Rapport d'information n° 556 (2016-2017) de M. Philippe BONNECARRÈRE , fait au nom de la MI Démocratie représentative, participative, paritaire, déposé le 17 mai 2017
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AVANT-PROPOS
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PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS DE LA
MISSION D'INFORMATION
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PREMIÈRE PARTIE : COMPRENDRE LA CRISE
ENTOURANT LA PRISE DE DÉCISION PUBLIQUE
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I. LES BLOCAGES QUI AFFECTENT AUJOURD'HUI LA FRANCE
CONSTITUENT UN DÉFI POUR NOTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
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A. LA DÉCISION PUBLIQUE PARAÎT DE
MOINS EN MOINS LÉGITIME ET EFFICACE, TANDIS QUE LA DÉFIANCE DES
CITOYENS ENVERS LES INSTITUTIONS S'ACCROÎT
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B. CES DIFFICULTÉS CONDUISENT CERTAINS
À S'INTERROGER SUR NOTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
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A. LA DÉCISION PUBLIQUE PARAÎT DE
MOINS EN MOINS LÉGITIME ET EFFICACE, TANDIS QUE LA DÉFIANCE DES
CITOYENS ENVERS LES INSTITUTIONS S'ACCROÎT
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II. PARALLÈLEMENT, LA DÉMOCRATIE
PARTICIPATIVE S'EST AFFIRMÉE, AU TRAVERS DE DISPOSITIFS QUI NE SONT PAS
NON PLUS EXEMPTS DE CRITIQUES
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A. LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE CONNAÎT
UN ESSOR MARQUÉ
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1. De nouvelles conditions sociales et
technologiques plus favorables à l'expression des individus
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2. Le foisonnement de dispositifs participatifs
dont l'usage ou la portée demeurent souvent limités
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a) À l'origine, la concrétisation de
l'association des citoyens par la création de nouvelles instances
locales et pour l'élaboration des projets d'infrastructure
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b) À l'échelle locale, des
instruments d'initiative et de consultation consacrés
constitutionnellement
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c) L'émergence de nouveaux outils
participatifs novateurs sur l'initiative des pouvoirs publics ou des citoyens
eux-mêmes
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d) De très rares cas de
« cogestion », dans de modestes communes
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a) À l'origine, la concrétisation de
l'association des citoyens par la création de nouvelles instances
locales et pour l'élaboration des projets d'infrastructure
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1. De nouvelles conditions sociales et
technologiques plus favorables à l'expression des individus
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B. NÉANMOINS, LA DÉMOCRATIE
PARTIPATIVE POSE, ELLE AUSSI, DE RÉELLES DIFFICULTÉS
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A. LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE CONNAÎT
UN ESSOR MARQUÉ
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III. LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
DEMEURE INDISPENSABLE POUR DÉCIDER DANS L'INTÉRÊT
GÉNÉRAL, TOUT EN INTÉGRANT LES POSITIONS ET LES
INITIATIVES DES PARTIES PRENANTES
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A. SOCLE DE NOTRE RÉGIME POLITIQUE, LA
DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE DOIT PERMETTRE UN ÉCHANGE
CONTINU AVEC LA SOCIÉTÉ
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B. LA NÉCESSITÉ D'EXPLIQUER ET
D'ASSOCIER AVANT DE DÉCIDER
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A. SOCLE DE NOTRE RÉGIME POLITIQUE, LA
DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE DOIT PERMETTRE UN ÉCHANGE
CONTINU AVEC LA SOCIÉTÉ
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I. LES BLOCAGES QUI AFFECTENT AUJOURD'HUI LA FRANCE
CONSTITUENT UN DÉFI POUR NOTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
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SECONDE PARTIE : CONFORTER
L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE DANS UNE DÉMOCRATIE
« COOPÉRATIVE »
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I. RENFORCER L'ASSOCIATION DES CITOYENS POUR LA
PRISE DE DÉCISION
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A. CONCERTER EN AMONT POUR L'ÉLABORATION ET
LA MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES : DES EXPÉRIENCES
À CONFORTER ET VALORISER
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B. LA PÉTITION AUX ASSEMBLÉES
PARLEMENTAIRES : UNE PRATIQUE ANCIENNE D'INTERPELLATION À
REVITALISER
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C. LE RECOURS AU RÉFÉRENDUM :
UNE PRATIQUE EN QUÊTE D'ACCULTURATION
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A. CONCERTER EN AMONT POUR L'ÉLABORATION ET
LA MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES : DES EXPÉRIENCES
À CONFORTER ET VALORISER
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II. CONCEVOIR ET RÉALISER DES
INFRASTRUCTURES : MENER À BIEN DES PROJETS CONCERTÉS
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A. LE DÉVELOPPEMENT DE PROCÉDURES
PARTICIPATIVES POUR RENFORCER L'ACCEPTABILITÉ DES PROJETS
D'INFRASTRUCTURE
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B. DES BLOCAGES PERSISTANTS ET UNE
LÉGISLATION COMPLEXE PARTICIPANT À L'ALLONGEMENT DES
DÉLAIS
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C. DES PERSPECTIVES DE SIMPLIFICATION POUR
FAVORISER LA PARTICIPATION DES CITOYENS AUX PROJETS D'INFRASTRUCTURE ET
SÉCURISER LES MAÎTRES D'OUVRAGE
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1. L'évolution des pratiques : pour
une maîtrise d'ouvrage forte et des outils participatifs plus accessibles
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2. Une évolution de long terme :
envisager une procédure continue de consultation du public sous
l'égide d'un garant
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3. Les évolutions de court terme : des
simplifications juridiques souhaitables
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1. L'évolution des pratiques : pour
une maîtrise d'ouvrage forte et des outils participatifs plus accessibles
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A. LE DÉVELOPPEMENT DE PROCÉDURES
PARTICIPATIVES POUR RENFORCER L'ACCEPTABILITÉ DES PROJETS
D'INFRASTRUCTURE
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III. DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET
DÉMOCRATIE PARITAIRE : COMMENT RÉFORMER LE CODE DU
TRAVAIL ?
