B. UNE RÉFORME NEUTRE D'UN POINT DE VUE BUDGÉTAIRE ?
D'après les simulations réalisées dans le cadre de la préparation de la réforme 138 ( * ) , l'impact budgétaire du prélèvement à la source tel que conçu par le Gouvernement 139 ( * ) serait globalement neutre en 2018 , si l'on écarte la possibilité offerte aux contribuables de moduler le montant de leurs prélèvements à la hausse ou à la baisse et si le taux de recouvrement atteint au moins 97 % 140 ( * ) .
L'évaluation préalable précise néanmoins que « l'impact budgétaire réel du projet de réforme du Gouvernement au titre de l'année 2018 dépendra de l'évolution des revenus [...]. En effet, le gain ou le coût de la réforme dépend notamment de l'accélération de l'activité entre les années 2016 et 2018 via deux effets : l'effet "taux" [...] et l'effet "assiette" ». Considérant l'hypothèse, retenue par le Gouvernement, d'une progression de 3 % du produit intérieur brut (PIB) en valeur en 2018, ce qui conduit à un « effet d'assiette » positif, il est ainsi estimé que le produit de l'impôt sur le revenu pourrait augmenter de 350 millions d'euros en 2018.
Néanmoins, le recours à la modulation à la baisse des prélèvements à la source, offerte par le projet gouvernemental, pourrait entraîner une baisse de recettes de 750 millions d'euros en 2018 , si seulement un quart des contribuables ayant le droit de moduler à la baisse avaient recours à cette option. À l'inverse, l'option pour la modulation à la hausse entraînerait un gain temporaire pour l'État, estimé à 100 millions d'euros en cas de recours maximal.
Enfin, la mise en place de la réforme entraînera, au moins temporairement, des « surcoûts » pour la direction générale des finances publiques (DGFiP) ainsi que pour l'ensemble des administrations publiques qui, en tant qu'employeurs, devront appliquer le prélèvement à la source. Entendu par la commission des finances, le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a rappelé que « le projet n'a[vait] pas pour objet, même s'il peut avoir pour effet, de baisser les charges de l'administration fiscale . [...] Pour la DGFiP, il y aura dans un premier temps un pic de charge . J'ai souligné la nécessité pour nous d'accompagner les usagers, les entreprises et les collecteurs dans la prise en main de la nouvelle modalité de paiement. [...] Nous aurons donc plus de travail, le temps que chacun comprenne le nouveau dispositif et s'y habitue » 141 ( * ) . Néanmoins, aucune évaluation chiffrée de la charge supplémentaire prévue lors de la mise en place de la réforme n'est fournie dans l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2017.
Selon le directeur général des finances publiques, des développements informatiques seront nécessaires, au sein de la DGFiP, ce qui représenterait « quelques dizaines de millions d'euros » . De plus, pour les employeurs publics, qui se situent actuellement en dehors du champ de la déclaration sociale nominative (DSN) et qui ne devraient l'adopter qu'en 2020, un « succédané de DSN, qui ne s'appliquera qu'au prélèvement à la source, [devra être construit] afin que tous les employeurs puissent disposer d'un taux applicable aux salaires versés ».
En définitive, même si la réforme a été conçue de façon à être neutre sur le plan budgétaire à long terme, des incertitudes demeurent quant à son impact sur les recettes de l'État durant l'année de transition ainsi que sur son coût réel de mise en place par les administrations publiques. En tout état de cause, le projet de réforme gouvernemental fait peser un aléa non négligeable sur le futur budget 2018 .
* 138 À partir de l'ensemble des déclarations de revenus 2013, 2014 et 2015.
* 139 Mesuré en comparant la somme du montant des prélèvements à la source effectués en 2018 et du solde de l'impôt sur les revenus de 2017, avec l'impôt sur le revenu qui aurait été dû en 2018 en l'absence de réforme.
* 140 Il est précisé dans l'évaluation préalable qu'« afin de tenir compte d'une moindre efficacité, en première année, sur les versements d'acompte contemporain portant sur certains revenus (revenus des travailleurs indépendants, revenus fonciers), il a paru prudent de retenir, au moins pour la première année, un taux de 97 %, appliqué à l'ensemble des revenus, cela a pour effet de ramener la recette de 73,5 milliards d'euros à 71,3 milliards d'euros ». (évaluation préalable de l'article 38, op. cit., 2012, p. 346).
* 141 Sénat, audition du mercredi 19 octobre 2016, op. cit .