III. DES AIDES À L'ÉLECTRIFICATION RURALE AU SERVICE DE L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'ÉLECTRICITÉ DISTRIBUÉE
A. UN PROCESSUS D'ATTRIBUTION DES AIDES TRÈS ENCADRÉ
1. Les modalités de calcul et de répartition des aides entre AODE
a) Au préalable : un inventaire biennal des besoins
Les aides du FACÉ sont réparties annuellement en fonction de la qualité de l'électricité sur les réseaux publics de distribution dans les différents départements et des besoins identifiés en termes de travaux d'électrification rurale.
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L'évaluation de la qualité de l'électricité L'article 21-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit que les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité (GRD) « conçoivent et exploitent ces réseaux de façon à assurer une desserte en électricité d'une qualité régulière, définie et compatible avec les utilisations usuelles de l'énergie électrique ». Le niveau de qualité et les prescriptions techniques en matière de qualité devant être respectés par les GRD est défini par les articles D. 322-1 à D. 322-10 du code de l'énergie 25 ( * ) et par l'arrêté du 24 décembre 2007 26 ( * ) qui fixe les seuils des critères de qualité et détaille les méthodes d'évaluation. La qualité de l'électricité des réseaux publics de distribution (RPD) se mesure en fonction de deux critères : - la tenue de la tension, c'est-à-dire le maintien de la tension délivrée par le réseau aux utilisateurs à l'intérieur d'une plage de variation, fixée par l'arrêté du 24 décembre 2007 précité à + 10 % ou - 10 % par rapport aux valeurs efficaces de tensions nominales 27 ( * ) s'agissant du réseau BT ; - la continuité de l'alimentation électrique, qui prend en compte le nombre de coupures longues et brèves 28 ( * ) et la durée cumulée des coupures longues subies dans l'année. Le nombre et la durée maximaux des coupures de l'alimentation électrique admissibles dans l'année sont fixées par l'arrêté du 24 décembre 2007 précité à : 6 coupures longues, 35 coupures brèves et 13 heures de coupures longues par an 29 ( * ) . Ces critères constituent le niveau minimal de qualité d'électricité devant être distribué. Ce cadre règlementaire ne se substitue pas au dispositif contractuel qui existe entre les AODE et les GRD et qui peut fixer des objectifs plus ambitieux de qualité d'électricité. Ces critères permettent de déterminer le nombre de départs mal alimentés (DMA), soit les départs dont au moins un client est alimenté sous une tension qui sort de la plage des valeurs admissibles pendant dix minutes au moins une fois dans l'année - hors circonstances exceptionnelles. Sont également considérés comme des DMA les départs qui sont en contrainte d'intensité, c'est-à-dire lorsque la puissance maximum susceptible de transiter sur l'un des tronçons est supérieure à la puissance admissible. Sont considérés comme des clients mal alimentés (CMA) les utilisateurs dont les points de connexion connaissent une valeur de tension qui s'écarte de la plage de variation ou qui subissent dans l'année un nombre de coupures de l'alimentation électrique longues ou brèves ou une durée de coupures longues supérieurs aux valeurs limites admissibles - hors circonstances exceptionnelles. Afin d'évaluer la tenue globale de la tension sur les réseaux publics de distribution, et par conséquent le nombre de départs et de clients mal alimentés, Enedis se base sur une méthode composée d'une évaluation statistique homogène sur l'ensemble du territoire qui repose sur l'outil de modélisation « GDO-SIG », ainsi que d'une analyse locale 30 ( * ) . Le recours à un outil statistique est rendu nécessaire par l'impossibilité d'assurer un suivi exhaustif de la tenue de la tension sur l'ensemble du réseau en s'appuyant uniquement sur un système de mesures. Le modèle « GDO-SIG » permet de déterminer le pourcentage de clients mal alimentés dans le territoire départemental desservi par le GRD. L'analyse locale est réalisée en concertation entre l'AODE et le GRD afin de compléter et enrichir l'évaluation statistique. L'évaluation de la tenue et de la continuité des tensions HTA et BT sur le réseau est effectuée chaque année par les GRD, à partir des données de l'année précédente ; les résultats de l'évaluation sont présentés au plus tard le 15 mai aux AODE compétentes 31 ( * ) . |
Tous les deux ans, des inventaires des besoins en matière de travaux d'électrification rurale sont réalisés dans chaque département , sous l'égide des préfets. Cette évaluation est réalisée à partir des données issues de la méthode d'évaluation des gestionnaires de réseau. L'inventaire permet de faire état de la qualité du réseau de distribution d'électricité, en identifiant notamment le nombre de départs mal alimentés pour évaluer les besoins de renforcement des réseaux, et les linéaires de réseaux basse tension en fils nus pour ce qui est des besoins de sécurisation.
b) Des aides réparties entre les AODE en catégories de travaux
Sur la base des inventaires réalisés dans les départements, le ministre chargé de l'énergie procède à la répartition des aides entre les départements, après avis du conseil du FACÉ.
