NOTE DE LÉGISLATION COMPARÉE : LES ÉVOLUTIONS DU STATUT DE L'ÉLU LOCAL DEPUIS 2009 (ACTUALISATION DE L'ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE LC 194)
Janvier 2018
La division de la législation comparée a entrepris de mettre à jour son étude de février 2009 sur le statut de l'élu local en relevant les évolutions constatées dans six pays européens : l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni (Angleterre).
Dans certains pays, la recherche menée n'a pu mettre en évidence aucune modification significative du statut légal des élus locaux. C'est le cas au Portugal où les règles rassemblées dans la loi du 30 juin 1987 6 ( * ) n'ont pas évolué depuis 2006. Dans ce cas, l'étude de févier 2009 demeure valide, sous réserve d'une réévaluation mécanique des rémunérations par indexation.
En Angleterre , le texte en vigueur en matière d'indemnités des membres des conseils des collectivités territoriales est toujours le règlement n° 1021 du 7 avril 2003 7 ( * ) . Celui-ci dispose que chaque collectivité territoriale arrête le régime indemnitaire de ses membres, les chiffres étant revus annuellement sur proposition d'un panel indépendant. Les informations contenues dans la note LC 194 de février 2009 sur les différentes indemnités auxquelles peuvent prétendre les membres d'un conseil sont donc toujours valables.
À titre d'exemple, on peut indiquer que pour le comté de Kensington et Chelsea, les rémunérations annuelles votées pour la période courant du 1 er avril 2017 au 31 mars 2018 s'élèvent à 11 027 £ (12 610 €) pour l'allocation de base à laquelle sont éligibles tous les conseillers. 8 ( * ) Par ailleurs, des indemnités pour les personnes exerçant des responsabilités spécifiques sont prévues : ainsi le président de l'exécutif (Leader) peut-il recevoir une indemnité annuelle de 56 429 £ (64 533 €) et le président du principal parti d'opposition 20 909 £ (23 912 €). Enfin, il existe une indemnité particulière de nature sociale, justifiée par le fait d'avoir un enfant de moins de 15 ans ou des personnes dépendantes à charge, d'un montant ne pouvant excéder 9,40 £ (10,75 €) par heure.
S'agissant de la retraite, si à partir du 1 er mai 2003 les élus pouvaient adhérer au fonds de pension du personnel des collectivités territoriales ( Local Government Pension Scheme - LGPS ), ce n'est plus le cas depuis le 1 er avril 2014. Les élus préalablement inscrits au fonds de pension continuent d'en bénéficier jusqu'au terme de leur mandat, mais les nouveaux élus ne peuvent pas le rejoindre. Le Gouvernement a expliqué cette décision par le fait qu'il est « fermement convaincu que les conseillers ne sont pas des politiciens à temps plein ou du personnel salarié de la mairie, et que maintenir cette appartenance au système de pension du personnel des collectivités territoriales ne servirait qu'à exacerber le flou entre les élus volontaires et les employés payés » 9 ( * ) .
Le Danemark n'a pas non plus modifié en profondeur son architecture locale depuis l'étude de 2009, cela ayant été fait en 2005 et en 2007. Depuis la publication de l'étude de 2009, les montants des indemnités perçues par les élus locaux ont cependant été actualisés par le pouvoir réglementaire.
Solution classique, la rémunération fixe des membres des conseils municipaux dépend du nombre d'habitants de la commune. 10 ( * )
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Nombre
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Montant annuel de rémunération en couronnes danoises (DKK) |
Équivalent
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Jusqu'à 80 000 |
89 314 DKK |
11 996 € |
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Plus de 80 000 |
107 178 DKK |
14 395 € |
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Commune de Copenhague |
125 039 DKK |
16 794 € |
Ainsi que l'indiquait l'étude de 2009, les élus peuvent choisir de bénéficier d'une allocation pour perte de revenus démontrée. Dans ce cas, leur rémunération fixe annuelle est diminuée de 20 741 couronnes danoises (2 785 €).
Les membres des conseils municipaux ayant la charge d'un ou plusieurs enfants de moins de dix ans touchent une rémunération complémentaire de 13 819 couronnes danoises (1 856 €) par an.
Le conseil municipal peut aussi décider d'octroyer des indemnités journalières pour les participations aux réunions, d'un montant de 420 couronnes danoises (56 €) par jour, doublé au-delà d'une durée de 4 heures. Cette indemnité est augmentée de 5 couronnes au 1 er janvier de chaque année.
D'autres compléments de rémunération peuvent intervenir en fonction de l'organisation du conseil municipal.
