EXAMEN DU RAPPORT
_______
M. Henri Cabanel , président . - Nous voici arrivés à la fin de nos travaux, particulièrement riches et denses ces cinq derniers mois.
Notre mission d'information a su travailler en confiance, de façon collective et transparente, dans un esprit constructif et serein. Toutes les réunions plénières ont été ouvertes au public et à la presse, certaines retransmises en direct sur le site du Sénat et sur Facebook et désormais accessibles en vidéo à la demande. Les auditions du rapporteur ont, quant à elles, été ouvertes à tous les membres de la mission.
Chers collègues, lors de l'échange de vues organisé plus d'un mois et demi avant l'examen du rapport, vous avez entendu les premières orientations du rapporteur et pu vous exprimer, dans une certaine concorde. J'espère que cette dynamique se poursuivra ce matin.
Depuis la constitution de la mission le 6 décembre 2016, nous avons organisé 45 auditions, dont 20 en réunion plénière, pour un total de 60 heures de réunion et une centaine de personnes entendues.
Trois déplacements ont été organisés. Le premier fut réalisé en Île-de-France, le 7 mars 2017, sur le chantier de la gare de Fort d'Issy-Vanves-Clamart située sur le tracé du Grand Paris Express. Le deuxième, en Isère, en Haute-Savoie et en Suisse du 14 au 16 mars 2017, pour étudier les dispositifs participatifs et de démocratie directe développés à Grenoble et à Genève ainsi que les procédures décisionnelles, et plus spécifiquement de concertation, mises en oeuvre pour plusieurs projets d'infrastructures. Nous avons constaté des pratiques différentes ainsi qu'une véritable culture du référendum en Suisse. Le troisième déplacement, au Danemark, les 30 et 31 mars 2017, où l'ensemble des sujets intéressant la mission ont pu être abordés, tels que l'association des citoyens à la prise de décision par des dispositifs participatifs depuis longtemps mis en oeuvre, la procédure pour des projets d'infrastructure concertés, la démocratie sociale et la réforme du droit du travail. Ce pays est particulièrement intéressant dans sa recherche permanente de compromis et pour son sens du travail collectif.
Environ 150 personnes, au total, ont été entendues par la mission d'information. La parole a été donnée à des intervenants très variés : intellectuels reconnus comme Marcel Gauchet ou Bernard Manin, professeurs spécialistes des dispositifs participatifs et acteurs associatifs développant ce type d'outils, représentants d'élus et de collectivités territoriales, organisations patronales et syndicales, professeurs et juristes spécialistes des sujets traités, représentants de maîtres d'ouvrage pour des grands projets d'infrastructure, trois présidents de section du Conseil d'État, ou encore le secrétaire général adjoint de la Commission européenne en visio-conférence.
Nous avons aussi été nous-mêmes à l'écoute des citoyens. Un espace participatif a été ouvert du 8 février au 31 mars 2017 sur le site Internet du Sénat, recueillant une centaine de contributions déposées par 90 personnes.
En outre, la division de la législation comparée du Sénat nous a rendu une étude très intéressante sur les procédures de concertation applicables dans le domaine des infrastructures aux Pays-Bas et au Canada. Nous avons utilement complété cette étude par les réponses apportées par les ambassades de sept pays européens - Autriche, Allemagne, Espagne, Estonie, Finlande, Pologne et Royaume-Uni - à un questionnaire que nous leur avions transmis.
Le projet de rapport établi par notre rapporteur, Philippe Bonnecarrère, a certainement suscité votre intérêt, nous sommes tous à la recherche d'une plus grande efficacité de l'action publique et du rétablissement des liens de confiance entre les représentants et les représentés, qui se sont distendus au cours des dernières décennies, entre les citoyens et leurs représentants.
À l'aube d'un nouveau quinquennat et alors qu'une nouvelle législature s'annonce, les constats que nous aurons établis et les axes d'amélioration que nous proposons constitueront notre modeste contribution à l'important travail qui attend l'ensemble des élus pour que notre démocratie fonctionne le mieux possible. J'espère que notre rapport n'en rejoindra pas une multitude d'autres dans les tiroirs.
Nous avons pu, avec le rapporteur, nous entretenir avec le président Gérard Larcher, qui nous a encouragés dans notre démarche. J'espère que nous pourrons rencontrer le nouveau président de l'Assemblée nationale, dès qu'il sera élu.
Avant de laisser la parole au rapporteur, j'annonce d'ores et déjà que je partage tout ce qui est dit et proposé dans le projet de rapport.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Merci à tous d'avoir accepté de se confronter aux deux problèmes mis en exergue par cette mission d'information : les blocages de la société française et la défiance des Français à l'égard du monde politique et des institutions. Ils ont été au coeur de notre réunion d'installation, le 6 décembre 2016. Le 28 mars 2017, nous avons largement échangé afin de dresser un bilan d'étape. La présentation du rapport était prévue ce 17 mai 2017. Nous avons respecté les délais, ainsi que notre contrat quant aux sujets que nous n'avons pas souhaité aborder. Ainsi, concernant la défiance vis-à-vis du monde politique, nous n'avons traité ni de la transparence de la vie politique ni de la représentativité, du statut et du mode d'élection des représentants.
Nous qui voulons ralentir le rythme législatif, nous avons raisonné à droit constant autant que possible, en souhaitant changer les pratiques plutôt que les textes.
Nous nous sommes intéressés à la démocratie paritaire ou sociale, en nous concentrant sur le paritarisme de décision au niveau législatif, sans aborder le paritarisme de gestion.
Nous avons été guidés par une logique positive d'action, sans jugement de valeur sur les décisions qui ont été prises dans l'un ou l'autre des projets examinés. Avec beaucoup de modestie, nous formulons des propositions sans donner de leçons. Lors des auditions, nous avons reçu un message rassurant : la démocratie représentative n'est pas remise en cause, même de la part des intervenants les plus toniques, voire provocateurs, et ceux qui définissent ardemment la démocratie participative. La référence à l'intérêt général n'a pas non plus été contestée.