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A. LE PARITARISME DE DÉCISION AU NIVEAU
LÉGISLATIF : UNE MÉTHODE ORIGINALE POUR RÉFORMER LE
DROIT DU TRAVAIL, L'EMPLOI ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE
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B. L'ARTICLE L. 1 DU CODE DU TRAVAIL, QUI
INSTAURE UNE « NÉGOCIATION
LÉGIFÉRANTE », A CONNU UNE MISE EN oeUVRE
INÉGALE DEPUIS DEUX ANS
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1. L'article L. 1 formalise et consacre
la négociation avec les partenaires sociaux sur les sujets structurants
du code du travail
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a) Les sources internes de l'article L. 1 du
code du travail
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b) L'article L. 1 accorde une
priorité aux partenaires sociaux représentatifs pour
négocier sur certains projets de réforme
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c) Un dispositif encadré qui
préserve les prérogatives du Gouvernement
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d) Les assemblées parlementaires ont
décliné les principes de l'article L. 1 dans des
protocoles spécifiques applicables aux propositions de loi
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a) Les sources internes de l'article L. 1 du
code du travail
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2. Un dispositif globalement efficace et souple
dont la mise en oeuvre peut encore être améliorée
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a) L'application de l'article L. 1,
après de nombreux succès, a été marquée par
deux échecs majeurs depuis 2015
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(1) Une mise en oeuvre qui s'est
concrétisée par différentes formes de
concertation...
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(2) ...mais qui s'essouffle depuis deux ans
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b) Un article L. 1 aux nombreux
atouts
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c) Une mise en oeuvre parfois critiquable
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a) L'application de l'article L. 1,
après de nombreux succès, a été marquée par
deux échecs majeurs depuis 2015
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1. L'article L. 1 formalise et consacre
la négociation avec les partenaires sociaux sur les sujets structurants
du code du travail
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C. DES PROPOSITIONS POUR AMÉLIORER LA MISE
EN oeUVRE DU DIALOGUE SOCIAL PRÉALABLE AUX RÉFORMES DU CODE DU
TRAVAIL
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A. LE PARITARISME DE DÉCISION AU NIVEAU
LÉGISLATIF : UNE MÉTHODE ORIGINALE POUR RÉFORMER LE
DROIT DU TRAVAIL, L'EMPLOI ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE
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I. RENFORCER L'ASSOCIATION DES CITOYENS POUR LA
PRISE DE DÉCISION
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EXAMEN DU RAPPORT
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CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION
ET DES GROUPES POLITIQUES
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ANNEXE I - LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS
PARTICIPATIFS ET DE DÉMOCRATIE DIRECTE
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ANNEXE II - LISTE DES PÉTITIONS
ENREGISTRÉES AU SÉNAT (2007-2017)
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ANNEXE III - LES PRINCIPALES DATES DE
LA DÉMOCRATIE ENVIRONNEMENTALE
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ANNEXE IV - LE CONTENU DE L'ORDONNANCE
« PARTICIPATION DU PUBLIC » DU 3 AOÛT
2016
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ANNEXE V - LES DÉBATS PUBLICS ET LES
CONCERTATIONS ORGANISÉS PAR LA CNDP EN 2015
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ANNEXE VI - LES DÉLAIS DE CONSTRUCTION
D'UNE INFRASTRUCTURE : VINGT EXEMPLES DE PROJETS SOUMIS À
DÉBAT PUBLIC
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ANNEXE VII - LISTE INDICATIVE DES
DÉMARCHES ADMINISTRATIVES NÉCESSAIRES À LA
RÉALISATION D'UNE INFRASTRUCTURE
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ANNEXE VIII - PROCÉDURES DE
CRÉATION D'INFRASTRUCTURES : COMPARAISONS INTERNATIONALES
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ANNEXE IX - ÉTUDE DE LÉGISLATION
COMPARÉE
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ANNEXE X - EXEMPLES D'ASSOCIATIONS DES
PARTENAIRES SOCIAUX À L'ÉLABORATION DE DISPOSITIONS
LÉGISLATIVES DANS LE CHAMP DU CODE DU TRAVAIL
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ANNEXE XI - LE DIALOGUE SOCIAL EN EUROPE
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ANNEXE XII - PRÉSENTATION DES
RÈGLES DE REPRÉSENTATIVITÉ DES PARTENAIRES
SOCIAUX
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ANNEXE XIII - RÈGLES DE VALIDITÉ
D'UN ACCORD COLLECTIF
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ANNEXE XIV - PRÉSENTATION DES
DIFFÉRENTES MISES EN oeUVRE DE L'ARTICLE L. 1 DU CODE DU
TRAVAIL
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ANNEXE XV - L'ESPACE PARTICIPATIF DE LA
MISSION D'INFORMATION
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ANNEXE XVI - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES
CONTRIBUTIONS ÉCRITES
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ANNEXE XVII - PROGRAMME DES
DÉPLACEMENTS