Rapport d'information n° 666 (2010-2011) de M. Dominique de LEGGE , fait au nom de la Mission commune d'information RGPP , déposé le 22 juin 2011
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LES 49 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE
D'INFORMATION
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INTRODUCTION
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PREMIÈRE PARTIE - LES CONSÉQUENCES
POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉVISION
GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
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CHAPITRE I - LE CADRE GÉNÉRAL DE LA
RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
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I. DES OBJECTIFS AMBITIEUX
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A. UNE ADAPTATION DES MISSIONS, DE L'ORGANISATION
ET DU FORMAT DE L'ETAT
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B. LE RÉTABLISSEMENT DES COMPTES
PUBLICS
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1. Le contexte budgétaire et les objectifs
fixés
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2. Les voies retenues pour atteindre cet
objectif
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3. Un bilan financier en demi teinte pour
l'instant
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a) Une économie de 7 milliards d'euros selon
le Gouvernement
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(1) L'effet cumulé de plusieurs
mesures
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(2) Les économies de personnel
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(3) Les économies de fonctionnement
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(4) Les économies d'intervention
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b) Une évaluation défaillante
rendant nécessaire une démarche plus rigoureuse dans
l'appréciation des gains réalisés
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(1) L'urgence d'un chiffrage plus
transparent
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(2) Une moindre économie nette dans le cas
des dépenses de personnel
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(3) Les demandes de la mission restées
jusque là sans véritable réponse de la part du
Gouvernement
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a) Une économie de 7 milliards d'euros selon
le Gouvernement
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1. Le contexte budgétaire et les objectifs
fixés
-
A. UNE ADAPTATION DES MISSIONS, DE L'ORGANISATION
ET DU FORMAT DE L'ETAT
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II. L'ABSENCE D'UNE VÉRITABLE CONCERTATION
AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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A. UNE PROCÉDURE CENTRALISÉE
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B. DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MISES
DEVANT LE FAIT ACCOMPLI
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A. UNE PROCÉDURE CENTRALISÉE
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I. DES OBJECTIFS AMBITIEUX
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CHAPITRE II - DES COLLECTIVITÉS
CONFRONTÉES AUX EFFETS DE LA RÉORGANISATION DE
L'ÉTAT
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I. LA RÉFORME DE L'ÉTAT ET SES
IMPLICATIONS
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A. LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION
TERRITORIALE DE L'ETAT AU PROFIT DE LA RÉGION
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1. La régionalisation du cadre d'action de
l'Etat territorial
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a) La prééminence du préfet
de région
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(1) L'avènement du préfet de
région : une construction progressive
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(2) Le nouveau schéma
préfectoral
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b) La volonté de conforter l'unité
territoriale de l'Etat
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(1) La consolidation de l'autorité
préfectorale
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c) Le renforcement de la mutualisation
interministérielle des moyens de l'Etat
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d) Un complément indispensable du pouvoir
de gestion du préfet de région
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a) La prééminence du préfet
de région
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2. Le maintien du réseau des
sous-préfectures : des adaptations nécessaires ?
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3. Quel avenir pour les
préfectures ?
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4. Une réorganisation des services
déconcentrés au bénéfice de l'échelon
régional
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a) Une organisation déconcentrée de
l'État autour d'un nombre réduit de nouvelles directions
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b) La spécificité de l'organisation
de l'Etat Outre-mer
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c) Un bilan en demi-teinte à nuancer
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(1) Un sentiment d'abandon lié à un
bousculement des habitudes
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(2) Un renforcement des contrôles non
lié à la RGPP
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(3) L'identification progressive des nouveaux
interlocuteurs
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a) Une organisation déconcentrée de
l'État autour d'un nombre réduit de nouvelles directions
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5. Les procédures de gestion des
crédits et des ressources humaines : une logique inaboutie
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a) Les difficultés provenant d'une
multiplicité d'interlocuteurs
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b) La complexité des modes de gestion dans
le domaine des ressources humaines
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c) Une autonomie réduite pour les
gestionnaires au niveau déconcentré
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d) Une faible prise en compte de la performance
dans la gestion budgétaire
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e) CHORUS : un boulet au pied des
gestionnaires en services déconcentrés ?