Le rapport révèle une aspiration à une démocratie plus continue, qui ne soit pas limitée aux périodes électorales, suivant une logique d'explications et de dialogue partagé. Telle est la place de la démocratie participative dans notre société. Ceux qui ont confiance dans le numérique et les civic techs trouveront des développements concernant ces sujets dans le rapport.
La démocratie participative a vocation, non à se substituer à la démocratie représentative, mais à la compléter. Ses mécanismes souffrent de leurs propres faiblesses. Sans parler de « co-construction », il est possible de retirer des projets après avoir écouté la population. Nous avons noté la défiance, voire la colère des citoyens vis-à-vis du monde politique, sans pour autant aller sur le terrain politique des élections. Nous avons eu le sentiment que les questions que nous nous posions étaient les mêmes que celles de l'ensemble de la société, quels que soient les courants politiques.
L'introduction du rapport, tonique, forte, campe nettement le débat.
Sa première partie évoque la crise entourant la prise de décision publique, tout en rappelant que les mécanismes de la démocratie participative ne sont pas exempts de critiques. Cette partie nous conduit à constater que d'autres travaux restent à mener, en particulier sur le fait que nous entrerions dans une ère dite de la « post-vérité », où le vrai devient relatif et où chacun, avec le développement du numérique et des réseaux sociaux, peut être alimenté par la lecture de documents émanant de personnes qui pensent toutes pareil et peut être conforté ainsi dans ses opinions, tandis que la parole des experts, des scientifiques, ne signifie plus rien. Cela n'est pas un appel à la régulation de l'Internet. Toutefois, cette évolution peut elle-même favoriser la défiance constatée envers notre démocratie et la présence de ce sujet dans les campagnes électorales américaines et françaises justifie une attention particulière de notre assemblée.
La deuxième partie du rapport a pour objectif de conforter l'efficacité de l'action publique dans une démocratie « coopérative », suivant trois groupes de propositions : tout d'abord générales, sur la relation entre démocratie représentative et démocratie participative, puis centrées sur les infrastructures, d'une part, et sur la démocratie sociale, en dressant un bilan apparemment inédit de l'application de l'article L. 1 du code du travail, d'autre part.
Mettant en perspective notre travail, le rapport contient de nombreuses annexes dont une présentation de différents dispositifs relevant de la démocratie participative, une étude de législation comparée, une synthèse sur l'exercice du droit de pétition au Sénat, un bilan des concertations menées sous l'égide de la Commission nationale du débat public (CNDP) ou encore des développements sur les enjeux de la démocratie sociale.
Nous formulons dix propositions, réunies en trois volets, à la fois raisonnables, ciblées et recherchant l'efficacité, non le spectaculaire.
Le premier volet porte sur l'association des citoyens à la prise de décision publique, au coeur de la complémentarité entre démocratie représentative et démocratie participative.
La première proposition vise à développer l'usage des outils participatifs, qu'ils soient numériques et non numériques, tout en évitant leurs biais. Ces outils doivent faire l'objet d'une appropriation par les citoyens, ce qui suppose une démarche pédagogique et un effort d'accessibilité. La démocratie participative, si elle doit exister, ne peut être au rabais.
La deuxième proposition est ciblée sur le Parlement : sans systématisation, nous proposons de favoriser les consultations numériques, telles que celles menée en amont de la loi pour une République numérique ou celles que conduit couramment la Commission européenne. Cela enrichira le travail des parlementaires, de même que le recours aux panels de citoyens, par exemple sur des sujets sociétaux. Ce serait probablement moins justifié pour des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Enfin, nous proposons d'intégrer le résultat de ces consultations numériques et ces panels de citoyens aux études d'impact dont nous déplorons, en général, le peu d'intérêt. Moins elles sont sérieuses, plus l'inflation législative risque de croître. Les éléments qualitatifs issus des outils participatifs viendront renforcer les études d'impact.
La troisième proposition, qui rejoint les suggestions d'évolution présentées au cours de certaines auditions, consiste à revitaliser le droit de pétition pour interpeller les représentants. Il existe mais il s'est figé avec le temps jusqu'à s'atrophier. Permettez-moi ce clin d'oeil historique : il s'est affaibli sous la République tandis qu'il était très fort sous la monarchie. Il y a quand même des explications institutionnelles à cela.
Nous ne nous sommes pas autorisés à esquisser les contours exacts de ce droit, en fixant notamment le nombre de signataires minimal. En revanche, nous avons insisté sur la nécessaire attention à prêter à ces interpellations, sans quoi nous alimenterons la défiance envers le monde politique et les institutions. Pour renforcer le Parlement, nous confions à nos commissions permanentes le soin de choisir les modalités appropriées pour donner suite à ces pétitions : réunion de commission ou organisation d'un débat public, rédaction d'une proposition de loi, création d'une mission d'information ou engagement d'un contrôle.
Quatrième proposition : le recours apaisé au référendum. La logique plébiscitaire impose d'agir avec prudence. Mieux vaut suggérer son assouplissement au seul échelon local, le niveau national étant encore plus marqué par les logiques plébiscitaires que nous connaissons. Bien entendu, il demeurerait une faculté. Il nous faudra beaucoup de temps avant d'adopter le recours au référendum comme en Suisse, à supposer que notre société puisse s'y adapter.
Deuxième volet du rapport, la participation des citoyens aux décisions sur les projets d'infrastructures passe par le renforcement des maîtrises d'ouvrage. L'accompagnement de l'État doit être repensé pour mieux épauler les porteurs de projet.
