DEUXIÈME PARTIE LES PERSPECTIVES POUR LE BUDGET DE L'ETAT EN 2014
I. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES SUPÉRIEURE AUX OBJECTIFS DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
A. UNE POURSUITE DE LA RÉDUCTION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE PAR UN EFFORT ACCRU SUR LES DÉPENSES EN 2014...
1. Une exécution 2013 susceptible d'affecter les perspectives pour 2014
La loi de finances initiale pour 2013 avait prévu un déficit budgétaire de 61,5 milliards d'euros , révisé à la hausse de près de 7 milliards d'euros à l'occasion du programme de stabilité, pour s'établir à 68,3 milliards d'euros ( cf . supra ), sous l'effet principalement des modifications suivantes :
- une révision à la baisse des prévisions de croissance économique (0,1 % au lieu de 0,8 %) qui a conduit à réduire le produit attendu des recettes fiscales de 8,2 milliards d'euros (dont 4,5 milliards d'euros pour la TVA, 2 milliards d'euros pour l'IS, 1 milliard d'euros pour l'impôt sur le revenu et 0,4 milliard d'euros pour la TIPCE) ;
- en sens inverse, une économie de 0,7 milliard d'euros au titre de la charge de la dette .
S'agissant des recettes fiscales de l'Etat , la Cour des comptes a identifié un risque de moins-values pouvant atteindre 4 milliards d'euros ( cf . supra ).
S'agissant des dépenses , deux versements opérés en début d'année 2013 - alors qu'ils avaient été plus tardifs au cours de l'année 2012 - expliquent l'essentiel de la progression des dépenses de fonctionnement sur la période comprise entre mai 2012 et mai 2013 : d'une part, l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement (à hauteur de 1,6 milliard d'euros) et d'autre part, une dotation au Mécanisme européen de stabilité (pour un montant de 3,3 milliards d'euros).
La progression des dépenses de personnel sur une année, à la fin du mois de mai 2013 (+ 1,6 %) est entièrement imputable à l'évolution des dépenses de pensions . Par ailleurs, selon les données publiées par l'Insee pour le premier trimestre 2013, l'indice de traitement brut - grille indiciaire (ITB-GI), qui exclut les primes, n'avait progressé que de 0,02 % au cours du premier trimestre, traduisant une maîtrise des dépenses salariales 39 ( * ) .
L'exécution des dépenses ne laisse donc pas apparaître de dérapage qui ne pourrait pas être couvert en exécution , compte tenu notamment de l'augmentation de 2 milliards d'euros des crédits de la réserve de précaution en début d'année.
Au total, l'exécution 2013 ne justifie pas, à ce stade, de recourir à un collectif budgétaire, que ce soit pour ajuster les prévisions de recettes, qui restent trop incertaines à ce stade de l'année, pour procéder à des réallocations de crédits, qui n'apparaissent pas nécessaires , ou encore pour prendre des mesures nouvelles, en recettes ou en dépenses, destinées à limiter les risques de dérapage du déficit, ce qui aurait un effet récessif.
2. Une réduction du déficit budgétaire par un effort accru sur les dépenses en 2014
a) Des dépenses de l'Etat en 2014 en diminution de 1,5 milliard d'euros sur le périmètre de la norme « zéro valeur »
(1) Un objectif ambitieux de réduction des dépenses
Le tableau ci-après détaille l'évolution des dépenses de l'Etat proposée pour le projet de loi de finances pour 2014.