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f) Les progrès accomplis dans le dialogue
de gestion
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a) Les difficultés provenant d'une
multiplicité d'interlocuteurs
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1. La régionalisation du cadre d'action de
l'Etat territorial
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B. UNE FUSION DES SERVICES FINANCIERS : LA
NOUVELLE DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES (DGFiP)
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1. La recherche d'une plus grande cohérence
entre les services « d'assiette » et de
« recouvrement » de l'impôt local
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2. Une simplification des procédures pour
les usagers et les collectivités locales : le « guichet
fiscal unique »
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3. Des conséquences pratiques faisant
toutefois l'objet d'une appréciation assez partagée
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1. La recherche d'une plus grande cohérence
entre les services « d'assiette » et de
« recouvrement » de l'impôt local
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A. LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION
TERRITORIALE DE L'ETAT AU PROFIT DE LA RÉGION
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II. LES COLLECTIVITÉS ET LA NOUVELLE
APPROCHE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
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A. UN CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
RECENTRÉ EN PRÉFECTURE ET PLUS SÉLECTIF
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1. Une réorganisation en
préfecture
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a) Un traitement centralisé, des
aménagements possibles
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(1) La réorganisation du contrôle en
vue d'une plus grande expertise
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(2) Des assouplissements locaux
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b) Les moyens humains du contrôle : des
effectifs en baisse dans les préfectures, une assistance
mutualisée au niveau national
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c) Une centralisation portée par les
nouvelles technologies
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d) Des ajustements à opérer
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a) Un traitement centralisé, des
aménagements possibles
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2. Un contrôle plus sélectif :
priorisation et déconcentration
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1. Une réorganisation en
préfecture
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B. DES COLLECTIVITÉS À LA RECHERCHE
D'UNE RÉELLE SÉCURITÉ JURIDIQUE
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A. UN CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
RECENTRÉ EN PRÉFECTURE ET PLUS SÉLECTIF
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I. LA RÉFORME DE L'ÉTAT ET SES
IMPLICATIONS
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DEUXIÈME PARTIE
LE SERVICE PUBLIC FACE À
LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
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I. LES NOUVELLES CARTES DES SERVICES
PUBLICS : UN EFFET CUMULÉ POUR CERTAINS TERRITOIRES
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A. DES RÉFORMES SOUFFRANT D'UN MANQUE DE
VISION D'ENSEMBLE : LA LOGIQUE DES SILOS
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1. La nouvelle carte militaire : des
conséquences territoriales douloureuses
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a) Un processus de modernisation de la
défense engagé dès 2008
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b) Les restructurations territoriales liées
à la nouvelle carte militaire
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(1) Une nouvelle carte de l'attractivité
des territoires
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(2) La mise en place de divers outils
d'accompagnement de l'État rendu nécessaire par la hauteur des
enjeux socio-économiques
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a) Un processus de modernisation de la
défense engagé dès 2008
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2. Les restructurations
hospitalières
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3. La RGPP dans les services territoriaux du
ministère de la justice
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a) La réorganisation des juridictions et
ses implications locales
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b) La restructuration des services
déconcentrés
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(1) La mutualisation des fonctions-support
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(2) La réforme des services territoriaux de
la protection judiciaire de la jeunesse
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c) Les modifications affectant le parc
pénitentiaire
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d) La réorganisation du réseau des
établissements de la protection judiciaire de la jeunesse
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a) La réorganisation des juridictions et
ses implications locales
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4. La sécurité des personnes
à l'épreuve de la RGPP et ses prolongements locaux
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1. La nouvelle carte militaire : des
conséquences territoriales douloureuses
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B. DES COLLECTIVITÉS
PARTICULIÈREMENT EXPOSÉES
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1. La RGPP, un désaménagement du
territoire ?