Nous prônons, dans notre cinquième proposition, le recours à des cadres juridiques ad hoc pour les projets les plus stratégiques. Le Grand Paris Express en est un bon exemple : la société du Grand Paris, créée par un véhicule législatif spécifique, est une structure juridique ad hoc , dotée de moyens de financements qui lui sont propres. Nous souhaitons également consolider la culture de la participation en matière d'infrastructure, en simplifiant les documents soumis à concertation et en les rendant accessibles en open data .
Une autre évolution, qui supposerait, à long terme, une modification législative, est d'envisager une procédure continue de consultation du public lors de la conception et de la réalisation des projets. C'est l'objet de notre sixième proposition. Aujourd'hui se succèdent différentes phases de concertation et d'enquête publique concernant le même projet tant et si bien que plus personne ne sait sur quel objet exact porte la question. Ajoutez à cela que les « temps creux », qui s'intercalent entre les concertations et les enquêtes publiques, sont propices au « bouillonnement » des esprits. D'où la proposition, également, de placer l'ensemble des procédures de consultation sous l'égide d'un garant par la Commission nationale du débat public (CNDP). Les actuels commissaires-enquêteurs pourront d'ailleurs être désignés comme garants. L'objet de cette mesure est de les soustraire aux diverses pressions et tentatives d'instrumentalisation dont ils font parfois l'objet. Le garant formulerait recommandations au décideur, à l'inverse des commissaires-enquêteurs qui s'expriment sur le fond du projet.
Enfin, dans la septième proposition, la simplification des procédures - un classique du genre - sécuriserait les projets d'infrastructure. À titre d'exemple, le droit au recours pourrait s'exercer directement devant la Cour administrative d'appel pour les infrastructures importantes et ayant fait l'objet d'une concertation préalable. Le Conseil d'État conserverait son rôle de cassation.
Troisième et dernier volet, la démocratie sociale et trois propositions. Pour que soit mis en oeuvre l'article L. 1 du code du travail et vive le dialogue social, une feuille de route sociale couvrant la durée du quinquennat serait utile aux partenaires sociaux.
Ensuite, le Parlement pourrait être davantage associé aux négociations. Actuellement, il hésite, lorsque les pourparlers aboutissent, à modifier un projet de loi transposant un accord national interprofessionnel. Sans interférer dans les négociations, il pourrait s'exprimer en amont du document d'orientation du Gouvernement, par exemple en organisant des auditions ou des débats, voire en adoptant une proposition de résolution.
Enfin, nous pourrions inviter les partenaires sociaux représentatifs, pour renforcer l'efficacité du dialogue social au niveau national et interprofessionnel, à conclure un accord de méthode « à froid ». Je note, malgré tout, que l'Allemagne où la culture de la négociation est très présente s'en passe fort bien.
Mme Corinne Bouchoux . - Merci encore au groupe Union des démocrates et indépendants - UC (UDI-UC) d'avoir pris l'initiative de cette mission et au président pour l'atmosphère sereine et constructive de nos travaux. Nous avons travaillé sur un vrai sujet en disposant de temps, ce qui est précieux. Je ne ménagerai aucun suspense en déclarant d'emblée que je voterai ce rapport en l'assortissant d'une contribution relevant nos divergences sur quelques points précis.
Je regrette que Pierre Rosanvallon, qui est une voix écoutée, ait décliné notre invitation à cause d'un calendrier surchargé. C'est dommage et pour nous et pour lui. Toujours sur les experts que nous avons entendus, je remarque qu'ils sont masculins à 87 %. Quand équilibrera-t-on enfin le ratio sexuel et générationnel ?
Le malaise démocratique est sans doute plus profond encore que notre rapporteur le relève. Pour moi, tout commence dès l'école maternelle, et pas à dix-huit ans. Nous avons été trop timides sur la formation à la résolution non violente des conflits.
Concernant le volet « travail », si nous divergeons pour des raisons politiques sur la place de la branche, je souscris à vos propositions, excellentes, riches et sensées, pourvu que nous nous les appliquions à nous-mêmes. En septembre, après les élections sénatoriales, de nombreux assistants parlementaires n'auront plus d'emploi. Faisons un peu de travaux pratiques en mettant enfin au point un statut de collaborateur parlementaire, sans quoi les médias ne manqueront pas de relever cette contradiction.
Sur le volet « infrastructures », je note, dans le projet de rapport, qu'une partie décrivant la situation dénote une forte imprégnation des propos que nous ont tenus les représentants de sociétés d'autoroutes et du réseau de transport d'électricité. Ces informations qu'ils nous ont données auraient pu être mises davantage à distance en les intégrant dans un encadré.
Ce beau travail est-il à la hauteur de ce que nous vivons ? Je l'ignore. En tout cas, alors que nous assistons à un putsch générationnel, que les partis ont explosé et que la société est déboussolée, nous avons fait la démonstration que nous sommes capables de travailler ensemble malgré des divergences profondes sur des sujets aussi lourds que la loi « Travail » ou les infrastructures.
M. Henri Cabanel , président. - Merci, madame Bouchoux, pour votre analyse. Vous avez raison : il convient de montrer l'exemple pour lever la défiance.
M. Michel Raison . - Cette mission d'information sur la démocratie tombe bien à propos : en pleine période électorale ! Ne voyez pas dans mes remerciements des propos de politesse et de circonstance : nous avons dû fournir, pour réaliser ces travaux, des efforts intellectuels particulièrement importants et le rapport est de qualité. Je remercie aussi le président pour la souplesse qu'il nous a offerte.
Au début de la mission, j'étais un peu inquiet mais les auditions sont devenues, au fur et à mesure, extrêmement instructives, de même que le déplacement au Danemark. Nous nous sommes penchés non seulement sur la démocratie participative mais aussi sur la façon dont les élus peuvent simplifier les procédures pour les rendre plus simples à appliquer. Comme souvent, pour traiter une difficulté, mieux vaut la prendre à la source ; quelqu'un qui voudrait réduire le nombre de fonctionnaires des impôts ne réussirait à rien sans simplifier la législation fiscale.
