(2) Le nouveau schéma préfectoral
Il vise d'abord à assurer la cohérence de l'action de l'Etat dans la circonscription régionale.
1. Le préfet de région , garant de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région, est responsable de l'exécution des politiques nationales et communautaires, sous réserve des compétences de l'agence régionale de santé (ARS).
- A ce titre, il a autorité sur le préfet de département dans la conduite des politiques publiques par le biais d'un pouvoir d'instruction ;
- Il dispose, en outre, d'un pouvoir d'évocation, pour une durée limitée, de tout ou partie d'une compétence à des fins de coordination régionale : dès lors, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département. Cette faculté ne peut pas être déléguée. Dans une instruction du 13 décembre 2010, le Premier ministre précise que « l'autorité reconnue au préfet de région ne remet pas en cause la responsabilité première des préfets de département devant les ministres. A cet égard, les recours hiérarchiques contre les décisions des préfets de département continueront à être portés directement devant les ministres compétents . ». Le préfet de région n'est donc pas une « instance d'appel » des décisions du préfet de département ;
- Il arrête la répartition des crédits des budgets opérationnels de programme (BOP) : ce pouvoir lui confère la capacité d'adapter les moyens mis à sa disposition aux enjeux territoriaux.
Cette régionalisation du cadre d'action de l'Etat territorial se situe dans la logique de la décentralisation, selon M. Yvon Ollivier, préfet honoraire, qui fut responsable en 2007 et 2008 d'un groupe d'audit au ministère de l'intérieur dans le cadre de la RGPP. Il considère la région comme « le niveau pertinent de l'administration territoriale de l'Etat (...) car c'est celui notamment de la problématique de l'aménagement du territoire » 50 ( * ) .
Lors de son audition, M. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a également souligné que « la réforme de l'État tire enfin les conséquences de la décentralisation et de la répartition des compétences. Car malgré le vote des grands textes de décentralisation, tout le monde, y compris l'État, continuait à faire un peu tout. »
2. Le préfet de département est confirmé dans sa responsabilité de mise en oeuvre des politiques publiques « au plus près des citoyens ».
Le préfet Jean-Jacques Brot a observé que « le département demeure un échelon de proximité indispensable : c'est là que s'adressent en premier lieu les élus, les chefs d'entreprises et les responsables associatifs » 51 ( * ) .
La diversité des régions l'exige aussi : l'éloignement de la capitale régionale n'est pas que géographique ; il est également administratif, comme l'a relevé M. Yves Sarrand, directeur général des services du conseil général de Savoie et membre de l'association nationale des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des régions et départements 52 ( * ) : l'« interlocuteur naturel » est alors le préfet de département.
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Les responsabilités du préfet de département Il est chargé de la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires dans le cadre fixé par le préfet de région tout en conservant ses missions propres. Dépositaire de l'autorité de l'Etat dans le département, il a seul la responsabilité de l'ordre public et de la sécurité des populations étendue au champ de la sécurité nationale 53 ( * ) , du contrôle de légalité et de la police des étrangers. Ces missions régaliennes ne peuvent pas être l'objet du pouvoir d'évocation du préfet de région, non plus que les matières relevant de la compétence légale du préfet de département. Désormais, le préfet de département a autorité sur le commandant du groupement de gendarmerie départementale dans le domaine relevant de ses compétences (ordre public et police administrative). Cet élargissement s'inscrit dans le rattachement de la Gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur. Par ailleurs, le préfet dispose des moyens de l'ARS dans l'exercice de ses compétences sanitaire, de salubrité et d'hygiène publiques. En cas d'événement sanitaire pouvant constituer un trouble à l'ordre public, les services de l'agence sont placés pour emploi sous son autorité. |
Si les institutions ne valent que par ce qu'en font les hommes, leur organisation est aussi un élément de leur succès. On peut considérer que le pilotage, par le préfet, des services de l'Etat est facilité par la réduction du nombre des directions départementales et l'éloignement des administrations centrales.
