Rapport d'information n° 263 (2013-2014) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 janvier 2014
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ARBRE DE DÉCISION DU CONTRÔLE DE LA
RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES AMENDEMENTS ET PROPOSITIONS DE
LOI
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PREMIÈRE PARTIE - LES CONDITIONS D'EXAMEN DE
LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES
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I. LES ORIGINES DE L'ARTICLE 40 DE LA
CONSTITUTION
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II. LA PROCÉDURE D'EXAMEN DE LA
RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
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A. UN CONTRÔLE A PRIORI ET SUR
INVOCATION
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B. RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ET
INITIATIVE PARLEMENTAIRE
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A. UN CONTRÔLE A PRIORI ET SUR
INVOCATION
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III. L'ÉTENDUE ET LES FONDEMENTS DU
CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
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A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 DE LA
CONSTITUTION
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1. A quels textes s'applique l'examen de la
recevabilité financière ?
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2. Les personnes entrant dans le champ de
l'article 40
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a) Une définition volontairement large des
administrations publiques dans le champ de l'article 40
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b) Les administrations publiques au sens de la
comptabilité nationale : le coeur de l'article 40
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(1) L'Etat et ses opérateurs
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(2) Les collectivités territoriales et
leurs groupements et démembrements
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(3) Les administrations de sécurité
sociale
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c) Les frontières de l'article 40 :
une interprétation inspirée du régime des aides
d'Etat
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(1) Les personnes qui relèvent de l'article
40
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(a) En raison de la nature de leur mission
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(b) En raison de leur financement
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(c) En raison d'une garantie durable de
l'Etat
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(2) Les personnes privées qui
relèvent de l'article 40 pour certaines de leurs missions : les
missions d'intérêt général financées par des
ressources publiques
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(3) Les personnes qui ne relèvent pas de
l'article 40
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a) Une définition volontairement large des
administrations publiques dans le champ de l'article 40
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1. A quels textes s'applique l'examen de la
recevabilité financière ?
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B. LES BASES DE RÉFÉRENCE
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A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 DE LA
CONSTITUTION
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I. LES ORIGINES DE L'ARTICLE 40 DE LA
CONSTITUTION
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DEUXIÈME PARTIE - L'EXERCICE DU
CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
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I. L'INTERDICTION DES CRÉATIONS ET
AGGRAVATIONS DE CHARGE PUBLIQUE
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A. QU'EST-CE QU'UNE CHARGE PUBLIQUE ?
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1. La charge doit être directe et
certaine
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2. La charge peut n'être
qu'éventuelle ou facultative
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3. Les cas d'irrecevabilité
caractérisée
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a) Les dotations publiques
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b) Les droits détenus par les
administrés sur une personne publique
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c) Les créations de structures ayant
vocation à dépenser
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d) L'élargissement des compétences
d'une personne publique
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e) Les transferts de charge entre personnes
publiques
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f) Les dispositions intéressant l'emploi
public
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g) Les charges de trésorerie
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h) Les autres cas d'irrecevabilité
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a) Les dotations publiques
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4. Les cas pour lesquels l'irrecevabilité
n'est pas constituée
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1. La charge doit être directe et
certaine
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A. QU'EST-CE QU'UNE CHARGE PUBLIQUE ?