Mon inquiétude portait aussi sur la façon dont nous pourrions donner corps à cette réflexion : le rapporteur fait bien de viser la modestie. Personne ici ne prétend bouleverser le pays. Gaulliste, je ne suis pas contre le référendum mais je me méfie de ses excès, y compris à l'échelon local. La véritable question est : comment rapprocher la décision des citoyens ? Le Danemark a trouvé la solution : 60 % des dépenses publiques y sont réalisées par les communes. Quand l'État décentralise les trains express régionaux (TER), ceux-ci, jusqu'alors moribonds, fonctionnent à nouveau subitement. Plus la décision est proche, plus elle est participative et moins elle est dépensière. Dans les communes, on ne se contente pas de demander aux habitants s'ils sont pour ou contre ; le projet peut sortir complètement modifié d'une consultation. J'en ai l'expérience dans ma commune de 8 000 habitants.
Concernant le volet consacré à la démocratie sociale, il ne faut pas tout faire passer par la loi ; cela ne fonctionne pas. Ce point est crucial dans notre pays qui est sclérosé par le chômage de longue durée.
Je voterai ce rapport en renouvelant mes félicitations à tous ceux qui ont contribué à son élaboration.
M. Alain Gournac . - À mon tour, je tiens à vous féliciter, monsieur le rapporteur. Même si je n'ai pas pu assister à l'ensemble des travaux, je souscris totalement à ce rapport d'information.
Tout d'abord, on y ressent l'écoute forte dont ont fait preuve le président et le rapporteur de la mission d'information. Comme je l'ai dit, l'intérêt général est un point important : on peut tout faire, mais, à un moment donné, il faut prendre une décision. Pour avoir été maire pendant vingt-quatre ans, j'ai pu constater les petites querelles notamment entre les communes. Mais il faut prendre des décisions, et ce au nom de l'intérêt général. Aussi, je vous remercie d'avoir mis en exergue cette notion dans votre rapport.
Ensuite, le diagnostic a été bien réalisé. Moi aussi, même si je suis gaulliste, je me méfie du référendum, car, bien souvent, les citoyens ne répondent pas à la question posée.
Par ailleurs, le rapport d'information est mesuré. Certes, il ne contient pas de propositions révolutionnaires, mais elles sont de bon sens et peuvent être mises en application. Je le répète, nous devons aller vers la simplification. Dans le domaine des infrastructures, nos concitoyens n'en peuvent plus de toutes les enquêtes à réaliser : entre le début et la fin d'un projet, il se passe beaucoup trop de temps, et il est très difficile de l'expliquer.
Je rejoins mes collègues : ce rapport d'information donne une bonne image du Sénat. Il témoigne du sérieux de notre travail, réalisé avec le recul nécessaire et sans vouloir tout remettre en cause. Et c'est aussi ce qu'attendent nos concitoyens : ils veulent de la sagesse. Car, comme cela a été évoqué, ils vivent aujourd'hui un divorce fort avec le monde politique.
J'apporte donc mon soutien total à ce travail sérieux.
Mme Catherine Génisson . - Je me joins au concert des louanges. J'ai vraiment éprouvé, je le dis avec beaucoup de sincérité, un très grand plaisir à participer à cette mission d'information, et j'en remercie le président et le rapporteur.
J'ai eu quelques inquiétudes au départ, craignant d'entendre beaucoup de banalités, mais je me réjouis de l'importance accordée à la question de la démocratie participative, un des sujets fondamentaux au coeur de notre société, avec, toutefois, un paradoxe : nos concitoyens éprouvent une très grande exigence à l'égard de cette forme de pouvoir, en voulant être acteurs, mais, dans le même temps, ils la perçoivent comme une logique de contestation plus que de construction, comme le relève le rapport.
Au-delà des outils à définir et des pratiques à mettre en place, il est nécessaire de faire oeuvre de pédagogie - le terme « éducation » serait peut-être un peu fort. Nos concitoyens doivent s'approprier la démocratie participative. En la matière, il y a beaucoup à faire. À cet égard, vous avez cité, monsieur le rapporteur, des pays qui vivent ce renforcement de la participation des citoyens. Cette revendication s'exprime aujourd'hui très fortement dans notre pays, mais nous ne savons pas, ni les citoyens ni les élus, nous approprier concrètement cette démarche.
Par ailleurs, je suis tout à fait d'accord pour que les conclusions issues de dispositifs participatifs comme des panels de citoyens soient inclues dans les études d'impact, et vous avez souligné avec discrétion que celles-ci étaient quelquefois réduites, pour ne pas dire indigentes pour certaines. Il semble donc important de les enrichir.
Vous indiquez, monsieur le rapporteur, que les panels citoyens ne sauraient être mis en place pour ce qui concerne certains textes tels que le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Certes, c'est vrai, mais - et vous l'avez d'ailleurs mentionné -, en amont de la discussion de ce texte éminemment politique avant d'être financier, des points pourraient être abordés ; je pense, par exemple, à la désertification médicale.
J'ai également apprécié les propositions relatives à la démocratie sociale, qui visent notamment à impliquer le Parlement en amont des négociations.
Lors de la discussion parlementaire d'un projet de loi transcrivant un accord national interprofessionnel, il nous est en effet difficile de modifier le texte, au motif que l'accord est signé par les partenaires sociaux, nous demandant alors à quoi nous servions...
Je renouvelle tous mes remerciements. Pour avoir siégé dans les deux chambres parlementaires, je suis fière d'être au Sénat et je suis fière de la qualité du travail que nous réalisons ensemble, au-delà de nos engagements partisans, qui sont totalement respectables. En ces temps de révolution de notre système politique, voilà des travaux que nous devrions porter sur la place publique.
