C. LA COOPÉRATION ENTRE LES ACTEURS LOCAUX
Le troisième enjeu auquel la politique de décentralisation culturelle doit répondre est le renforcement de la coopération entre les acteurs locaux.
Certes, plusieurs outils ont été récemment instaurés à cette fin. L'article 4 de la loi MAPTAM est ainsi venu créer les conférences territoriales de l'action publique (CTAP) à l'article L.1111-9-1 du CGCT. Sous l'égide du président du conseil régional, ces instances de concertation rassemblent les présidents des conseils départementaux et des EPCI de plus de 30 000 habitants, et des représentants des communes et des autres établissements. Le préfet de région est informé de leurs séances, auxquelles il participe à sa demande, ou de droit pour certains sujets.
Fait notable, l'article 4 de la loi LCAP a rendu obligatoire la mise en place d'au moins une commission thématique dédiée à la culture dans chaque CTAP, ainsi que l'organisation d'un débat annuel sur la politique en faveur de la culture .
Ces évolutions législatives concourent à l'institutionnalisation, à l'échelle locale, d'un dialogue entre les acteurs de la politique culturelle, déjà bien établi nationalement.
Dans le secteur culturel, il existe en effet un lieu d'échange transversal au plus haut niveau : le Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) .
Réuni de manière informelle en 1999, puis institutionnalisé par un arrêté du 18 février 2002, le CCTDC regroupe, autour du ministre de la Culture et de la Communication, les principales associations d'élus locaux 29 ( * ) , ainsi que les directions centrales et déconcentrées du ministère.
Après une période de faible activité, cet organe a été relancé en 2008 puis en 2013, et a depuis lors été réuni à plusieurs reprises.
Avec les « CTAP culture » , l'autre mécanisme allant dans le sens d'une plus grande coopération sont les « guichets uniques ».
Dans le domaine des compétences partagées, l'article 105 de la loi NOTRe a en effet ouvert, à l'article L.1111-8-2 du CGCT, une possibilité de délégation par l'État, une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre, de l'instruction ou de l'octroi d'aides ou de subventions à l'une des personnes publiques précitées.
Selon l'étude d'impact annexée à ce projet de loi, cette disposition a pour objet de créer des « guichets uniques », afin d'améliorer la gouvernance locale des compétences partagées, de simplifier les modalités d'attribution des aides, et de faciliter leur accès du point de vue des usagers.
Ce dispositif fait écho à une expérience proche, conduite avec succès dans le département du Lot en matière de patrimoine.
Depuis une dizaine d'années en effet, le conseil départemental assure l'instruction centralisée des demandes de subventions attribuées par l'État et par lui-même pour la restauration et l'entretien des édifices et objets protégés au titre des monuments historiques. Il a en outre expérimenté un temps la gestion des crédits attribués dans ce domaine par l'État.
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Le conseil départemental du Lot :
De 2007 à 2010, le conseil départemental du Lot a assuré à titre expérimental la gestion des crédits attribués par l'État pour la restauration et l'entretien des immeubles, orgues et objets classés ou inscrits au titre des monuments historiques , en application de l'article 99 de la loi du 13 août 2004 dite LRL. Il s'agissait alors de la seule collectivité à s'engager dans une telle démarche. Ce partenariat a été poursuivi sous une forme différente par deux conventions, l'une sur la période 2012-2014, et l'autre sur la période 2016-2018, avec le maintien de dispositifs transitoires en 2011 et 2015. Dans ce cadre, le conseil départemental est l' interlocuteur unique auprès duquel les collectivités ou les particuliers propriétaires des biens précités peuvent solliciter le soutien financier de l'État ou de la collectivité. Si l'instruction des dossiers repose sur un dossier commun et un guichet unique, l'attribution et le versement des aides restent du ressort de chaque partenaire. Ce dispositif est porté par une gouvernance partagée , avec la réunion biannuelle d'un comité de programmation et trimestrielle d'un comité technique. Au-delà de ce dispositif, le conseil départemental et l'État ont également convenu, depuis 2016, de la réalisation d' études transversales pour identifier les besoins et planifier les interventions en matière de monuments historiques, et d' outils pédagogiques , pour valoriser les projets de sauvegarde réalisés avec leur concours. Pour l'année 2016, 41 aides ont été attribuées pour un montant de 1,7 million d'euros, dont 284 764 euros apportés par le conseil départemental, 314 217 par le conseil régional, et 478 809 par l'État 30 ( * ) . Entre 2012 et 2015, ce sont au total 149 projets qui ont été soutenus par ces trois acteurs, à hauteur de 9,4 millions d'euros 31 ( * ) . |
En dépit de leur intérêt, les dispositifs des « CTAP culture » et des « guichets uniques » ne sont pas exempts d'interrogations.
En ce qui concerne le premier outil, la FNCC a ainsi indiqué, dans les éléments écrits transmis à la délégation, « Si le fonctionnement des CTAP reste à inventer, leur principe apparaît a priori pertinent en ce qu'il promeut une instance pérenne de dialogue entre les différentes natures de collectivités territoriales. Mais, en matière de culture, la décentralisation ne fait sens que si l'ensemble des instances de la puissance publique - État et collectivités - se concerte. »
Aussi l'association a-t-elle regretté « l'absence de la mention de la présence de l'État 32 ( * ) dans la composition des CTAP », de même que « la faible représentation des territoires ruraux et des petites villes », précisant que « les périmètres sont très vastes et les assemblées très (trop ?) nombreuses ».