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2. Une prise en compte insuffisante des
différences territoriales
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a) La reconnaissance unanime de la
nécessité de raisonner en fonction des spécificités
de chaque territoire
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b) Les zones rurales et les zones urbaines
requièrent une approche différenciée
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c) Pour les petites collectivités : un
sentiment d'abandon de la part de l'Etat
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d) Le cas des communes de montagne
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a) La reconnaissance unanime de la
nécessité de raisonner en fonction des spécificités
de chaque territoire
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3. Des territoires parfois durement
impactés
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1. La RGPP, un désaménagement du
territoire ?
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A. DES RÉFORMES SOUFFRANT D'UN MANQUE DE
VISION D'ENSEMBLE : LA LOGIQUE DES SILOS
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II. L'INGÉNIERIE TERRITORIALE : LES
COLLECTIVITÉS EN PREMIÈRE LIGNE
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A. LE RETRAIT PROGRESSIF DE L'ÉTAT DE
L'INGENIERIE PUBLIQUE : UN PROCESSUS ANCIEN CONFIRMÉ PAR LA
RGPP
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1. Une ingénierie publique ancienne,
favorable aux petites collectivités territoriales
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2. Une réduction des prestations
d'ingénierie publique inspirée du droit communautaire de la
concurrence
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3. Les nouveaux contours de l'ingénierie
publique avec l'application de la RGPP
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4. Les conséquences de la RGPP
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1. Une ingénierie publique ancienne,
favorable aux petites collectivités territoriales
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B. QUELLES ALTERNATIVES POUR LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES EN MATIÈRE D'INGÉNIERIE PUBLIQUE ?
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1. L'ingénierie publique : symbole de
la responsabilisation ou de l'infantilisation des collectivités
vis-à-vis de l'État ?
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2. Les nouveaux outils d'ingénierie
publique des collectivités territoriales
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a) Une offre privée onéreuse et
parfois inexistante
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b) Le département : échelon
pertinent d'une nouvelle ingénierie publique ?
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c) L'intercommunalité comme nouvel acteur
territorial de l'ingénierie
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d) L'ouverture du réseau scientifique et
technique de l'État aux collectivités territoriales :
l'exemple de l'IDDRIM
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e) Le cas particulier de l'ingénierie
Outre-mer
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a) Une offre privée onéreuse et
parfois inexistante
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1. L'ingénierie publique : symbole de
la responsabilisation ou de l'infantilisation des collectivités
vis-à-vis de l'État ?
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A. LE RETRAIT PROGRESSIF DE L'ÉTAT DE
L'INGENIERIE PUBLIQUE : UN PROCESSUS ANCIEN CONFIRMÉ PAR LA
RGPP
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I. LES NOUVELLES CARTES DES SERVICES
PUBLICS : UN EFFET CUMULÉ POUR CERTAINS TERRITOIRES
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CHAPITRE II
LE RECOURS ACCRU AUX NTIC
DANS LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS : QUEL IMPACT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LES USAGERS ?