M. Bernard Vera . - Je tiens tout d'abord à remercier le groupe UDI-UC, à l'initiative de la mise en place de cette mission d'information, et je m'associe aux félicitations adressées au président et au rapporteur pour le travail réalisé.
Vous avez relevé au début de votre intervention, monsieur le président, que quarante-cinq auditions et trois déplacements avaient été organisés. En ce qui me concerne, je ne suis pas en mesure de dire s'il s'agit d'un travail hors norme, mais cela constitue, en tout cas, un travail impressionnant.
Le rapport a le grand mérite de traiter l'ensemble des problématiques liées aux prises de décisions publiques et à leur légitimité. Il tient compte des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de grands projets d'infrastructures, mais aussi lors de l'examen de projets de loi importants, qui ont suscité des oppositions très larges et très fortes. Il fait également le point sur les défis auxquels est confrontée notre démocratie représentative et sur l'essor des pratiques de la démocratie participative. Des préconisations sont émises pour rendre ces deux modes de fonctionnement démocratique plus efficients, en vue de dépasser les problèmes et les limites constatés.
Ainsi, l'accent est mis sur l'idée selon laquelle notre système démocratique doit encore évoluer, une idée qui prévaut depuis longtemps. Les représentants ne peuvent plus se contenter de la légitimité issue de l'élection. Ils doivent s'assurer d'une légitimité de décision, ainsi que le relève le rapport d'information. Il convient par conséquent de mettre en place des procédures décisionnelles permettant à tous de s'exprimer à partir d'un diagnostic partagé par toutes les parties prenantes.
Le rapport d'information préconise également la mise en place d'outils participatifs le plus en amont possible. Il prévoit un certain nombre de moyens destinés à améliorer les procédures décisionnelles dans le cadre du concept de démocratie « coopérative », auquel je souscris.
Aux termes du rapport, il importe que les différents acteurs publics et sociaux évitent que des projets ne connaissent des oppositions pouvant aboutir à des blocages. Toutefois, outre ces cas de figure, je crois que nos pratiques démocratiques doivent absolument évoluer. D'une part, les besoins d'intervention exprimés par l'ensemble de nos concitoyens sont aujourd'hui très élevés. D'autre part, comme cela a été souligné, les moyens de communication et d'intervention sont très diversifiés ; je pense notamment au numérique. Il convient donc de prendre en compte cet élément.
J'en viens à l'analyse des raisons de la progression de la défiance des citoyens à l'égard des élus ou des institutions. Je partage l'idée selon laquelle l'absence de résultats économiques est l'une des raisons fortes de cette défiance, mais on ne saurait ignorer le fait que le non-respect des engagements pris par les élus lors des élections ou au cours de leurs mandats est également un facteur très important. De même, le manque d'exemplarité des élus et l'absence d'une éthique intransigeante en politique participent aujourd'hui très largement à la défiance de nos concitoyens.
Par ailleurs, les voies et moyens susceptibles de rendre la démocratie des assemblées plus efficiente sont détaillés dans le rapport d'information. Toutefois, la question de la composition des assemblées et de la représentativité n'y est pas abordée, ce que je regrette. Comme vous l'avez indiqué, monsieur le rapporteur, il a été décidé que ces points ne feraient pas l'objet des travaux de la mission commune. Or nombre de nos concitoyens ne se sentent pas représentés dans certaines assemblées. Je pense, par exemple, à la question de la parité entre les hommes et les femmes. Même si la Haute Assemblée peut se prévaloir d'une certaine avancée en la matière, nous en sommes encore très loin. J'évoquerai aussi la représentativité des différentes catégories sociales, ainsi que la représentation politique, avec l'exigence de la mise en place d'une certaine proportionnalité, afin que le choix des électeurs soit respecté, une exigence qui s'impose de plus en plus. Ces différents points entreront peut-être dans le périmètre des travaux d'une prochaine mission d'information.
Concernant le volet social, le rapport insiste, à juste titre, sur la nécessité de mettre en place une véritable concertation préalable avant l'examen de tout projet de loi, tirant sans doute l'enseignement de ce qui s'est passé lors de la discussion de la loi « Travail ». À cet égard, que devons-nous penser des projets visant à légiférer à court terme par ordonnances, notamment dans le cadre de la réforme du code du travail ?
Permettez-moi d'insister sur la nécessité d'améliorer la démocratie dans l'entreprise. L'idée avancée dans le rapport d'information d'aller vers la création d'une instance unique de représentation, qui engloberait à la fois les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les comités d'entreprise et les délégués du personnel ne me paraît pas aller dans le bon sens. Il s'agit plutôt d'une diminution de l'intervention des salariés. Monsieur le rapporteur, je sais que vous n'avez pas formulé de propositions en tant que telle dans le rapport d'information, mais cette question y est néanmoins abordée.
En conclusion, le groupe CRC apprécie l'ampleur du travail accompli. Nous partageons bon nombre d'analyses et de préconisations. Personnellement, j'ai apprécié l'esprit d'ouverture, l'écoute et le respect qui ont prévalu lors de nos travaux. Nous ne nous opposerons pas à l'adoption de ce rapport d'information, même si nous déposerons aussi une contribution écrite.
Mme Françoise Gatel . - Sans originalité, mais avec tout autant de sincérité que mes collègues, je salue à mon tour la qualité de ce travail, empreint d'une grande rigueur et d'une véritable exigence intellectuelle, sur un thème complexe et dont le traitement peut être aussi démagogique que l'est, parfois, l'exercice de la démocratie participative.
Je salue également le choix du groupe UDI-UC de proposer un sujet d'actualité. Les difficultés rencontrées en matière de gouvernance, au niveau tant national que territorial, exigent que l'on s'en empare et que l'on trouve des solutions.
La démocratie participative est aujourd'hui une exigence ; néanmoins, elle doit être appréciée avec beaucoup de rigueur, sans démagogie et sans sacrifier à l'air du temps.