Ainsi, lorsque l'organisation du conseil municipal prévoit des commissions permanentes, les membres et les présidents de ces dernières peuvent toucher une rémunération supplémentaire, sur décision du conseil municipal. La somme de ces rémunérations supplémentaires annuelles pour l'ensemble des membres des commissions ne peut dépasser un certain multiple de la rémunération du président - entre 1,66 et 4,4 en fonction du nombre d'habitants.
En outre, les communes non dotées de commissions permanentes peuvent décider de porter la rémunération fixe des membres du conseil à :
- 107 178 DKK (14 395 €) si elles ont jusqu'à 12 500 habitants ;
- 121 467 DKK (16 316 €) si elles ont de 12 501 à 20 000 habitants ;
- 132 184 DKK (17 756 €) si elles ont de 20 001 à 30 000 habitants ;
- 146 474 DKK (19 675 €) si elles ont entre 30 001 et 60 000 habitants ;
- et 160 765 DKK (21 594 €) au-delà de 60 000 habitants.
Enfin, les communes organisées en gestion administrative partagée, soit les 5 communes autorisées à recourir à un conseil exécutif ( magistratsstyre) 11 ( * ) , peuvent également prévoir une rémunération pour les membres de commissions, les présidents et vice-présidents de commissions. Ces montants sont définis de telle manière que la somme de ces rémunérations annuelles ne peut dépasser un certain multiple de la rémunération du président, facteur qui varie avec la taille de la commune.
La rémunération des organes dirigeants (maires et, dans les villes disposant d'un tel dispositif, du conseil exécutif) est également précisée en annexe du règlement du 9 décembre 2016 précité.
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Montant annuel
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Équivalent
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Rémunération
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Jusqu'à 12 500 |
705 178 DKK |
94 697 € |
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De 12 501 à 25 000 |
802 365 DKK |
107 748 € |
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De 25 001 à 40 000 |
880 966 DKK |
118 303 € |
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De 40 001 à 80 000 |
985 729 DKK |
132 389 € |
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Plus de 80 000 |
1 103 327 DKK |
148 184 € |
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Rémunération du président de la représentation civique de la commune de Copenhague 12 ( * ) |
1 236 489 DKK |
166 068 € |
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Rémunération
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Commune de Frederiksberg |
705 178 DKK |
94 697 € |
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Commune d'Odense |
802 365 DKK |
107 748 € |
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Commune d'Aalborg |
802 365 DKK |
107 748 € |
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Commune d'Århus |
880 966 DKK |
118 303 € |
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Commune de Copenhague |
985 729 DKK |
132 389 € |
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Par ailleurs, la rémunération des élus régionaux est fixée à 107 534 couronnes danoises (14 442 €) par an aux termes du règlement sur la rémunération, les indemnités et la retraite pour l'exercice d'une fonction régionale du 9 décembre 2016 13 ( * ) . Un président de conseil régional gagne 1 103 327 couronnes par an (148 184 €). Des indemnités de fonction sont prévues pour le vice-président (10 % de la rémunération du président).
Le système indemnitaire des élus régionaux est calqué sur celui des élus municipaux. Ainsi, ceux qui optent pour l'allocation pour perte de revenus démontrée voient leur rémunération fixe annuelle minorée de 20 741 couronnes (2 785 €) et ceux ayant à charge un ou plusieurs enfants de moins de dix ans bénéficient d'une rémunération annexe de 13 819 couronnes (1 856 €) par an. En outre, tout comme le conseil municipal, le conseil régional peut octroyer une indemnité journalière pour la participation aux réunions, du même montant et dans les mêmes conditions. De même, comme les élus municipaux, les conseillers régionaux peuvent toucher une rémunération supplémentaire du fait de leur appartenance à une commission permanente.
Enfin, les règles relatives aux indemnités de fin de mandat et aux pensions de retraite des maires, des présidents de commission et des présidents de conseils régionaux au Danemark n'ont pas changé depuis la publication de l'étude de 2009, qui reste donc pleinement valide sur ces questions.
Le cas de l' Espagne est légèrement différent. Le régime des élus locaux est resté globalement inchangé, tant dans son architecture globale que dans ses détails, notamment en matière de types de rémunérations (indemnités pour mandat à temps plein ou à temps partiel, jetons de présence), d'incompatibilités, de remboursement des frais, de déclarations d'intérêts et d'activités, de retour à la vie professionnelle et de pensions de retraite.