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II. LA POSSIBILITÉ DE GAGER LES DIMINUTIONS
DE RESSOURCES PUBLIQUES
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III. LES OPÉRATIONS SE SITUANT À LA
FRONTIÈRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES PUBLIQUES
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A. LES PRÉLÈVEMENTS DIRECTS SUR
RECETTES EN FAVEUR DE L'UNION EUROPÉENNE OU DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
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B. LES TAXES AFFECTÉES
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1. La recevabilité des taxes
affectées aux collectivités territoriales
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2. Les taxes affectées aux
opérateurs de l'Etat et aux autres organismes
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a) La règle générale de
l'irrecevabilité d'une affectation ayant pour objet d'augmenter la
capacité de dépense d'un opérateur
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b) Les cas d'affectation où l'initiative
parlementaire est néanmoins recevable
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(1) La saturation du plafond d'affectation
défini par la loi de finances
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(2) Le financement de dépenses
obligatoires
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a) La règle générale de
l'irrecevabilité d'une affectation ayant pour objet d'augmenter la
capacité de dépense d'un opérateur
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1. La recevabilité des taxes
affectées aux collectivités territoriales
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C. LES DÉGRÈVEMENTS ET
CRÉDITS D'IMPÔTS
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D. LES « BONUS-MALUS »
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A. LES PRÉLÈVEMENTS DIRECTS SUR
RECETTES EN FAVEUR DE L'UNION EUROPÉENNE OU DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
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I. L'INTERDICTION DES CRÉATIONS ET
AGGRAVATIONS DE CHARGE PUBLIQUE
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TROISIÈME PARTIE - LE CONTRÔLE DE LA
RECEVABILITÉ ORGANIQUE
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I. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA
RECEVABILITÉ ORGANIQUE
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II. LE DOMAINE ET LA STRUCTURE DES LOIS DE
FINANCES
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A. LE DOMAINE DES LOIS DE FINANCES
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1. Les lois de finances de l'année
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a) Le domaine obligatoire
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b) Le domaine exclusif
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c) Le domaine partagé
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(1) Les mesures relatives aux impositions de toute
nature
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(2) Les dispositions affectant directement les
dépenses budgétaires de l'année
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(3) Les modalités de répartition des
concours aux collectivités territoriales
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(4) L'information et le contrôle du
Parlement sur les finances publiques
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a) Le domaine obligatoire
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2. Les lois de finances rectificatives
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1. Les lois de finances de l'année
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B. LA BIPARTITION DES LOIS DE FINANCES
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A. LE DOMAINE DES LOIS DE FINANCES
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I. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA
RECEVABILITÉ ORGANIQUE
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EXAMEN EN COMMISSION
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ANNEXE 1 LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE
40
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A. L'IRRECEVABILITÉ DES TRANSFERTS DE
CHARGES
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B. LES MODIFICATIONS DES COMPÉTENCES DES
COLLECTIVITÉS
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C. UNE APPLICATION CLASSIQUE DE
L'IRRECEVABILITÉ DE LA CRÉATION OU DE L'AGGRAVATION DE CHARGES
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1. L'augmentation des charges relatives au
personnel
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2. L'augmentation des contributions pesant sur les
collectivités
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3. La création de structures
coûteuses
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4. Autorisation de dépenser, incitation
à dépenser et fléchage de recette
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5. La recevabilité des initiatives
consacrant le droit existant ou créant des « charges de
gestion »
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6. La jurisprudence
« démocratie » et ses limites
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1. L'augmentation des charges relatives au
personnel
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D. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE
L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS, ET ENTRE COLLECTIVITÉS
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E. LA COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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A. L'IRRECEVABILITÉ DES TRANSFERTS DE
CHARGES
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II. LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE
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I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE
40
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ANNEXE 2 - LA RECEVABILITÉ
FINANCIÈRE DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX ADMINISTRATIONS DE
SÉCURITÉ SOCIALE
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I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE
L'ARTICLE 40
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A. LES ORGANISMES CONCERNÉS : LES
ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
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B. LES PERTES DE RECETTES
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1. Une « neutralisation » au
niveau de la sécurité sociale des pertes de recettes
résultant d'exonérations de cotisations sociales
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2. L'irrecevabilité de l'introduction de
compensations par l'Etat d'exonérations de cotisations sociales
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3. L'irrecevabilité des mesures non
assimilables à des pertes de recettes ne pouvant faire l'objet d'un
gage
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1. Une « neutralisation » au
niveau de la sécurité sociale des pertes de recettes
résultant d'exonérations de cotisations sociales
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C. LES TRANSFERTS DE CHARGES
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D. LES CRÉATIONS OU AGGRAVATIONS DE CHARGE
PUBLIQUE
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1. Les cas d'irrecevabilité
caractérisée
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a) L'élargissement des droits
détenus par les administrés
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(1) Les ouvertures de droits nouveaux
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(2) L'élargissement du champ des
bénéficiaires ou l'assouplissement des conditions d'application
de certains dispositifs créateurs de droits
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(3) L'accroissement de la durée
d'application de tels dispositifs
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(4) L'élargissement de l'assiette des
cotisations sociales ouvrant un droit à prestations
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b) Les dotations publiques
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c) La création de nouvelles structures
publiques ou l'élargissement des compétences de structures
existantes
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d) La création d'un fonds de
concours
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e) La suppression d'un
« verrou » à la dépense publique
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a) L'élargissement des droits
détenus par les administrés
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2. Les cas où la création ou
l'aggravation de charge publique n'est pas constituée
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1. Les cas d'irrecevabilité
caractérisée
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A. LES ORGANISMES CONCERNÉS : LES
ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
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II. LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE
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I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE
L'ARTICLE 40
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ANNEXE 3 - TABLEAU DES GAGES
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ANNEXE 4 - PRINCIPALES DISPOSITIONS RELATIVES
À LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
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INDEX