L'absolue nécessité de l'acceptation de la légitimité de la décision politique a été soulignée à de nombreuses reprises. Or, que ce soit dans des communes, dans d'autres grandes collectivités territoriales ou au niveau national, on voit surgir les blocages sur certains projets. Si l'on se soucie de l'efficience de l'action publique, il faut changer de méthodes !
Les élus peuvent s'emparer de la démocratie participative pour l'introduire dans les modalités de décision, avec intelligence et rigueur, c'est-à-dire en évitant qu'elle ne soit capturée par les lobbys ou des meneurs charismatiques.
Nos échanges nous ont permis de comprendre l'importance d'avoir des méthodes et de procéder de manière rigoureuse. Mais il faut aussi éduquer l'ensemble de la société à la prise de décision et à la façon d'intégrer cette démocratie participative. Encore une fois, nombre de nos concitoyens confondent l'expression individuelle et les intérêts personnels avec l'intérêt général et la préparation de l'avenir.
Il m'a paru, enfin, pertinent de retenir les infrastructures et le travail comme principaux thèmes.
S'il n'est pas question, dans ce pays, d'ignorer, de rejeter ou d'affaiblir la démocratie représentative, la démocratie participative doit aussi aider à la prise de décision. Cela nécessite, au préalable, d'éduquer tous les citoyens aux enjeux qui se posent.
Mme Sylvie Robert . - C'est aussi avec une grande sincérité que je vous remercie, monsieur le président, monsieur le rapporteur, pour la conduite de cette mission d'information. J'ai eu beaucoup de plaisir à assister à certaines auditions, regrettant de n'avoir pu participer aux déplacements.
Nous avons vraiment eu l'impression de toucher du doigt la réalité d'une période qui appelle de nombreuses réflexions et prises de distance face à un phénomène en développement : le besoin croissant des citoyens de participer à la décision publique et de s'intégrer dans l'espace du politique. Sous cet angle, cette mission est très opportune.
Merci, donc, et félicitations pour ce rapport précieux, dans lequel je me retrouve totalement car il allie, à une forme d'appréhension de la réalité, un certain pragmatisme. Comme vous l'avez dès le départ indiqué, monsieur le rapporteur, nous cherchons à changer davantage les pratiques que les textes. C'est la philosophie qui se dégage du rapport, dont il faut espérer qu'il ne restera pas lettre morte.
À sa lecture, je me suis dit qu'il n'était pas très révolutionnaire. Pourquoi, par exemple, ne pas envisager de modifier la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, pour que ses dispositifs favorisent une démocratie plus « horizontale » ? L'occasion était bonne d'aller plus loin et de travailler à une démocratie participative à la fois revigorée et plus vivifiante.
J'emploie ces qualificatifs à propos, ayant été agréablement surprise de trouver, dans le rapport, des termes comme « revitaliser » ou « apaiser ». C'est très intéressant, mais peut-être, à nouveau, pourrions-nous aller plus loin...
Je me suis également beaucoup interrogée sur le curseur : comment accompagner mieux, encourager plus et contraindre tout de même ? Un travail a été fait, dans le rapport, sur cet équilibre. Pour ma part, et c'est un avis tout à fait personnel, n'impliquant pas mes collègues du groupe socialiste et républicain, j'aurais donné un poids plus important à la contrainte.
Je rejoins le rapport sur les questions de pédagogie, de sincérité et d'accessibilité, et, s'agissant d'un contrat entre les citoyens et les élus, j'ajouterais à ces termes ceux de « transparence » et de « confiance ».
Je me suis par ailleurs interrogée sur ce qui s'appliquerait davantage à l'échelon local, les problématiques de niveau national étant plus complexes.
Je vous rejoins sur la proposition n° 3, à savoir la nécessaire revitalisation du droit de pétition. Si le Sénat pouvait être exemplaire, dans son règlement, sur cette question, nous nous mettrions en situation d'appliquer ce sur quoi nous avons travaillé dans ce rapport. Il faudrait en outre expliciter la notion de « droit de suite ». J'ai bien lu que l'on entend laisser de la souplesse, mais approfondir les conditions de mise en oeuvre de cette proposition, ce serait, aussi, faire en sorte que le Sénat puisse réellement l'appliquer. Il faut placer le curseur au bon endroit.
Il me semble, par ailleurs, que le code du patrimoine devrait également être mieux articulé avec le code de l'environnement et le code de l'urbanisme. Il a été revu voilà peu et peut constituer un facteur bloquant.
Une plus forte contrainte sur certains points permettrait d'augmenter les capacités de levier sur des initiatives locales et nationales : voilà ce que je tenais à signaler, tout en adressant mes remerciements et félicitations pour ce travail, auquel j'ai eu énormément de plaisir à participer.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Mes chers collègues, je vous remercie pour vos propos chaleureux, directs et sincères.
Madame Bouchoux, vous avez regretté que M. Pierre Rosanvallon n'ait pu être entendu. Nous l'avons effectivement invité en nous adaptant autant que possible à ces disponibilités mais son agenda ne lui permettait pas de répondre favorablement. Cela étant, même si nous n'avons pas pu l'entendre, nous avons été attentifs à son point de vue : nous avons lu ses ouvrages et il est directement cité dans le rapport.
Vous avez également évoqué le Sénat et la question des collaborateurs parlementaires. Pour ma part, je ne souhaitais pas aborder cette question dans le cadre de nos travaux.
Nous savons que le passage d'une société « verticale » à une société « horizontale » prendra du temps. En tant qu'élus, nous avons certaines habitudes, qui ne sont peut-être pas toujours les meilleures et notre gestion des affaires locales a même parfois comporté certaines ambiguïtés de ce point de vue. C'est pourquoi, dans le rapport, nous ne nous permettons pas de donner des leçons aux autres dans ce domaine. Notre idée est d'accompagner ce changement de pratique, de le mettre en exergue, tout en étant conscients que certaines choses sont à améliorer, y compris dans le fonctionnement du Sénat.