Quant au second mécanisme, la FNCC a affirmé que « ce qu'on a appelé un moment le guichet unique pour l'étude des dossiers des demandes d'aides des porteurs de projets et pour leur attribution [...] peut apparaître administrativement pertinent, comme une saine simplification. Mais cela défait la responsabilité de tous, les uns se défaussant sur d'autres ».
Au-delà de l'appréciation qui peut être portée sur ces deux nouveaux dispositifs, c'est surtout la réorganisation de certaines DRAC qui est apparue comme un sujet de préoccupation lors de la table ronde.
Généralisées par un décret du 3 février 1977, les DRAC assurent, sous l'autorité du préfet de région, la coordination et l'application des politiques culturelles de l'État. À ce titre, elles exercent, outre une mission de contrôle, un rôle de soutien ou de conseil auprès des collectivités. Ce sont donc des interlocuteurs souvent familiers des élus locaux.
Suite à la fusion des régions, les services déconcentrés régionaux ont été réformés de 2014 à 2016 selon une organisation « multi-sites » : dans ce cadre, les DRAC ont été fusionnées, leur siège ayant été implanté dans la nouvelle capitale régionale 33 ( * ) , avec des pôles spécialisés également situés dans les anciens chefs-lieux.
Ce mode de fonctionnement peut poser des difficultés aux élus locaux en termes de lisibilité et de proximité, comme l'ont constaté, lors d'un déplacement à Limoges, nos collègues Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont, dans le cadre de leur rapport d'information consacré, en 2016, aux liens entre les services déconcentrés de l'État et les collectivités 34 ( * ) .
Loin d'être totalement stabilisées, les relations entre les acteurs locaux en matière culturelle demeurent donc une problématique actuelle.
À l'occasion de la table ronde, M. Florian Salazar-Martin, président de la FNCC, a rappelé la nécessité pour les collectivités de bénéficier d'un accompagnement local assuré par les DRAC. Il a également plaidé pour la participation aux « CTAP culture » des DRAC et des collectivités les moins bien représentées , afin de renforcer le dialogue culturel local.
D'autres propositions de la fédération destinées à conforter ce dialogue ont été portées par écrit à la connaissance de la délégation ; elles visent en substance à :
- renforcer les autres outils de concertation , dont le CCTDC, l'ensemble des instances partagées entre l'État et les collectivités et les équipements placés sous leur double tutelle ;
- instituer des formes de contractualisation , avec l'élaboration d'une « charte d'engagement réciproque et de responsabilités partagées » entre l'État et les collectivités, pour énoncer les principes et les objectifs des politiques culturelles, et de « conventions pluriannuelles de territoires », pour approfondir ce dialogue en fonction des territoires et dans le respect du principe de libre administration ;
- ou encore développer des politiques étatiques en faveur de nouvelles solidarités entre les territoires ruraux et urbains , prenant appui sur des outils d'observation des inégalités.
Pour ce qui le concerne, M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines, a souligné devant la délégation l'intérêt du guichet unique mis en place dans le département du Lot : parce qu'il contribue à la visibilité des politiques patrimoniales, à la facilitation des démarches des demandeurs et au dialogue entre l'État et les collectivités, ce dispositif devrait être généralisé.
Enfin, pour M. Pierre Oudart, directeur adjoint chargé des arts plastiques, ce sont des démarches ascendantes associant les professionnels qui nécessiteraient d'être favorisées, à l'instar des schémas d'orientation des arts visuels (SODAVI) initiés par le ministère de la Culture et de la Communication en 2016.
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Compte tenu de l'ampleur des implications de la nouvelle donne territoriale sur la politique de décentralisation culturelle, il apparaitrait opportun d'évaluer, en temps utile et de manière exhaustive, la mise en oeuvre concrète des réformes engagées par le Gouvernement , en accordant une attention spécifique aux enjeux de proximité, de soutenabilité et de coopération identifiés précédemment.
* 29 Ont ainsi été conviées le 16 février 2016 par la ministre de la Culture et de la Communication Audrey Azoulay, après sa prise de fonction : l'Association des maires de France (AMF), l'Association des maires ruraux de France (AMRF), l'Association des maires Ville et Banlieue de France (AMVBF), l'Association des petites villes de France (APVF), l'Assemblée des communautés de France (AdCF), France Urbaine, Villes de France, l'Association des départements de France (ADF), Régions de France et la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC).
* 30 Compte rendu de la réunion du comité de programmation État-département du 2 mars 2017, p.5.
* 31 Rapport présenté lors de la séance du conseil départemental du Lot du 9 mai 2016, p.2.
* 32 Il s'agit en l'espèce des DRAC.
* 33 À l'exception de Caen et de Montpellier.
* 34 Rapport d'information « Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités » n° 181 (2016-2017), de M. Éric Doligé et Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, déposé le 6 décembre 2016, p. 37.