et, parallèlement, de chevauchements de compétences : les collectivités locales ont été investies par diverses lois dont les grands transferts opérés en 1983 et 2004, de compétences propres sans, cependant, qu'elles en aient toujours eu une véritable maîtrise.
Mais cet inventaire a été vicié dès l'origine : en effet, il n'a pas reposé sur un exercice de toilettage destiné à délimiter clairement les attributions de chacun.
C'est le cas emblématique de l'ingénierie publique dite concurrentielle mais c'est aussi pour l'Etat la décision de ne prendre en charge que les seuls mineurs délinquants, de fermer des tribunaux, de réorganiser les implantations des forces de sécurité, de confier aux communes la délivrance des titres d'identité...
Dans tous les cas, ces réformes se traduisent en charges supplémentaires pour les collectivités locales soit qu'elles compensent le désengagement de l'Etat -c'est le cas de leur contribution au fonctionnement des Maisons de la justice et du droit par exemple- soit qu'elles soient désignées pour remplacer l'Etat dans ses anciennes fonctions.
Ces substitutions de titulaires correspondent au concept reconnu des « transferts rampants » : nos collègues Yves Krattinger et Roland du Luart en ont récemment rappelé la signification dans leur rapport d'information consacré aux compensations des transferts de compétences 196 ( * ) : « l'ensemble des décisions de l'Etat qui entraînent une augmentation des charges pèsent sur les collectivités territoriales, sans qu'elles puissent prétendre à une compensation financière de l'Etat ».
Les rapporteurs de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation le soulignent à juste titre : ne sont pas en jeu des obligations légales des collectivités locales ; leur intervention relève du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Quelles peuvent être cependant les marges de liberté de l'autorité locale confrontée quotidiennement, d'une part, aux attentes et aux besoins de ses administrés et, d'autre part, au retrait de l'Etat de certaines de ses missions ? La réponse la plus fréquente est qu'elle s'engage pour maintenir le niveau d'administration raisonnable sur des territoires souvent en difficulté.
D'un point de vue comptable, ces décisions échappent au champ d'application de l'article 72-2 de la Constitution qui prévoit la compensation financière des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales : il ne s'agit pas d'un transfert clairement exprimé. Ce peut être en premier lieu le retrait de l'Etat de fonctions traditionnellement assumées jusque-là : c'est le cas de l'ingénierie publique. Ou ce n'est pas un désengagement total -ce qui est impensable pour l'Etat régalien- mais un assouplissement dans la mise en oeuvre de la compétence ; les collectivités interviennent alors pour maintenir le niveau de service public ou tout simplement pour répondre à la demande du citoyen-usager : il en va ainsi de l'augmentation des effectifs des policiers municipaux pour compenser une moindre présence des forces de Police et de Gendarmerie nationales dont les implantations ont été reconfigurées ; c'est aussi l'arrêt de la prise en charge financière par l'Etat des mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges des enfants.
L'adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République n'a malheureusement pas permis de régler la compensation des charges imposées de fait aux collectivités territoriales par des décisions unilatérales de l'Etat.
Si ces transferts « non-dits » diminuent d'autant le montant du budget de l'Etat, ils grèvent les ressources des entités décentralisées. En fin de compte, il s'agit toujours d'une dépense publique.
La question opportune est peut-être alors de s'interroger sur son efficience et sur la personne publique la plus apte à l'assumer. Quelle que soit la réponse, on ne saurait imputer aux collectivités locales une charge nouvelle sans qu'elles disposent des ressources supplémentaires.
* 196 Cf. rapport d'information n° 572 (2009-2010) au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « Les compensations des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'Etat et les collectivités territoriales ».