Concernant l'audition des gestionnaires d'autoroute, je ferai observer que le passage en question comporte des citations de personnes entendues. Nous avons en effet mis un point d'honneur à citer largement ceux qui se sont exprimés devant notre mission.
Plusieurs de nos collègues - Mme Génisson, MM. Gournac et Raison -, ont émis des avis favorables. Je les en remercie.
Monsieur Vera, j'ai pris note de vos observations, de votre approbation, mais aussi de votre prudence quant aux conclusions du rapport. Si vous relisez les développements sur la fusion des institutions représentatives du personnel (IRP), vous verrez que notre intention était d'accorder davantage de légitimité aux partenaires sociaux, en identifiant des pistes de réflexion à approfondir. C'est ce qui nous a conduits à considérer que les modes actuels d'élection des représentants ne devaient pas être modifiés : les salariés commencent à s'y habituer et à se familiariser plus particulièrement avec les dispositions en matière de représentativité syndicale.
Cela étant, les organisations syndicales rencontrent des difficultés pour dégager suffisamment de ressources humaines. Elles manquent de candidats à la fois pour mener les négociations nationales et pour assurer une présence sur le terrain. Encore une fois, en abordant cette question des IRP, nous voulions avant tout améliorer la légitimité des syndicats, les aider à accroître le nombre de leurs candidats, plutôt que leur demander d'en fournir deux fois plus. Nous avons cherché à respecter toutes les compétences en présence et n'en avons pas profité pour réduire les compétences des IRP ou les heures de délégation.
Pour être parfaitement complets sur le sujet, nous proposons d'expérimenter de nouvelles modalités de financement des organisations syndicales, notamment par le biais du chèque syndical. Cette mesure pourrait permettre de consolider leur assise.
Il faut enfin s'attendre à être interrogé sur la réforme du code du travail par ordonnances. En tant que tel, l'article L. 1 du code du travail s'applique aux réformes sociales structurantes, qu'elles prennent la forme d'une loi, d'une ordonnance ou d'un acte réglementaire. Cela étant, ce dossier sera bien sûr très présent dans le débat public dans les semaines qui viennent. De notre côté, nous ne prétendons pas avoir vocation à résoudre cette question dans le cadre du rapport.
Je remercie également nos collègues Françoise Gatel et Sylvie Robert pour leurs observations.
Madame Robert, vous vous êtes interrogée sur l'équilibre à trouver entre « encourager », « accompagner » et « contraindre ». De notre côté, nous avons raisonné le plus possible à droit constant et n'étions donc pas dans une logique de contrainte.
Nous avons également tenu à respecter l'ensemble de nos collègues en ne proposant pas de solutions toutes faites. Nous avons défini un cadre général et proposé des suggestions de mise en oeuvre, mais sans élaborer de textes précis, comme la modification du Règlement du Sénat pour rénover le droit de pétition, par exemple. Le rapport contient des préconisations, mais c'est à chacun de faire le travail nécessaire pour en arriver au dépôt d'un texte.
Vous avez été nombreux à insister sur la nécessaire mise en oeuvre des propositions figurant dans le rapport. Je n'écarte pas l'éventualité que cette question revienne assez vite sur le devant de la scène, notamment dans le domaine du droit social, comme certains d'entre vous l'ont indiqué.
En revanche, il ne faut pas exclure l'éventualité que notre travail sur les modalités de participation des citoyens, les études d'impact, les panels citoyens, et que nos réflexions sur le niveau de participation vers lequel on doit tendre soient complémentaires du projet de loi à venir sur la moralisation de la vie publique. Les questions soulevées dans notre rapport sont en effet proches de cette problématique, au moins en partie. Certaines de nos propositions pourraient donc être reprises.
M. Henri Cabanel , président . - Nous en venons maintenant à l'examen des propositions de modification.
M. Michel Raison . - Je souhaiterais formuler une première demande de modification : je suggère de mettre en relief un passage du rapport qui mentionne sur la tradition centralisatrice de notre pays.
Je m'explique : par démission, le politique a trop longtemps laissé les hauts fonctionnaires de l'État commander - sans que la critique porte sur ces derniers -, si bien qu'à chaque fois que les élus veulent davantage décentraliser notre pays, ces hauts fonctionnaires trouvent une parade pour conserver une partie du pouvoir. J'aurais pu être plus provocateur dans la rédaction, mais je ne voulais pas rompre avec l'élégance stylistique de ce passage du rapport.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Je suis tout à fait d'accord avec votre proposition.
Mme Sylvie Robert . - Je suis également d'accord avec la demande de notre collègue même si la rédaction de ce paragraphe pourrait être discutée concernant la place qu'occupe l'État dans notre pays.
La proposition de modification n° 1 est adoptée.
M. Michel Raison . - Ma deuxième proposition de modification suggère de préciser les comparaisons faites entre les taux d'abstention enregistrés lors des premier et second tours de l'élection présidentielle.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Nous apporterons ces précisions sans difficulté.
M. Henri Cabanel , président . - Une chose est sûre, mes chers collègues, l'abstention progresse globalement, on le constate sur l'ensemble des scrutins.
La proposition de modification n° 2 est adoptée.
M. Michel Raison . - Avec la proposition de modification n° 3, je propose d'insérer un nouveau paragraphe qui insiste sur la nécessaire poursuite des mouvements de décentralisation et de déconcentration, en m'appuyant sur l'exemple du Danemark où les communes ont d'importantes prérogatives.
M. Henri Cabanel , président . - Cela répond d'une certaine façon à la remarque de notre collègue Sylvie Robert sur la place de l'État dans notre pays.
Mme Sylvie Robert . - Tout à fait !
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Très bien, je n'ai aucune réserve sur cette rédaction.
La proposition de modification n° 3 est adoptée.
