IV. LES INCIDENCES ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES DE L'ANNÉE DE TRANSITION
Si la réforme proposée a été conçue afin d'avoir une incidence aussi limitée que possible sur le rendement de l'impôt sur le revenu au cours du processus de transition, le Gouvernement n'en attend pas moins des effets significatifs et positifs sur l'activité. Toutefois, force est de constater que les incidences économiques de l'institution du prélèvement à la source seraient ambiguës à court terme et pourraient même se révéler négatives dès lors que cette réforme est de nature à faire naître des incertitudes qui risquent de « paralyser » les décisions des acteurs économiques.
De surcroît, le choix du Gouvernement en faveur d'une transition rapide, d'une seule année, entre les deux systèmes pourrait déstabiliser les acteurs économiques et les contribuables. Le rapport sur la fiscalité des ménages, remis au Premier ministre en 2014 par Dominique Lefebvre et François Auvigne, soulignait en effet que la mise en oeuvre du prélèvement à la source « nécessiterait un délai incompressible d'au moins deux à trois ans compte-tenu des coûts de transition d'un système à l'autre et des enjeux d'acceptabilité et de simplicité dont il faudrait pouvoir tenir compte » 134 ( * ) .
A. DES EFFETS ÉCONOMIQUES À COURT TERME AMBIGUS
L'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances estime qu'« à court terme, le prélèvement à la source devrait avoir des effets positifs sur l'offre de travail, effets qu'il est toutefois difficile d'évaluer quantitativement : la réforme est en effet calibrée de manière à éviter les effets d'optimisation, tout en favorisant l'offre de travail des salariés comme des indépendants ». Selon cette évaluation, qui se réfère à l'expérience de l'instauration de la retenue à la source en Islande en 1988 après une année blanche en 1987 135 ( * ) , la perspective de l'octroi du crédit d'impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) devrait en effet, selon le Gouvernement, inciter les salariés et les indépendants à augmenter leur offre de travail en 2017, que ce soit à travers la prise ou la reprise d'un emploi, la réalisation d'heures supplémentaires ou encore le report de la date de départ à la retraite.
De sérieux doutes quant à la probabilité de ce scénario subsistent néanmoins. En premier lieu, l'évaluation préalable indique elle-même que « le cas de la France n'est pas directement comparable avec celui de l'Islande » dans la mesure où ce pays se trouvait dans une situation économique très différente - taux d'inflation élevé, taux de chômage quasi-nul, déficit public en forte diminution - et que la réforme du prélèvement à la source s'était accompagnée d'une baisse de l'impôt sur le revenu . En outre, seule la moitié des foyers fiscaux français acquittant effectivement l'impôt sur le revenu, l'effet sur l'offre de travail sera, en proportion, manifestement moindre. En second lieu, l'année blanche ne concerne pas l'ensemble des revenus mais uniquement ceux qualifiés de « non exceptionnels » , dont les contours demeurent imprécis. Ainsi, outre le fait que l'incertitude inhérente au traitement des revenus perçus au cours de l'année de transition pourrait affecter la confiance des contribuables dans leur ensemble, l'effet incitatif sera moindre si la hausse d'activité des salariés occupant déjà un emploi donne uniquement lieu au versement de primes « exceptionnelles ». S'agissant des travailleurs indépendants, les conditions d'octroi du CIMR complémentaire impliquent que ces derniers maintiennent leur activité en 2018 et soient en mesure d'augmenter leurs bénéfices, ce qui dépendra en grande partie du contexte économique.
Au surplus, les effets psychologiques liés à la complexité de la réforme et aux incertitudes suscitées par ses modalités de mise en oeuvre pourraient venir brouiller les incitations à une hausse de l'activité ou de la consommation . Entendu par la commission des finances 136 ( * ) , Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, a ainsi estimé que « l'année blanche pourrait ralentir l'initiative économique . Certains contribuables ou chefs d'entreprise pourraient remettre à 2018 des décisions pouvant être prises en 2017, par crainte d'être doublement imposés ». En dépit du mécanisme de crédit d'impôt pour la modernisation du recouvrement permettant de maintenir le bénéfice des réductions et crédits d'impôt afférents aux revenus 2017, l'effet incitatif de certains dispositifs pourrait également être temporairement émoussé, ce qui aurait des conséquences préjudiciables pour les secteurs bénéficiaires tels que l'emploi à domicile, la rénovation thermique ou la construction.
La Fondation de France a quant à elle identifié, dans une contribution écrite adressée à votre rapporteur général, la « mauvaise compréhension de la réforme par les contribuables donateurs » comme un facteur de risque pouvant entraîner une diminution des sommes versées aux organismes d'intérêt général , tandis que France générosités souligne l'importance « de bien préciser la nature des revenus dits exceptionnels. Toute incertitude fiscale des donateurs aurait en effet des conséquences très négatives sur les niveaux de dons pour les associations et fondations ».
Par ailleurs, l'évaluation préalable minimise les coûts de transition et certains aspects matériels de la réforme pour les entreprises, en particulier pour les plus petites d'entre elles , alors même qu'ils pourraient avoir un effet négatif sur leur activité. Selon une étude de l'Insee, parmi les microentreprises, c'est-à-dire les entreprises occupant moins de dix personnes et réalisant moins de 2 millions de chiffres d'affaires, « fin 2012, un quart d'entre elles n'utilis[ait] pas d'ordinateur et un peu plus ne dispos[ait] pas d'un accès à Internet » 137 ( * ) . Dès lors, comment la transition vers le prélèvement à la source tel que proposé par le Gouvernement pourrait-elle se faire sans heurts pour ces entreprises ?
À en croire les données transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, le nombre d'entreprises susceptibles d'éprouver des difficultés à l'occasion de la généralisation de la déclaration sociale nominative (DSN) sont au nombre de 38 000 . Si, toujours selon le Gouvernement, celles-ci devraient faire l'objet de démarchages individuels afin de trouver la solution la plus appropriée à leur situation, il paraît ambitieux de faire aboutir ce programme avant le 1 er juillet 2017 et, en tout état de cause, ceci impliquerait dans nombre de cas une hausse des charges assumées par les entreprises contraintes de recourir à un expert-comptable ou un prestataire de paie externalisé.
* 134 D. Lefebvre et F. Auvigne, Rapport sur la fiscalité des ménages , Paris, Premier ministre, 2014, p. 46
* 135 L'Islande constitue le seul exemple documenté des effets économiques d'une « année blanche » dans le cadre de l'instauration d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
* 136 Sénat, audition du mercredi 5 octobre 2016, op. cit.
* 137 Insee, « Fin 2012, une partie des microentreprises reste à l'écart des TIC », Insee Première , n° 1491, 2014.