Toutefois, deux précisions ont été apportées ; la crise financière a justifié des mesures de plafonnement des rémunérations. Plus précisément, elle a précipité l'adoption de mesures qui auraient dû être prises plus tôt. En effet, l'étude de février 2009 rappelait que conformément à l'article 75 de la loi espagnole 7/1985 du 2 avril 1985 14 ( * ) , les lois de finances auraient dû fixer les limites nationales des rémunérations des élus des provinces et des municipalités. Cela n'avait pas été fait, si bien que les assemblées délibérantes des collectivités établissaient les rémunérations de leurs élus de façon discrétionnaire.
Le plafonnement introduit à partir de 2014 est à double détente, ce qui reflète la superposition de deux mesures successives. Un nouvel article 75bis a été introduit fin 2013 15 ( * ) dans la loi précitée à titre de mesure de rationalisation et de soutenabilité des dépenses des collectivités locales, puis complété par un décret-loi 16 ( * ) dès janvier 2014 17 ( * ) . Il en résulte deux séries de plafonds modulés en fonction de la population de la commune ou de la province.
La première série définit la limite maximale totale annuelle des rémunérations d'un élu (indemnités et jetons de présence) en fonction du traitement d'un secrétaire d'État ( Secretario de Estado ), qui est le titulaire de charges publiques le plus élevé d'un département ministériel, second seulement derrière le ministre. 18 ( * ) Par exception à cette règle, les présidents de provinces voient leur rémunération déterminée en référence à celle du maire de la commune la plus peuplée de la province. Il est, en outre, expressément exclu que les élus des communes de moins de 1 000 habitants reçoivent une rémunération pour un mandat exercé à temps plein à l'exclusion de toute autre fonction ou emploi ( dedicación exclusiva ). Leur indemnité ne leur est versée que pour un mandat exercé à temps partiel, en fonction du temps consacré ( dedicación parcial ).
La deuxième série est de loin la plus importante car elle fixe les montants maximalement perçus par les élus locaux à titre de rémunération pour leur mandat. Le tableau suivant la reproduit.
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Nombre d'habitants |
Plafond annuel de rémunération |
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Plus de 500 000 |
100 000 € |
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De 300 001 à 500 000 |
90 000 € |
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De 150 001 à 300 000 |
80 000 € |
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De 75 001 à 150 000 |
75 000 € |
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De 50 001 à 75 000 |
65 000 € |
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De 20 001 à 50 000 |
55 000 € |
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De 10 001 à 20 000 |
50 000 € |
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De 5 001 à 10 000 |
45 000 € |
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De 1 000 à 5 000 |
40 000 € |
En fonction de la durée consacrée par l'élu à son mandat dans une commune de moins de 1 000 habitants, les montants limites de rémunération s'établissent ainsi :
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Exercice à temps partiel du mandat |
Plafond annuel de rémunération |
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Jusqu'à 75 % |
30 000 € |
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Jusqu'à 50 % |
22 000 € |
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Jusqu'à 25 % |
15 000 € |
La deuxième modification apportée depuis 2009 au statut des élus locaux en Espagne vise également des économies budgétaires. La loi espagnole du 27 décembre 2013 de rationalisation et de soutenabilité des administrations locales n'a pas uniquement précisé les conditions de plafonnement, elle a également introduit dans la loi de 1985 portant régime des collectivités locales un nouvel article 75 ter destiné à limiter le nombre d'élus qui peuvent être considérés comme exerçant leur mandat à titre exclusif et à temps plein et qui peuvent donc recevoir la plénitude des indemnités de mandat. Par tranche de population, les municipalités peuvent accorder entre 45 mandats à temps plein pour Madrid jusqu'à un seul pour les communes comptant entre 1 001 et 2 000 habitants, étant entendu que les communes de moins de 1 000 habitants ne connaissent que le mandat à temps partiel. Dans les provinces, le nombre maximal d'élus bénéficiant du régime de mandat à temps plein est le même que dans la commune la plus peuplée de la province.