M. Henri Cabanel , président . - Mes chers collègues, y a-t-il d'autres observations ?
Mme Sylvie Robert . - Que pensez-vous de ma remarque sur la meilleure articulation entre le code du patrimoine, le code de l'environnement et le code de l'urbanisme ? Aujourd'hui, beaucoup de projets sont bloqués à cause de cela.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Votre point de vue est respectable, ma chère collègue. Il en est d'ailleurs tenu compte au travers de notre proposition d'assouplir le régime de l'autorité environnementale unique, qui a notamment trait à la délivrance des permis de construire. Cela renvoie donc directement aux questions que vous soulevez, qu'il s'agisse des avis patrimoniaux ou des fouilles archéologiques.
L'autorité environnementale unique n'est toutefois applicable que depuis le 1 er mars 2017. Nous pensions qu'il était plus raisonnable, avant d'aller plus loin, de prendre le temps d'en évaluer l'efficacité, plutôt que de chercher à la modifier dès le mois de mai. Madame Robert, vous avez parfaitement raison d'aborder la question du code du patrimoine. Toutefois, cela fait partie des sujets sur lesquels nous pouvons battre notre coulpe : les dispositions qui sont en cause ici résultent d'une loi que nous avons votée il y a très peu de temps. Je veux parler de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, la loi dite « LCAP » du 7 juillet 2016.
Mme Sylvie Robert . - J'en parle parce que les architectes des bâtiments de France, les ABF, nous posent encore des difficultés !
Mme Catherine Génisson . - Pour abonder dans le sens de ma collègue, il me semble qu'il y a une contradiction. Si la procédure prévue par le code du patrimoine fonctionnait comme celles prévues par les autres codes, il n'y aurait rien à redire, mais les ABF, dont l'avis est bien sûr très précieux et qui sont tout-à-fait nécessaires, sont tout-puissants et ne se heurtent à aucun contre-pouvoir. Lorsque l'on examine le cas d'un certain nombre de projets bloqués, on se rend compte que cette situation est souvent imputable à l'ABF.
Je parle d'expérience : la ville d'Arras a été détruite à 80 %, mais elle a conservé des secteurs historiques à forte valeur patrimoniale. Aussi, certains projets y sont réalisés en battant des records de lenteur, notamment du fait de l'intervention des ABF...
Mme Françoise Gatel . - Je tiens à rappeler que la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat a beaucoup travaillé sur la simplification du droit de l'urbanisme et de la construction, tout en soulignant la nécessité, lorsqu'un risque existe, d'engager en amont un travail coopératif, notamment avec les ABF, afin d'éviter la prise de décisions au coup par coup.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - La question du rôle des ABF n'entre peut-être pas vraiment dans le champ de ce rapport, mais rien n'interdit objectivement d'évoquer la nécessité d'opérer un rapprochement entre les procédures prévues par le code de l'urbanisme, le code de l'environnement et le code du patrimoine.
La proposition de modification n° 4 est adoptée.
M. Henri Cabanel , président . - Notre réunion va s'achever par un vote sur le texte du rapport, à l'issue duquel celui-ci ne pourra plus être modifié. En revanche, il est possible de déposer une contribution qui sera annexée au rapport.
Je remercie les participants de leurs commentaires élogieux sur ce rapport...
Mme Corinne Bouchoux . - Ils étaient sincères !
M. Henri Cabanel , président . - Personnellement, j'ai eu un grand plaisir à travailler avec notre rapporteur et l'ensemble de ceux qui se sont investis dans la mission.
Nous avons travaillé en toute sérénité et nous nous sommes efforcés de nous appliquer à nous-mêmes les règles de la transparence que nous appelons de nos voeux et de nous faire mutuellement confiance.
Je forme le voeu que dans la perspective de la nomination du prochain gouvernement, nous parvenions à ce que pour certains sujets, des accords puissent être trouvés au nom de l'intérêt général comme dans le cadre de cette mission. Je suis assez fier d'avoir participé à ce travail.
Avant la constitution de cette mission, j'avais eu un long échange avec notre rapporteur. Au fil de nos auditions, nos positions ont évolué, et ce travail a été, pour nous tous, une source d'enrichissement. Je partage les constats qui ont été exprimés par chacun d'entre vous, ainsi que la volonté que ce rapport ne reste pas sans suites...
Nous adresserons ce rapport au Président de la République, et j'invite chacun d'entre vous, sur son territoire, à passer à l'application concrète de nos préconisations. En ce qui me concerne, j'ai commencé à le faire dans mon département.
À de rares exceptions près, tous les membres de la mission ont montré leur intérêt en participant aux auditions, et je remercie chacun de son engagement sur un sujet difficile, que notre rapporteur a su rendre suffisamment accessible pour nous permettre de proposer des mesures concrètes applicables au niveau national et local.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - En ce qui concerne le titre du rapport, je rappelle que nous avons inscrit nos travaux dans la logique d'une complémentarité entre démocratie participative et démocratie représentative. Le terme qui illustrerait le mieux cette orientation serait celui de démocratie « collaborative ». Toutefois, l'épithète « collaborative » me semble difficile à retenir, compte tenu des débats autour de « l'économie collaborative » et de l'« ubérisation ». Nous vous proposons donc l'expression démocratie « coopérative », qui correspond à un modèle plus « horizontal » que « vertical ».
Je vous suggère donc le titre suivant : « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" ». Le verbe « décider » répond au souci exprimé à plusieurs reprises par notre mission d'information d'être une force de proposition et d'action. Quant à la seconde partie du titre, c'est le choix d'une formulation suggérant que la démocratie coopérative est déjà dans notre société une réalité, et nous faisons des propositions pour qu'elle fonctionne mieux.
Mme Corinne Bouchoux . - Excellent titre !
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur . - Si cette proposition vous convient, le titre du rapport sera donc ainsi formulé.
Le rapport est adopté.