Evolution proposée des dépenses pour 2014
(crédits de paiement, en milliards d'euros)
|
Format constant LFI 2013 |
LFI 2013 |
2014 |
Ecart
|
||
|
LPFP |
PLF 2014 |
Ecart
|
|||
|
Dépenses du budget général (hors dette et pensions et mission RCT) |
196,3 |
196,5 |
196,3 |
- 0,2 |
0,0 |
|
Prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne (hors BR UE 2012) |
19,6 |
20,3 |
20,3 |
0,0 |
0,7 |
|
Transfert aux collectivités locales (PSR + RCT) |
58,4 |
57,7 |
56,9 |
- 0,8 |
- 1,5 |
|
Taxes affectées plafonnées |
5,1 |
5,0 |
4,5 |
- 0,5 |
- 0,6 |
|
Total des dépenses de l'Etat hors charges de la dette et de pensions |
279,4 |
279,5 |
278,0 |
- 1,5 |
- 1,4 |
|
Charge de la dette* |
46,9 |
48,4 |
47,8 |
- 0,6 |
0,9 |
|
Contribution au CAS Pensions* |
45,2 |
46,4 |
45,6 |
- 0,8 |
0,4 |
|
dont contributions Etat* |
40,0 |
41,0 |
40,3 |
- 0,7 |
0,3 |
|
dont contributions opérateurs* |
5,2 |
5,4 |
5,3 |
- 0,1 |
0,1 |
|
Total des dépenses de l'Etat |
371,5 |
374,2 |
371,4 |
- 2,8 |
- 0,1 |
* montants évaluatifs, susceptibles d'évoluer d'ici le dépôt du PLF.
Source : ministère du budget
Les dépenses de l'Etat , hors charge de la dette et pensions, s'établiraient à 278 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014 (au format de la loi de finances initiale pour 2013), soit un effort supérieur de 1,5 milliard d'euros à celui résultant de l'application de la norme « zéro valeur » retenue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 40 ( * ) .
La stabilisation, en valeur, des dépenses de l'Etat , hors charge de la dette et pensions, suppose la réalisation d'une économie de 7 milliards d'euros par an par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses de l'Etat, selon le Gouvernement 41 ( * ) . Cet effort, prévu dans la LPFP, prenait déjà en compte une diminution de 750 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
L'économie supplémentaire de 1,5 milliard d'euros résulte d'un effort partagé avec les opérateurs ( pour lesquels le plafond des taxes affectées est réduit de 0,5 milliard d'euros par rapport à la LPFP) et les collectivités territoriales (pour lesquelles les transferts sont réduits de 750 millions d'euros par rapport à la LPFP).
Au total, les collectivités territoriales sont donc mises à contribution, avec une baisse des concours financiers de l'Etat de 1,5 milliard d'euros en 2014 et 3 milliards d'euros en 2015 dont la répartition a récemment fait l'objet de propositions de la part du Comité des finances locales.
Sur le périmètre de la norme « zéro volume » , les dépenses de l'Etat atteindraient 371,4 milliards d'euros, soit 2,8 milliards d'euros de moins que dans la LPFP, du fait des économies de dépenses sous la norme « zéro valeur » (- 1,5 milliard d'euros), d'une charge de la dette inférieure aux prévisions (- 0,6 milliard d'euros) et de moindres contributions de l'Etat et des opérateurs aux dépenses de pensions (- 0,8 milliard d'euros). Les dépenses sous la norme « zéro volume » seraient ainsi inférieures à celles de 2013.
L'économie attendue sur la charge de la dette (soit 0,6 milliard d'euros) sera intégralement affectée au désendettement de l'Etat. Elle conduit le Gouvernement à chiffrer à 9 milliards d'euros le montant global des économies du budget 2014 par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses .
(2) Des économies réalisées dans le cadre de la modernisation de l'action publique
Destinées notamment à étudier les économies structurelles qui pourraient être mises en oeuvre afin de réduire les dépenses publiques, les évaluations en cours de quarante-neuf politiques publiques dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) portent sur plus de 20 % de la dépense publique totale - soit près de 200 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter près de 50 millions d'euros de dépenses fiscales.
Les services de la Commission européenne, comme le Fonds monétaire international (FMI), dans le cadre de sa récente mission effectuée en France au titre de l'article IV, ont salué les mérites de cette approche qui se fonde sur un examen de l'ensemble des politiques publiques et non sur les seules dépenses de l'Etat, envisagées pour l'essentiel sous l'angle de l'optimisation de l'organisation et des procédures dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
En particulier, le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur les aides aux entreprises, réalisé dans le cadre de la MAP et remis en juin dernier 42 ( * ) , permet d'ores et déjà de documenter des économies, en particulier s'agissant des taxes affectées aux opérateurs ( cf . infra ).
