B. LA GESTION PUBLIQUE DE LA MALADIE DE SCHMALLENBERG
Le cadre institutionnel relatif aux maladies (humaines ou animales) est particulièrement complexe. Il y a à la fois une imbrication de cadres juridiques généraux de différents niveaux - international/européen/national - et une série de mesures ponctuelles (en cas d'apparition d'une maladie particulière) ou catégorielles (lorsqu'il s'agit de règlements sur l'hygiène des aliments ou le bien-être animal par exemple).
La gestion publique des maladies s'articule autour de la distinction entre l'analyse des risques , qui est une démarche scientifique, et la gestion des risques qui relève des autorités administratives. L'émergence d'une nouvelle maladie suscite d'abord la mobilisation de la communauté scientifique chargée d'évaluer le risque sanitaire : l'identification du virus, les modes d'infection, la contagion, le risque zoonotique. Au départ, toutes les hypothèses sont ouvertes, même les plus pessimistes.
1. Le cadre institutionnel européen et international
Les législations nationales et européenne se fondent principalement sur les lignes directrices et recommandations internationales de l'Organisation internationale pour la santé animale (OIE). Cette dernière établit une liste de maladies notifiables par les Etats à l'OIE (rage, peste bovine, fièvre aphteuse... parmi 93 maladies répertoriées) et prévoit que les maladies émergentes doivent, elles aussi, être notifiées à l'Organisation. Il y a donc une obligation de notification en cas d'émergence. Après une phase d'interrogation, sinon d'inquiétude sur le risque d'épizootie, au cours de laquelle les Etats procèdent à cette notification de façon spontanée, l'OIE décide de maintenir - ou non - l'apparition d'une nouvelle maladie en tant que maladie émergente. L'OIE a créé une commission scientifique sur le virus de Schmallenberg. Deux réunions ont eu lieu en février et mai 2012. Compte tenu des éléments scientifiques disponibles et du ralentissement de la progression de la maladie, l'OIE a décidé, lors de son assemblée générale en mai 2012, de déclasser la maladie de Schmallenberg de maladie émergente en maladie endémique. Les notifications spontanées par les Etats ont, dès lors, été abandonnées.
Dans l'Union européenne, le dispositif réglementaire est assez faible. La directive 82/894 du Conseil du 21 décembre 1992 concerne la notification (par les Etats) des maladies des animaux dans la communauté. La directive établit une courte liste de dix maladies (peste porcine, peste bovine...). Cette liste est périodiquement modifiée par des décisions de la Commission. La Directive 92/65/CEE du Conseil du 13 juillet 1992 définit les conditions de police sanitaire régissant les échanges entre Etats membres ainsi qu'une liste de 21 maladies à déclaration obligatoire. Cette liste est régulièrement mise à jour. Le VSB n'a jamais été listé parmi les maladies notifiables, même si les Etats concernés procédèrent spontanément à cette notification, et si la Commission a considéré, au départ, que la maladie avait suffisamment d'incidence pour prendre des mesures préventives.
La réponse européenne a porté sur plusieurs volets.
La première action a été de saisir l'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (EFSA), chargée de l'évaluation des risques.
Le Règlement (CE) n° 178/2002 fondateur de l'EFSA prévoit deux types de saisines. L'article 29 (1) dispose que l'EFSA peut être saisie par la Commission européenne par le biais d'un mandat, par un Etat membre ou par la voie de l'autosaisine pour adopter un avis scientifique sur une question relative à une des missions de l'EFSA. En parallèle, l'article 31 permet à la Commission européenne de saisir l'EFSA pour fournir une assistance scientifique ou technique (travaux scientifiques ou techniques sans la nécessité de réaliser une évaluation scientifique par le comité scientifique ou par un groupe scientifique (Panel).
Au début de l'année 2012, la Commission européenne a envoyé une lettre de demande au directeur exécutif de l'EFSA, sollicitant son assistance scientifique et technique sur les risques éventuels associés au virus de Schmallenberg (impact de l'infection par le VSB sur la santé des animaux, leur production et leur bien-être), de façon à pouvoir notamment répondre dans l'urgence à une série de questions spécifiques liées à la propagation du virus. Sur cette base, l'EFSA a rendu une série de rapports techniques sur le sujet, y compris la fourniture de scénarios probables sur la façon dont la propagation du virus pourrait se faire. Quatre rapports ont été ainsi publiés, en février, mars, avril et juin 2012.
La deuxième action a été une mobilisation de la communauté scientifique européenne dans son ensemble. La Commission a créé un site internet dédié à la maladie, a organisé un séminaire scientifique, a veillé aux notifications à l'OIE, a favorisé les échanges entre scientifiques européens. Ces derniers ont très bien fonctionné. Les Français ont disposé, rapidement, de la souche virale isolée par les Allemands, ce qui a permis de développer très rapidement des tests, notamment un « kit de détection » du virus VSB. Ce test permet la mise en évidence du virus sur les prélèvements de sang en quelques heures. Le virus a été rapidement identifié, les risques de contagion comme la gravité de la maladie ont été évalués, le risque de transmission à l'homme a été exclu. La « maladie émergente » - potentiellement une épizootie ? - qui suscitait de vives appréhensions au point que l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (l'ANSES) avait envisagé des restrictions de mouvements d'animaux entre zones, en France même, a été rétrogradée en simple maladie d'élevage.