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Le conseil du FACÉ Le conseil à l'électrification rural est composé de dix-sept membres nommés, pour trois ans, par arrêté du ministre chargé de l'énergie : - sept représentants des collectivités territoriales et des établissements publics maîtres d'ouvrage (dont un représentant des conseils départementaux et six représentants des AODE) ; - deux représentants d'Enedis ; - un représentant d'EDF SEI ; - un représentant des ELD ; - quatre représentants ministériels. Le président du conseil est choisi parmi les représentants des collectivités et des établissements publics maitres d'ouvrage. Le conseil du FACÉ siège au minimum trois fois par an, et est notamment consulté lors de la répartition des aides. Un comité restreint est constitué au sein du conseil du FACÉ pour apporter son expertise s'agissant des demandes d'aides du programme spécial du FACÉ. Source : décret n° 2012-980 du 21 août 2012 |
Les aides versées par le FACÉ, dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances, se répartissent en deux programmes annuels .
Un programme principal (programme 793 « Électrification rurale ») retrace les aides relatives aux travaux d'électrification rurale. Ce programme se compose de sept sous-programmes correspondant à plusieurs catégories de travaux :
- le sous-programme « renforcement des réseaux » , qui finance des aides à la résorption des départs en contrainte de tension ou d'intensité ainsi que le renforcement des postes de transformation en contrainte ;
- le sous-programme « extension des réseaux » , dont l'objet est d'aider à l'extension des réseaux, hormis le cas où celle-ci n'est pas à la charge du maître d'ouvrage ;
- le sous-programme « enfouissement et pose en façade, pour raison d'ordre esthétique » , qui vise à réduire l'impact visuel des lignes basse tension ;
- le sous-programme « sécurisation des fils nus hors faible section » , qui finance les aides à la résorption des départs basse tension en fils nus hors faible section. Seuls les travaux portant sur des départs dont le linéaire de la portion traitée comporte plus de 50 % de fils nus hors faible section sont éligibles aux aides ;
- le sous-programme « sécurisation des fils nus de faible section » , qui vise à la résorption des départs basse tension en fils nus de faible section 32 ( * ) . Seuls les travaux portant sur des départs dont le linéaire de la portion traitée comporte plus de 50 % de fils nus de faible section sont éligibles aux aides ;
- le sous-programme « déclaration d'utilité publique-très haute tension » , qui finance l'enfouissement des réseaux situés sur le territoire de communes rurales traversées par de nouvelles lignes à très haute tension ;
- le sous-programme « intempéries » , qui finance le renforcement anticipé de départs de réseaux endommagés par des intempéries survenue l'année de la demande d'aide ou l'année précédente.
Un programme spécial (programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries ») est composé de trois sous-programmes :
- le sous-programme « sites isolés » , qui finance les aides à la production d'électricité à partir de sources renouvelables dans les sites isolés, lorsque ces opérations permettent d'éviter ou de différer des solutions d'extension des réseaux qui seraient plus coûteuses ;
- le sous-programme « installations de proximité en zone non interconnectée » , qui soutient la production à partir de telles installations 33 ( * ) lorsque ces opérations permettent d'éviter ou de différer des solutions d'extension des réseaux qui seraient plus coûteuses ;
- le sous-programme « maîtrise de la demande d'électricité » , qui permet de financer un certain nombre d'opérations d'efficacité énergétique, notamment au profit de personnes en situation de précarité énergétique dans les communes rurales.
Les modalités de la répartition des aides du FACÉ entre les sous-programmes dépendent des données relatives à la qualité de l'électricité distribuée sur les réseaux publics (nombre de départs mal alimentés, linéaires de réseau basse tension en fils nus, etc.) issues de l'inventaire.
Les règles de calcul de cette répartition s'agissant des aides du programme principal sont présentées dans les tableaux suivants . Pour le programme spécial, les aides sont attribuées au cas par cas en fonction des projets portés par les AODE faisant l'objet de dossiers de demandes de subventions. Ces dossiers sont examinés par le comité restreint du conseil à l'électrification rurale qui rend un avis.