(3) Une maîtrise accrue des dépenses des opérateurs
Les opérateurs de l'Etat (hors Pôle emploi et les universités, qui relèvent des politiques publiques prioritaires) participent aux économies budgétaires à hauteur de 1,2 milliard d'euros , représentant au total une diminution de leurs moyens de 4 % 43 ( * ) , selon la répartition suivante :
- une diminution de 1 % des subventions pour charge de service public aux opérateurs (alors que l'évolution tendancielle de ces dépenses s'élève à 2 %), soit une économie de 0,6 milliard d'euros ;
- un recul de 12 % des ressources affectées aux opérateurs , par un abaissement du plafond 44 ( * ) des taxes affectées (de 5,1 milliards d'euros en 2013 à 4,5 milliards d'euros en 2014, y compris les prélèvements sur les fonds de roulement des opérateurs), soit une économie de 0,6 milliard d'euros ; le Gouvernement envisage un écrêtement des ressources plafonnées supérieur de 233 millions d'euros à celui de 2013.
En 2013, ces économies devraient notamment porter sur les organismes consulaires, les centres techniques industriels (CTI) et les centres professionnels de développement économique (CPDE), à la suite des travaux effectués dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) sur les aides aux entreprises, ainsi que sur l'Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie (ADEME).
Par ailleurs, la Société du Grand Paris (SGP) bénéficiera de moyens augmentés pour la réalisation de projets d'infrastructures de transports, par une augmentation des fractions des taxes qui lui sont affectées.
Votre commission des finances a exprimé une position constante en faveur du plafonnement des taxes affectées aux opérateurs, qui constituent une exception au principe d'universalité budgétaire, notamment lors de l'instauration de ce dispositif par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :
« Les taxes affectées, pour peu qu'elles soient dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer le rythme de leurs dépenses sur celui de leurs recettes, et ce avec d'autant plus de facilité que les entités tierces à l'Etat sont soustraites à la régulation budgétaire, et notamment au gel des crédits. Ce phénomène inflationniste a caractérisé la situation du CNC ces dernières années, nonobstant les missions supplémentaires qui lui étaient dévolues par ses tutelles.
« Par ailleurs, l'aisance financière de certains opérateurs conduit leur ministère de tutelle à leur transférer certaines dépenses budgétaires . Cette externalisation donne au ministère (soumis à une discipline budgétaire plus stricte) des marges de manoeuvre supplémentaires, et constitue un point de fuite puisque les opérateurs sont situés hors du champ de la norme de dépense » 45 ( * ) .
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) doit remettre dans les prochains jours 46 ( * ) un rapport sur ces taxes affectées, afin notamment d'en effectuer un recensement et un chiffrage, mais aussi d'en apprécier l'efficience. Cette évaluation devrait également apprécier les conséquences du plafonnement et envisager d'éventuelles rebudgétisations.
b) La stabilisation des effectifs de la fonction publique et la maîtrise de la masse salariale
(1) Une masse salariale respectant l'objectif d'une progression limitée à 1 % sur la période 2012-2015
Les dépenses de personnel (hors pensions) progresseraient de 0,3 % en 2014 par rapport à 2012 (à périmètre constant), ce qui est conforme à l'objectif de progression de la masse salariale limitée à 1 % en valeur entre 2012 et 2015 .
Par ailleurs, l'article 7 de la LPFP a prévu une stabilité des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs sur la période 2012-2017 , ce qui signifie que les créations d'emplois pour les missions relevant des politiques prioritaires sont gagées, à due concurrence, par les suppressions d'emplois dans les autres missions.
Le respect simultané de ces deux objectifs suppose une stabilité de la valeur du point ainsi qu'une contraction des mesures catégorielles , ces dernières devant désormais, selon le Gouvernement, être ciblées prioritairement sur les bas salaires.
