N° 570
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 mai 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' avenir du compte d' affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l' État » ,
Par MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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Les principales observations La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et les travaux de certification de la Cour des comptes ont entraîné la définition de la politique immobilière de l'État au milieu des années 2000. La création du service France Domaine, incarnant l'État propriétaire, en 2006, a coïncidé avec l'instauration du levier budgétaire que forme le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Cette politique repose sur une distinction entre l'État propriétaire et les ministères occupants, ainsi que sur une logique de financement des dépenses immobilières structurantes par le produit tiré des cessions réalisées. Dix exercices plus tard, des progrès importants doivent être relevés concernant le recensement du parc, la rationalisation des implantations, visible par exemple pour les administrations centrales à Paris, mais aussi les cessions. Plus de 7 milliards d'euros ont ainsi été tirés des ventes depuis 2005, soit 11 % de la valeur comptable des constructions dont l'État est propriétaire fin 2015. Ces réalisations ne doivent pas occulter le constat partagé d'un essoufflement de la première étape de la politique immobilière de l'État. Essoufflement financier d'une part, dans la mesure où la soutenabilité d'une politique reposant sur des cessions doit interroger. Essoufflement structurel d'autre part, compte tenu de l'insuffisante affirmation de l'État propriétaire. En 2017, les autorisations d'engagement gérées par la nouvelle direction de l'immobilier de l'État ne représentent que 6 % du montant total consacré à l'immobilier, estimé à 9 milliards d'euros. Conjuguée aux contraintes budgétaires, cette situation conduit parfois les ministères à privilégier des montages financiers complexes, faisant intervenir des tiers-financeurs, pesant durablement sur les finances publiques. De surcroît, elle nourrit un manque d'entretien des bâtiments publics, dégradant à la fois l'actif immobilier de l'État et sa capacité à offrir un service public accessible à tous. Par rapport à ses voisins européens, la France se caractérise par le manque de maturité de sa politique immobilière. Face à ce constat initial, ainsi que face aux défis que doit encore relever l'immobilier public, les réformes intervenues en 2016, portant à la fois sur la gouvernance et sur l'architecture budgétaire, apparaissent trop limitées. Alors que s'ouvre une nouvelle législature, une véritable nouvelle étape dans la mise en oeuvre de la politique immobilière de l'État doit être définie. |
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Les recommandations Recommandation n° 1 : Afin de renforcer une vision globale du parc, permettre à la direction de l'immobilier de l'État d'opérer l'arbitrage entre conservation et cession de ses biens immobiliers en la rendant unique responsable des décisions de cession, dont elle assumerait en contrepartie les coûts associés. Recommandation n° 2 : Pour augmenter la part des crédits immobiliers interministériels, unifier l'affectation des produits de cessions en supprimant le « droit au retour » des ministères civils. Conformément à leur statut d'occupant, leur incitation à la rationalisation immobilière serait alors assurée par l'utilisation des loyers budgétaires ou par le recours à la réputation. Recommandation n° 3 : Afin d'assurer une gestion efficiente des parcs de logements publics non mis à disposition par nécessité de service, déléguer leur gestion à des organismes tiers. Recommandation n° 4 : Favoriser le recentrage vers le pilotage et la gestion immobilière des moyens humains de l'État propriétaire en confiant à des professionnels privés de l'immobilier agréés les fonctions d'évaluation des biens immobiliers pour le compte des personnes publiques. Recommandation n° 5 : Afin de prendre en compte leurs conséquences à long terme pour les finances publiques, renforcer les compétences de la direction de l'immobilier de l'État en centralisant le recours et le montage des contrats complexes de tiers-financement (PPP par exemple) auxquels ont recours les ministères. Recommandation n° 6 : Approfondir les démarches de formation engagées en interne par la direction de l'immobilier de l'État pour répondre aux lacunes techniques de l'État, afin de lui permettre d'assurer ou d'encadrer la maîtrise d'ouvrage des travaux immobiliers mis en oeuvre. Recommandation n° 7 : Afin de prévenir tout blocage d'une cession par l'utilisation des règles d'urbanisme, stabiliser dans le temps les pouvoirs d'urbanisme des communes, en prévoyant que les règles en vigueur lors de la décision par l'État de céder un de ses biens s'appliquent jusqu'au terme de la procédure de vente. Recommandation n° 8 : Pour optimiser les cessions des biens mis en vente, doter l'État propriétaire d'une structure d'appui à compétence interministérielle consacrée à la valorisation des biens, sur le modèle de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministère de la défense. Recommandation n° 9 : Afin d'éviter la constitution d'un stock de biens à céder, in fine coûteuse pour les finances publiques, sécuriser par la loi la possibilité de céder avec décote par rapport à l'évaluation domaniale certains biens complexes. Recommandation n° 10 : Valoriser les biens immobiliers de l'État déclarés inutiles tout en en conservant la propriété, en recourant à des baux emphytéotiques et à des locations à des tiers. Recommandation n° 11 : Afin de constituer le nouvel outil d'incitation des ministères à la rationalisation de leur fonction immobilière et d'accompagner la transition du modèle de financement de la politique immobilière de l'État des produits de cession aux produits de gestion récurrents, conforter les loyers budgétaires en les étendant aux opérateurs de l'État. Recommandation n° 12 : Afin d'assurer une vision globale des traductions budgétaires de la politique immobilière de l'État et d'initier une approche commerciale et patrimoniale du parc, créer un budget annexe dédié à la politique immobilière de l'État pour doter le propriétaire d'un bras armé financier retraçant l'intégralité des produits, y compris les loyers budgétaires rénovés, et des charges résultant de son patrimoine immobilier. Cette évolution préfigurerait la création, à terme, d'une foncière publique. |