Règles de répartition des aides du
programme principal
entre catégories de travaux
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Catégorie de travaux |
Règle de répartition |
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Renforcement des réseaux |
80 % en fonction du coût global de résorption des départs mal alimentés (DMA) de chaque département 34 ( * ) 20 % en fonction du taux d'évolution des puissances souscrites par les clients en zone rurale |
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Extension des réseaux |
Au prorata des droits des aides du sous-programme « renforcement des réseaux ». La clé de répartition actuelle est de 20 % des aides |
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Enfouissement et pose en façade |
70 % au prorata de la longueur des lignes basse tension aériennes en zone rurale 30 % au prorata des travaux d'esthétique financés par les maîtres d'ouvrage sur leurs fonds propres (y compris leur participation aux travaux bénéficiant des aides pour l'électrification rurale) |
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Sécurisation des fils nus hors faible section |
70 % au prorata de la longueur des fils nus en zone rurale 30 % au prorata de la densité des clients sur les départs comportant des fils nus |
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Sécurisation des fils nus de faible section |
Au prorata de kilomètres de fils nus de faible section en zone rurale |
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Déclaration d'utilité publique-très haute tension |
Sur demande des AODE adressées au ministre chargé de l'énergie |
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Intempéries |
Sur demande des AODE adressées au ministre chargé de l'énergie |
Source : arrêté du 27 mars 2013
Ces critères permettent d'opérer une première répartition des aides à l'échelle départementale. Puis, une formule de lissage peut être appliquée à un taux établi par le ministre chargé de l'énergie et après avis du conseil à l'électrification rurale « afin d'atténuer les effets des variations des droits à subventions d'une année sur l'autre » 35 ( * ) - actuellement, ces variations de dotations ne peuvent excéder 20 % à la hausse ou à la baisse. Par ailleurs, comme cela a été rappelé, des pénalités peuvent être appliquées pour non-regroupement au niveau départemental de la maîtrise d'ouvrage et en cas de retards persistants dans l'utilisation des aides.
Les droits à subvention de chaque département sont notifiés en début d'année - généralement en mars - par le ministre chargé de l'énergie. Lorsque le département comprend plusieurs AODE bénéficiaires des aides, les droits à subvention sont communiqués au conseil départemental qui est chargé de la sous-répartition de l'enveloppe entre les différents maîtres d'ouvrage.
2. Une procédure d'instruction des dossiers et de versement aides complexe
Les AODE bénéficient chaque année d'une enveloppe de subventions répartie entre les différents sous-programmes sur la base de laquelle elles établissent un état prévisionnel de ses projets de travaux 36 ( * ) , transmis au ministre chargé de l'énergie 37 ( * ) .
Sur la base de ces états, les services ministériels adressent aux AODE une décision attributive de subvention par sous-programme indiquant le montant prévisionnel de l'aide accordée. Les AODE ont ensuite deux ans 38 ( * ) à compter de la décision attributive pour produire une attestation de commencement juridique ou matériel d'exécution de l'ensemble des projets de travaux mentionnés par l'état prévisionnel - à défaut, la décision d'attribution devient caduque.
Les AODE peuvent demander un versement prévisionnel de trésorerie pour les travaux qui ont fait l'objet d'un commencement, dont le montant ne peut être supérieur à 10 % du montant prévisionnel de l'aide indiquée dans la décision attributive de subvention. Elles peuvent également bénéficier d'acomptes au fur et à mesure de l'avancement des projets, en justifiant des travaux et paiements effectués 39 ( * ) .
Lorsque l'ensemble des travaux d'un sous-programme sont achevés, les AODE présentent des demandes de paiement accompagnées d'un état d'achèvement des travaux . Elles disposent d'un délai de quatre ans 40 ( * ) pour réaliser les travaux correspondants aux états prévisionnels et solder leurs droits à subvention. À l'expiration de ce délai, les AODE doivent reverser les avances et acomptes trop perçus.
Le taux de subvention des projets du programme principal par les aides du FACÉ est fixé à 80 % du coût hors taxe . Ce taux peut être réduit pour prendre en compte la participation des collectivités territoriales parfois sollicitées par les AODE pour contribuer aux travaux, notamment lorsqu'il s'agit de travaux d'enfouissement. S'agissant du programme spécial, le taux de subvention est fixé par le ministre chargé de l'énergie pour chaque projet, dans la limite de 80 % de son coût hors taxe.
Au niveau ministériel, la procédure de gestion des aides est assurée par la mission pour le financement des travaux d'électrification rurale et le bureau des affaires financières de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) du ministère de l'environnement. Comme l'a indiqué le ministère de l'environnement à votre rapporteur spécial, la création du compte d'affectation spéciale a impliqué « une mise en conformité du versement des aides avec les règles de la comptabilité publique (en particulier la séparation de l'ordonnateur et du comptable) et une insertion dans les procédures ministérielles, avec des exigences renforcées en termes de production des pièces justificatives qui accompagnent les dossiers d'engagement et de paiement » 41 ( * ) .