(2) Des créations d'emplois pour les politiques prioritaires compensées par des suppressions d'emplois
Le tableau ci-après montre, après la création de 4 278 ETP dès la rentrée 2012 dans l'éducation nationale, des soldes légèrement négatifs de créations et de suppressions d'emplois pour les années 2013 (- 620 ETP) et 2014 (- 1 451 ETP) .
De manière détaillée, des créations nettes d'emplois sont prévues pour les opérateurs (pour Pôle emploi et les universités, à hauteur, respectivement, de 1 000 ETP et 2 000 ETP), supérieures aux suppressions pour les autres opérateurs, à hauteur de - 1 242 ETP, soit un solde net de 1 758 ETP pour l'ensemble des opérateurs . A contrario, des suppressions nettes d'emplois sont prévues pour l'Etat en 2014 (- 3 209 ETP) .
En tenant compte des créations d'emplois en faveur de l'enseignement prévues par la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012, le solde cumulé 2012-2014 (hors suppressions d'emplois prévues par la loi de finances initiale pour 2012) s'établit à + 2 207 ETP, nécessitant ainsi de prévoir de nouvelles suppressions nettes d'emplois d'ici à 2017 afin de respecter l'objectif de stabilisation des emplois de l'Etat et de ses opérateurs sur la période 2012-2017.
Les créations et les suppressions d'emplois
depuis l'adoption de la deuxième loi de finances rectificative pour
2012
|
(emplois en ETP) |
2012 |
LFI 2013 |
2014 |
Cumul 2014 |
|
Etat |
4 278 |
- 2 317 |
- 3 209 |
- 1 248 |
|
Enseignement |
4 278 |
8 981 |
8 954 |
22 213 |
|
Justice/Sécurité |
1 000 |
995 |
1 995 |
|
|
Autres |
- 12 298 |
-13 158 |
- 25 456 |
|
|
Opérateurs |
0 |
1 697 |
1 758 |
3 455 |
|
Pôle emploi |
2 000 |
2 000 |
4 000 |
|
|
Enseignement supérieur |
1 000 |
1 000 |
2 000 |
|
|
Autres |
- 1 303 |
- 1 242 |
- 2 545 |
|
|
Etat + opérateurs |
4 278 |
- 620 |
- 1 451 |
2 207 |
Note : ces données n'intègrent pas les 2 560 postes d'assistants d'éducation créés dans les établissements publics locaux d'enseignement et les auxiliaires de vie scolaire individuels créés dans les établissements d'enseignement technique agricole, rémunérés hors titre 2, et donc non comptabilisés dans le plafond d'emploi de l'Etat ou des opérateurs de l'Etat (ces établissements n'étant pas des opérateurs). En tenant compte de ces postes, les créations de postes totales dans l'enseignement, hors universités, seraient de 24 773 ETP fin 2014.
Source : ministère du budget
Pour l'Etat , il est prévu, en 2014 , 9 949 créations d'emplois et 13 158 suppressions d'emplois .
Les créations d'emplois concernent les trois secteurs prioritaires de l'éducation, de la sécurité et de la justice :
- dans l'enseignement : + 8 804 emplois dans l'éducation nationale et 150 emplois dans l'enseignement technique agricole, soit au total 8 954 ETP . Ces créations sont inférieures à l'objectif de 55 000 créations d'emplois sur 5 ans, correspondant à une moyenne annuelle de création de 11 000 ETP par an (dont 200 dans l'enseignement technique agricole) réaffirmé par le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République 47 ( * ) ; toutefois, l'atteinte de cet objectif doit être appréciée sur l'ensemble de la législature et intégrer les 4 278 créations de postes de la rentrée 2012, qui portent les créations de postes à 22 213 ETP fin 2014 ;
- dans la sécurité et la justice , la création de 1 000 ETP par an se répartit entre, d'une part, la police et la gendarmerie (405 ETP) et, d'autre part, la justice (590 ETP, dont 555 pour les juridictions judiciaires et 35 pour les juridictions administratives).