Le troisième axe est relatif à la gestion du risque. La Commission a mobilisé le centre européen de prévention et de contrôles des maladies (ECDC). Une fois, le risque sanitaire évacué, le but de la Commission a été de retrouver une liberté des échanges internationaux en faisant revenir les Etats sur leurs décisions de restrictions aux importations européennes. La Commission européenne a saisi l'organisation mondiale du commerce (OMC) et, le 2 juillet 2012, a présenté ses observations au comité des mesures sanitaires de l'organisation. Après avoir rappelé que le VSB n'était plus considéré comme une maladie émergente, l'UE a demandé que « toutes les restrictions imposées à la suite de l'apparition du VSB soient supprimées ».
Enfin, la Commission a actionné le relais budgétaire en affectant, en 2012, 3 millions d'euros au cofinancement de projets de recherches sur le VSB.
2. Le cadre national
En France, le régime des maladies animales a été profondément modifié en 2011. Jusqu'à cette date, le code rural définissait une liste de maladies animales réputées contagieuses qui permettait au ministère de l'agriculture de mettre en place un système de prévention/surveillance/lutte. Ce régime de maladies animales est aujourd'hui fixé par l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 relative à l'organisation de l'épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre les maladies animales et végétales et aux conditions de délégation de certaines tâches liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires . Cette ordonnance s'inscrit dans le cadre du plan d'action établi à la suite des États généraux du sanitaire, organisés en 2010, qui ont permis de définir les grands axes de la rénovation du système de sécurité sanitaire face aux nouvelles menaces liées à l'intensification des échanges.
L'ordonnance distingue différentes catégories de maladies affectant les animaux et végétaux et définit les actions de surveillance, de prévention et de lutte qui doivent être menées suivant le niveau de danger. Modifiant le code rural et de la pêche maritime, l'ordonnance distingue trois catégories de dangers : les dangers sanitaires de première catégorie susceptibles de porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des animaux ; les dangers sanitaires de deuxième catégorie, pour lesquels il peut être nécessaire, dans l'intérêt collectif, de mettre en oeuvre des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte ; les dangers de troisième catégorie, qui relèvent de l'initiative privée. Ce classement précité résulte d'arrêtés ministériels. Dans le cas du VSB, il n'y a pas eu d'acte réglementaire de classement mais une mobilisation spontanée des autorités chargées de l'évaluation et de la gestion des risques.
Le coeur de l'action a été la mobilisation la de plateforme nationale de surveillance épidémiologique en santé animale 2 ( * ) , elle aussi créée par l'ordonnance du 22 juillet 2011. La mobilisation, la coopération, la coordination entre chercheurs semblent s'être beaucoup améliorées depuis l'apparition du SRAS en 2003 et de la fièvre catarrhale ovine - FCO - en 2006, considérés en leur temps comme des menaces sanitaires sérieuses. La création d'une « plateforme sanitaire » en 2011, part de l'idée que la surveillance épidémiologique est la base de toute politique de prévention et de lutte contre les maladies. La plate forme rassemble donc centres de recherche, professionnels et services administratifs. Cette plate forme a été créée en octobre 2011, avant l'apparition du virus, mais a trouvé là, matière à démontrer son utilité puisque le pays devait faire face à un virus d'un type nouveau. Les services de la santé animale à la Direction générale de l'alimentation considèrent que, dans le cas présent, la mobilisation scientifique a été « optimale ». Le VSB a été géré au départ comme une « maladie émergente » c'est à dire avec un risque maximal, voire une zoonose. Le suivi administratif et scientifique a été ensuite adapté lorsque la maladie a été rétrogradée au rang de maladie animale.
L'administration s'est aussi appuyée sur le réseau français de santé animale (RFSA) une structure informelle, plus fondée sur le volontariat et sur un partenariat public-privé.
Il s'agit sans nul doute d'une amélioration dans la gouvernance des crises. Le système français reste marqué par une dispersion des unités de recherche. « La France compte beaucoup de compétences scientifiques mais elles n'interréagissent pas suffisamment » commente notre collègue Fabienne Keller. Mais la France semble avoir été le pays qui a le plus investi dans le suivi de la contamination. La connaissance s'effectue d'abord en remontant les informations par la notification de la maladie auprès des directions départementales de la protection des populations (qui, à partir de septembre 2009, ont englobé les compétences des anciennes directions des services vétérinaires) qui alimente une base de données statistiques. De son côté, la plateforme précitée a diligenté des enquêtes sur le terrain qui permettent de suivre l'impact de la maladie avec précision. Les travaux ont été conduits par l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement, et du travail (ANSES), avec l'appui du réseau de GDS France, les groupements professionnels de santé animale.
* 2 Cette plateforme est composée de services de l'Etat (DGAL), des services d'évaluation et de recherche (l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement, et du travail- ANSES), des professionnels de la santé animale ainsi des organisations professionnelles - Coop de France et les groupements d'éleveurs- les GDS, groupements de défense sanitaire, très actifs dans ce domaine.