Le circuit d'engagement et de paiement des crédits du FACÉ répond désormais à une logique complexe , comme l'attestent les schémas ci-dessous, qui fait intervenir trois voire quatre niveaux de contrôle :
- la mission pour le financement des travaux d'électrification rurale , qui est chargé de l'instruction des demandes d'aides, ainsi que des contrôles de l'utilisation des aides une fois les travaux achevés ;
- le bureau des affaires financières de la DGEC , qui assure un premier contrôle budgétaire et comptable ainsi que le pilotage des dossiers d'aides ;
- la plateforme comptable du ministère qui assure un contrôle budgétaire et comptable des dossiers et qui saisit et valide les engagements et les paiements dans Chorus ;
- les services du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) , qui visent les décisions attributives de subvention supérieures à un million d'euros.
Circuit d'engagement des aides du FACÉ
Source : ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer
L'introduction d'une procédure budgétaire et comptable d'engagement et de paiement des aides a eu pour corollaire un allongement des délais d'instruction des dossiers et de paiement , par rapport à la période de gestion du FACÉ par EDF. Toutefois, après les difficultés rencontrées lors de l'année de transition, en 2012, le ministère s'est efforcé d'améliorer ses échanges avec les AODE.
Un des points de blocage concernait notamment la liste des pièces justificatives à fournir dans les états prévisionnels et les états d'achèvement des travaux. Le caractère incomplet des dossiers entraînait de forts retards d'instruction des dossiers et de paiement des aides. Afin de limiter le rejet de dossiers, le ministère, conjointement avec la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), a élaboré un guide transmis aux AODE précisant les éléments à produire pour répondre aux exigences du comptable public. Par ailleurs, les services ministériels ont mis en place un protocole de contrôle permettant de détecter les anomalies dès réception des dossiers afin de limiter les pertes de temps.
Ces initiatives ont permis de réduire le taux d'anomalie de dossiers (il se situait à l'automne 2015 en-dessous de 20 %), ainsi que le délai de paiement qui est actuellement d'environ 25 jours en moyenne (contre trois mois en 2015).
Circuit de paiement des aides du FACÉ
Source : ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer
* 25 Il s'agit des dispositions codifiées du décret n° 2007-1826 du 24 décembre 2007 relatif aux niveaux de qualité et aux prescriptions techniques en matière de qualité des réseaux publics de distribution et de transport d'électricité abrogé par le décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie.
* 26 Arrêté du 24 décembre 2007 pris en application du décret n° 2007-1826 du 24 décembre 2007 relatif aux niveaux de qualité et aux prescriptions techniques en matière de qualité des réseaux.
* 27 Pour les réseaux basse tension « BT », cette valeur est de 230 volts en monophasé et 400 volts en triphasé ; pour les réseaux « HTA », cette valeur est de 15 000 ou 20 000 volts.
* 28 On désigne par « coupure longue » toute interruption de l'alimentation électrique d'une durée dépassant trois minutes et par « coupure brève » toute interruption inférieure à une telle durée.
* 29 Il existe une possibilité de différenciation de ces valeurs limites en fonction de zones géographiques. Pour les réseaux insulaires il n'existe pas de valeurs limites, faute de références fiables.
* 30 Cette méthode est détaillée dans l'annexe 1 de l'arrêté du 24 décembre 2007 modifié par l'arrêté du 16 septembre 2014 reconnaissant une méthode d'évaluation des chutes de tension sur les réseaux publics de distribution d'électricité.
* 31 Article D. 322-4 du code de l'énergie.
* 32 Les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé.
* 33 Ces crédits doivent notamment permettre de financer des installations de production d'électricité pour l'électrification des villages isolés dans les départements d'outre-mer.
* 34 Coût de résorption de stock = [longueur cumulée des DMA en zone rurale x coût pondéré du kilomètre x 1/3 x coût pondéré d'un poste] x coefficient de haute montagne. Le coefficient de haute montagne permet de prendre en compte les surcoûts des travaux réalisés par les AODE en zone de haute montagne.
* 35 Arrêté du 27 mars 2013 précité.
* 36 Cet état prévisionnel doit comporter : la désignation précise et les caractéristiques des projets ; la localisation des projets ; le montant maximum prévisionnel de la dépense donnant lieu à subvention et de l'aide demandée ; les autres financements des projets ; le calendrier des travaux.
* 37 Cette transmission doit intervenir avant le 31 décembre de l'année de programmation sous peine de caducité des droits à subvention.
* 38 Ce délai peut être prorogé d'une année par le ministre chargé de l'énergie pour tenir compte de la complexité des projets ou du plan de financement.
* 39 Le montant cumulé du versement prévisionnel et des acomptes ne peut pas dépasser 90 % du montant prévisionnel de l'aide mentionné dans la décision attributive de subvention.
* 40 Ce délai peut être prolongé d'un an par le ministre chargé de l'énergie.
* 41 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.