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L'exemple des rémunérations des élus de la commune de León La commune de León dans la communauté autonome de Castilla y León compte environ 130 000 habitants. Conformément à la loi de 1985 modifiée par la loi du 27 décembre 2013 et le décret-loi du 24 janvier 2014, le montant maximal annuel des rémunérations est de 75 000 euros et le nombre maximal d'élus en régime de mandat à temps plein est égal à 18. Par une délibération en date du 26 juin 2015, le conseil municipal a décidé que 8 membres bénéficieraient du régime de mandat à temps plein et que 5 autres bénéficieraient d'un régime de mandat à temps partiel à 50 %. Il a fixé ainsi les rémunérations des élus communaux : - 4 453,55 € bruts en 14 mensualités pour le maire ; - 3 143,14 € bruts en 14 mensualités pour les élus en mandat à temps plein et à titre exclusif et la moitié de cette somme pour les élus à temps partiel. Par ailleurs, la valeur des jetons de présence est fixée à : - 204,07 € pour chaque présence à une séance du conseil municipal, relevé à 339,14 € pour les présidents de groupes ( Portavoces de los Grupos Políticos ), dans la limite de 18 jetons annuels ; - 169,57 € pour chaque présence à une séance de l'organe exécutif collégial, la Junta de Gobierno Local , présidée par le maire et 136,05 € pour chaque présence à une réunion de commission thématique, dans la limite de 48 jetons annuels ; - 204,07 € pour chaque présence à une réunion de la conférence des présidents de groupes ( Junta de Portavoces ) chargée d'établir l'ordre du jour du conseil municipal, dans la limite de 26 jetons annuels.
Le montant des indemnités journalières pour couvrir
des frais de déplacement des élus dans l'exercice de leur mandat
est de 138 € sans nuitée en dehors de la ville et de 207 € en
cas de nuitée hors de la ville.
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Le statut des élus provinciaux et communaux aux Pays-Bas a davantage évolué depuis 2009 mais cela s'apparente à un processus continu et régulier d'ajustement sans bouleversement du régime.
Il convient de noter que la principale réforme, plusieurs fois évoquée et toujours repoussée, consisterait dans l'élection directe des commissaires du Roi ( Commissaris van de Koning ) dans les provinces et des maires ( burgemeester ) dans les communes. En effet, conformément à l'article 131 de la Constitution néerlandaise, les commissaires du Roi et les maires sont nommés par décret royal. Ces personnages essentiels ne sont donc pas élus même de façon indirecte, alors qu'ils président respectivement l'assemblée provinciale ( provinciale Staten ) et le conseil municipal ( gemeenteraad ) et qu'ils sont chargés de la direction et de la gestion courante des affaires de la collectivité ( het dagelijks bestuur ), en coordination avec un organe exécutif collégial, la délégation permanente dans les provinces ( gedeputeerde Staten ) et le collège du maire et des échevins ( het college van burgemeester en wethouders - B&W ) dans les communes 19 ( * ) .
La procédure de nomination ne laisse toutefois pas de côté les élus locaux : les assemblées provinciales et les conseils municipaux sont entendus par le ministre de l'intérieur pour définir un profil de poste, ils établissent une commission spéciale qui fait un rapport au ministre et peuvent recommander la nomination d'une personne. Le ministre ne peut s'écarter de cette recommandation que pour des motifs sérieux. On relève que techniquement rien n'empêche la nomination d'un même maire dans plusieurs communes. Le droit néerlandais prévoit expressément ce cas et les conséquences en termes de rémunérations et d'indemnités notamment 20 ( * ) .
En 1983 et 2005, des propositions de loi constitutionnelles tendant à l'élection directe des maires ont été bloquées par la chambre haute ( Eerste Kamer ) en deuxième lecture. Une nouvelle proposition touchant les commissaires du roi et les maires a été déposée en 2015. Elle a passé la première lecture, mais la deuxième lecture n'en est pas encore inscrite à l'ordre du jour du Parlement renouvelé au printemps 2017.
L'ensemble du régime financier (rémunérations, indemnités, pensions) demeure régi par une distinction de principe entre membres de l'organe exécutif collégial (maires, échevins, députés provinciaux) et membres de l'assemblée délibérante (commissaires du Roi, conseillers provinciaux, conseils municipaux). Les décisions statutaires ( rechtspositiebesluit ) du 22 mars 2004 qui définissent les différents régimes indemnitaires ont été revues depuis 2009.
Dans les communes, le principe d'une modulation de la rémunération ( bezoldiging ) des maires et des échevins en fonction de la population a été conservé (cf. tableau ci-dessous). Toutefois, le tableau des rémunérations par tranche de population a été simplifié en regroupant plusieurs classes de communes. Ainsi, il n'existe plus qu'une classe pour toutes les communes de moins de 8 000 habitants alors qu'en 2009, on en comptait trois (moins de 2 000, de 2 000 à 4 000, de 4 000 à 8 000 habitants). Cela est conforme à la volonté politique des gouvernements successifs dominés par le parti libéral du premier ministre Mark Rutte de stimuler la fusion des communes 21 ( * ) .
