II. L'ABSENCE D'UNE VÉRITABLE CONCERTATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
« L'idée générale de la RGPP était d'insuffler une dynamique à l'administration et il va de soi que ce mouvement nécessite d'y associer le plus grand nombre d'intervenants ». Telle est l'ambition affichée devant la mission par M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de son audition du 16 février 2011. Mais, au-delà de la pétition de principe, quelle est la réalité du degré d'association des collectivités territoriales au processus de changement initié par la RGPP ?
A. UNE PROCÉDURE CENTRALISÉE
Dans ses prémices comme dans son déploiement depuis 2008, la RGPP se caractérise par une procédure extrêmement centralisée. Le décalage paraît ainsi frappant entre le discours tenu, y compris rétrospectivement, à propos de cette réforme, et la réalité.
Toute modification de l'organisation de l'Etat ayant des répercussions plus ou moins directes sur les collectivités territoriales, on ne peut naturellement que déplorer cette absence de concertation . Certes, l'Etat est autonome dans ses décisions, mais il ne peut totalement s'abstraire de leurs conséquences sur ses principaux partenaires, en particulier les collectivités.
En réponse à cette critique, une question mérite d'être posée : pouvait-il en être autrement ? C'est-à-dire l'Etat pouvait-il conduire une réforme d'une telle ampleur en prenant le risque qu'une concertation, allant au-delà d'une simple information, puisse déboucher sur des blocages rédhibitoires ? En l'occurrence, la réponse a clairement été de privilégier l'avancement des projets de modernisation au détriment du dialogue avec les collectivités territoriales. En termes de méthode, on a donc préféré la recherche d'efficacité à la négociation.
1. Une méthode d'inspiration centralisatrice
Loin d'être une construction ab initio , la RGPP puise son inspiration dans les audits de modernisation, conduits entre 2005 et 2007, et le rapport sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales du 7 décembre 2007, dit « rapport Lambert ». De fait, elle relève d' une volonté politique née au niveau central .
a) Les audits de modernisations
Mis en place par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005 , le programme d'audits de modernisation a été lancé suite au rapprochement, en juin 2005, du ministère du budget et de celui de la réforme de l'Etat. L'importance de cette démarche a été réaffirmée par le Premier ministre dans sa circulaire du 13 juillet 2006 relative à la conduite des audits de modernisation.
Au terme de son processus, le programme d'audits de modernisation comptait 167 audits , couvrant un périmètre de près de 150 milliards d'euros de dépenses.
Dans l'esprit du Gouvernement, les audits constituaient un instrument permettant aux chantiers de modernisation de la gestion publique, de l'administration électronique, de l'amélioration de la qualité et de la simplification, de donner toute son efficacité à la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) .
Selon le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, il ne s'agissait alors pas « d'établir des constats, mais de trouver des solutions » aux dysfonctionnements, pour améliorer en permanence le service rendu aux usagers et réaliser des gains de productivité.
En effet, la LOLF a introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats . L'objectif n'est désormais plus de « dépenser plus » mais de « dépenser mieux », d'optimiser l'utilisation des crédits pour atteindre des objectifs fixés pour chaque programme et répondant aux attentes des citoyens (objectifs d'efficacité socio-économique), des usagers (objectifs de qualité de service) et des contribuables (objectifs d'efficience de la gestion).
Les audits sont conçus, du point de vue des ministères, comme un levier d'action pour utiliser plus efficacement l'argent public, en apportant une meilleure qualité de service, au meilleur coût.