Le mode de gouvernance retenu au niveau régional peut également renforcer le rôle opérationnel du préfet. Ainsi, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur ont été constitués certains « pôles experts régionaux » confiés :
- au préfet des Hautes-Alpes s'agissant de l'aménagement et du développement rural ;
- au préfet des Alpes de Haute-Provence sur l'énergie photovoltaïque ;
- au préfet du Var pour la gestion des déchets inertes et du bâtiment travaux publics (BTP) ;
- au préfet de Vaucluse sur l'exploitation du gaz de schiste ainsi que sur les questions de sûreté nucléaire ;
- au préfet des Alpes-Maritimes concernant les questions relatives au loup.
3. Le sous-préfet
« Le sous-préfet doit être Maître Jacques : il n'a pas tous les moyens à sa disposition mais doit pouvoir les mobiliser » 54 ( * ) .
Le sous-préfet se voit assigner une nouvelle mission, celle de contribuer au développement local. « Concrètement, il s'agit de passer d'une administration de guichet à une administration de projet. La sous-préfecture doit apparaître, pour les élus locaux comme pour les services déconcentrés de l'Etat, comme la tête de pont de l'Etat territorial 55 ( * ) ». A ce titre, a précisé le ministre chargé des collectivités territoriales à votre mission, le sous-préfet doit « veiller à ce que les collectivités locales disposent du concours des services régionaux et départementaux de l'Etat, particulièrement dans les zones rurales ». C'est pourquoi des permanences des services déconcentrés non implantés dans l'arrondissement pourraient être organisées en sous-préfecture.
La directive nationale d'orientation des préfectures (DNO) 2010-2015 préconise donc la transformation des sous-préfectures en administrations de mission tournées vers le développement des territoires : « « assemblier » des politiques publiques à l'échelle de l'arrondissement, garant de leur cohérence et animateur de la transversalité de l'Etat sur le territoire (...) le sous-préfet aura ainsi à développer ses interventions en matière d'ingénierie territoriale ».
Le sous-préfet « développeur » doit aussi « se concentrer » sur la sécurité comme l'a rappelé, lors de son audition, le ministre chargé des collectivités territoriales.
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Les missions du sous-préfet Délégué du préfet dans l'arrondissement, le sous-préfet : - veille au respect des lois et règlements et concourt au maintien de l'ordre public et de la sécurité des populations ; - anime et coordonne l'action des services de l'Etat dans l'arrondissement ; - participe à l'exercice du contrôle administratif et au conseil aux collectivités territoriales. Le préfet de région peut, avec l'accord du préfet du département, lui confier des missions particulières, temporaires ou permanentes, d'intérêt régional. |
La compétence du sous-préfet n'a certes pas été bouleversée par les termes du décret du 16 février 2010 qui a, en ce qui le concerne, tiré les conséquences du pouvoir hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département. Cependant, la centralisation du contrôle de légalité en préfecture altère le rôle du sous-préfet devenu simple courroie de transmission des actes prioritaires et resserré sur le conseil aux collectivités locales. Votre rapporteur y reviendra (cf. infra ).
Relais des préfets du département et de la région, le sous-préfet doit être un animateur de réseau ainsi qu'y appelait le président de l'association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur, lors de sa dernière assemblée générale le 1 er décembre 2010. Il soulignait l'importance, dans la pratique, d'assurer « le positionnement des sous-préfets par rapport aux DDI » afin de lui permettre d'assurer effectivement son rôle.
Les interlocuteurs de votre mission, s'ils ont généralement réclamé fermement le maintien des sous-préfectures, n'en ont pas contesté l'évolution fonctionnelle : « s'il doit certainement évoluer dans ses missions et moderniser son mode d'action, il ne doit certainement pas disparaître » a souligné l'ANEM (Association Nationale des Élus de la Montagne) 56 ( * ) .
* 50 Cf. audition du 9 mars 2011.
* 51 Cf. audition du 11 mai 2011.
* 52 Cf. audition du 18 mai 2011.
* 53 La coordination de l'action des préfets de département dans ces domaines relève de zone de défense et de sécurité.
* 54 Cf Audition de M. Daniel Canépa, préfet de la région d'Ile-de-France et président de l'association du corps préfectoral (23 mars 2011).
* 55 Cf. M. Brice Hortefeux, alors ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors de l'inauguration de la nouvelle sous-préfecture de Saint-Malo, le 11 octobre 2010.
* 56 Cf. audition du 13 avril 2011.