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I. DE NOUVELLES PROCÉDURES : À
LA RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ
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A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION NOMBREUSES
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1. Un recours croissant aux procédures
dématérialisées en faveur des collectivités
territoriales
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2. La recherche de mesures de simplification
à destination des usagers
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a) La simplification des démarches
administratives pour les usagers
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b) A la recherche d'un interlocuteur unique
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(1) La création du site
« mon.service-public.fr » : la recherche de la
cohérence entre les différentes démarches
administratives
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(2) Le guichet unique de l'emploi : la mise
en place de Pôle Emploi
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a) La simplification des démarches
administratives pour les usagers
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3. Les contraintes liées au recours aux
nouvelles technologies de l'information
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a) Des gains difficiles à
apprécier
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b) Le coût de la
dématérialisation pour les collectivités territoriales
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c) Le risque d'une administration
« déshumanisée »
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(1) Les conséquences de la réduction
des effectifs
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(2) Le risque de déshumanisation lié
à l'utilisation des NTIC
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(3) Le nécessaire accompagnement des
usagers des services publics : le développement encadré de
la polyvalence
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a) Des gains difficiles à
apprécier
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1. Un recours croissant aux procédures
dématérialisées en faveur des collectivités
territoriales
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B. DES TITRES D'IDENTITÉ
SÉCURISÉS
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1. Une profonde modernisation au service d'une
sécurité renforcée et d'une plus grande simplicité
pour l'usager
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a) La lutte contre la falsification et la
contrefaçon
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b) L'objectif recherché d'une lutte encore
plus efficace contre la fraude
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c) Le bénéfice induit en
matière de simplification administrative
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d) La perspective de l'émergence de
nouveaux e-services
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(1) La télétransmission des
données d'état civil
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(2) L'ouverture de nouveaux horizons en
matière de services sur Internet
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a) La lutte contre la falsification et la
contrefaçon
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2. Un processus de changement qui ne va pas sans
heurts
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a) La difficile entrée en application du
passeport biométrique
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(1) Une nouvelle répartition des
tâches entre les préfectures et les mairies
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(2) Une phase de lancement
caractérisée par une dégradation des délais de
délivrance du passeport
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(3) Une conséquence inverse à
l'objectif recherché : l'allongement du temps passé sur
chaque dossier
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b) Le chemin chaotique du nouveau système
d'immatriculation des véhicules (SIV)
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(1) L'objectif de simplification des
démarches de l'usager et des professionnels
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(2) Le nouveau circuit de délivrance du
certificat d'immatriculation
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(3) Le flux de demandeurs en préfecture est
loin d'avoir disparu
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(4) La détérioration du délai
de traitement d'un dossier d'immatriculation au guichet de la
préfecture, lors de la phase de lancement du SIV
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(5) Vers un service d'immatriculation à
plusieurs vitesses ?
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a) La difficile entrée en application du
passeport biométrique
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1. Une profonde modernisation au service d'une
sécurité renforcée et d'une plus grande simplicité
pour l'usager
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A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION NOMBREUSES
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II. DES QUESTIONS EN SUSPENS
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A. DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AU
DOUBLE DÉFI DES COMPÉTENCES ET DES CHARGES NON
COMPENSÉES
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1. Des transferts de charges contraints mais non
compensés
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2. Le financement de la nouvelle ingénierie
publique
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3. Le recalibrage nécessaire de
l'indemnisation des communes participant à la délivrance des
titres sécurisés
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a) Les limites de l'indemnisation actuelle des
communes accueillant les stations d'enregistrement pour le passeport
biométrique
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(1) Un enjeu concernant 2.091 communes
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(2) Le dispositif prévu par la loi de
finances pour 2009
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b) L'indispensable révision du mode de
calcul de la dotation aux communes
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(1) Une indemnisation qui reste actuellement
partielle
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(2) Une mission d'audit dont les conclusions ont
été rendues en 2010
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(3) Vers une meilleure prise en compte des
spécificités des communes ?
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c) L'opportunité offerte par la perspective
de la nouvelle carte nationale d'identité électronique
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(1) Le prolongement
« naturel » du passeport biométrique
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(2) Une remise à plat souhaitable de
l'indemnisation des communes
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a) Les limites de l'indemnisation actuelle des
communes accueillant les stations d'enregistrement pour le passeport
biométrique
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1. Des transferts de charges contraints mais non
compensés
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B. DES USAGERS FACE À DES SERVICES PLUS
CONCENTRÉS SUR LE TERRITOIRE
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A. DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AU
DOUBLE DÉFI DES COMPÉTENCES ET DES CHARGES NON
COMPENSÉES
-
I. DE NOUVELLES PROCÉDURES : À
LA RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ
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CONCLUSION
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EXAMEN DU RAPPORT DE LA MISSION
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CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE
RÉPUBLICAIN, CITOYEN ET DES SÉNATEURS
DU PARTI DE GAUCHE
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CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE
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ANNEXE
LISTE DES PERSONNES
ENTENDUES PAR LA MISSION