Pour les autres ministères, les suppressions d'emplois concernent principalement les ministères de la défense (- 7 881 ETP) et de l'économie et les finances (- 2 564 ETP), comme détaillé dans le tableau ci-après. Au ministère de la défense, les suppressions de postes s'inscrivent dans le cadre des réductions d'emplois programmées sur la période 2008-2015 (à hauteur de 54 000 postes), auxquelles s'ajoutent 24 000 suppressions d'emplois supplémentaires entre 2014 et 2019 dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire, soit au total 78 000 suppressions de postes entre 2008 et 2019, afin, notamment, de permettre de poursuivre la modernisation des équipements.
Schéma d'emplois 2014 de l'Etat et des opérateurs par ministère
|
Schémas d'emplois 2014, en ETP |
Ministères
|
Opérateurs |
|
Affaires étrangères |
- 196 |
- 9 |
|
Affaires sociales et santé |
- 223 |
- 203 |
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
- 81 |
- 238 |
|
dont enseignement agricole (y. c. supérieur) |
150 |
|
|
Culture et communication |
- 83 |
|
|
Défense |
- 7 881 |
- 59 |
|
Ecologie, développement durable, énergie |
- 522 |
- 571 |
|
Egalité des territoires |
- 697 |
16 |
|
Economie et finances |
- 2 564 |
- 70 |
|
Education nationale |
8 804 |
- 32 |
|
Enseignement supérieur et recherche |
0 |
1 000 |
|
dont universités et assimilés |
1 000 |
|
|
Intérieur |
- 289 |
- 7 |
|
dont mission sécurité |
405 |
|
|
Justice |
555 |
- 6 |
|
Outre-mer |
- 3 |
|
|
Redressement productif |
- 2 |
- 5 |
|
Services du Premier ministre |
107 |
- 6 |
|
dont juridictions administratives |
35 |
|
|
Sport, jeunesse, éducation populaire et vie associative |
- 25 |
|
|
Travail, emploi, dialogue social et relations professionnelles |
- 137 |
1 976 |
|
dont Pôle emploi |
2 000 |
|
|
Total |
- 3 209 |
1 758 |
|
dont priorités |
9 949 |
3 000 |
|
dont hors priorités |
- 13 158 |
- 1 242 |
Source : ministère du budget
* 39 L'ITB-GI évolue principalement sous l'effet de la valeur du point de la fonction publique, de la revalorisation de l'indice minimum et des mesures catégorielles ayant un impact sur la grille indiciaire.
* 40 Cet objectif est d'autant plus remarquable que l'augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, à hauteur de 0,7 Md€, qui était pris en compte dans la LPFP, vient durcir l'exigence du respect de la norme par rapport à 2013.
* 41 Selon le Gouvernement, cette évolution tendancielle annuelle se décompose comme suit : masse salariale : + 2,2 milliards d'euros ; dépenses au profit d'autres entités (prélèvements au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, dotations aux opérateurs) : + 1,9 milliard d'euros ; dépenses d'intervention + 1,7 milliard d'euros ; dépenses d'investissement : + 0,7 milliard d'euros ; dépenses de fonctionnement : + 0,5 milliard d'euros. La Cour des comptes retient un chiffrage légèrement inférieur (+ 6 milliards d'euros), en retenant une évolution tendancielle moindre des dépenses de personnel (hors pensions) et d'investissement.
* 42 Inspection générale des finances (IGF), « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité », rapport n° 2013-M-016-02, juin 2013.
* 43 Soit environ le quart de la hausse des dépenses des opérateurs enregistrée entre 2007 et 2012.
* 44 Un plafond de ressources est fixé ; en cas de dépassement, il est procédé à un écrêtement du produit de la taxe dont l'excédent est reversé au budget général de l'Etat.
* 45 Nicole Bricq, rapport n° 204 (2011-2012) sur le projet de loi de finances pour 2012, tome II. Commentaire de l'article 16 ter du projet de loi.
* 46 Ce rapport correspond à celui prévu par l'article 21 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui prévoit la présentation d'un rapport au Parlement avant le 30 juin 2013.
* 47 Adopté sans modification par le Sénat, en deuxième lecture, le 25 juin 2013.