La possibilité d'un exercice à temps partiel de la fonction d'échevin, sur autorisation du conseil municipal, est maintenue. La rémunération est calculée pro rata temporis . Mais depuis 2010, il n'est plus fixé par le pouvoir réglementaire de norme d'exercice à temps partiel de la fonction d'échevin en fonction de la taille de la commune. Jusqu'en 2010, comme le notait l'étude de législation comparée n°194, dans les communes de moins de 2 000 habitants, la fonction était réputée représenter 45 % d'un temps plein, et dans celles dont la population était comprise entre 8 000 et 18 000, 75 % d'un temps plein, par exemple. Une augmentation jusqu'à un temps plein nécessitait une autorisation de la délégation permanente de la province sur proposition du conseil municipal. Le système a été simplifié : le conseil municipal fixe désormais la hauteur des temps partiels au cas par cas et le règlement se contente de déterminer les rémunérations mensuelles pour un temps plein.
Enfin, on rappelle que depuis 2009, les maires et les échevins reçoivent une allocation de vacances ( vakantieuitkering ) en mai égale à 8 % de leur rémunération, ainsi qu'une prime de fin d'année ( eindejaarsuitkering ) en novembre égale respectivement à 9,8% et à 8,3 % de leur rémunération. Les maires reçoivent en outre une indemnité exceptionnelle de 450 € en novembre 22 ( * ) .
Les conseillers municipaux ( raadsleden ) ne perçoivent pas de rémunération mais une indemnité d'activité ( vergoeding voor werkzamheden ), car leur mandat est considéré comme une activité secondaire, exercée parallèlement à leur activité professionnelle. L'indemnité constitue donc une compensation pour un manque à gagner. Le pouvoir réglementaire en fixe les montants mensuels maximaux en fonction de la population de la commune.
La dernière réforme a permis de diminuer de moitié le nombre de classes de communes et de les aligner sur celles utilisées pour la rémunération des maires et des échevins, ce qui n'était pas le cas en 2009. Le conseil municipal a également perdu depuis 2014 la faculté de pouvoir diminuer de 20 % au plus le montant des indemnités d'activités, mais il garde la possibilité de conditionner le versement de 20 % de l'indemnité d'activité à la présence en réunion du conseil. On peut noter une très forte revalorisation de l'indemnité d'activité des conseillers municipaux, dont le montant a doublé dans les petites communes et triplé dans les grandes communes entre 2009 et 2017.
Rémunérations des maires et
échevins et indemnités d'activité
des conseillers
municipaux aux Pays-Bas
23
(
*
)
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Population (habitants) |
Rémunération mensuelle
|
Rémunération mensuelle
|
Indemnité d'activité mensuelle maximale des conseillers municipaux |
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Jusqu'à 8 000 |
6 126,69 € |
4 605,10 € |
239,11 € |
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De 8 001 à 14 000 |
6 740,00 € |
5 219,05 € |
377,82 € |
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De 14 001 à 24 000 |
7 348,73 € |
5 837,78 € |
588,91 € |
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De 24 001 à 40 000 |
7 988,49 € |
6 247,44 € |
914,12 € |
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De 40 001 à 60 000 |
8 660,52 € |
6 864,06 € |
1 190,11 € |
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De 60 001 à 100 000 |
9 390,16 € |
7 479,61 € |
1 392,60 € |
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De 100 001 à 150 000 |
9 955,80 € |
8 169,15 € |
1 581,05 € |
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De 150 001 à 375 000 |
10 667,77 € |
8 653,50 € |
1 841,88 € |
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À partir de 375 001 |
11 427,98 € |
9 818,34 € |
2 242,41 € |
(Montants au 1 er janvier 2017)
Par ailleurs, les indemnités pour frais de mandat ( onkostenvergoeding ) des maires, des échevins et des conseillers municipaux ont été revues depuis 2009 pour supprimer la modulation en fonction de la population de la commune. Désormais, quelle que soit la commune, pour couvrir les dépenses liées à l'exercice de leur mandat, les maires reçoivent 386,74 € par mois, les échevins 355,80 € par mois et les conseillers municipaux 170,17 € par mois, montants réévalués de 1,5% au 1 er janvier 2018 24 ( * ) .
L'étude de législation comparée n° 194 de février 2009 indiquait qu'une réforme de la loi de 1969 sur les pensions des titulaires de charges politiques 25 ( * ) était en cours d'adoption. Elle visait notamment les conditions d'octroi aux anciens élus locaux de l'indemnité de transition ( wachtgeld ) à l'expiration du mandat pour la rapprocher des allocations chômage versées aux salariés. N'étaient concernés 26 ( * ) que les membres des exécutifs locaux (maires, échevins, commissaires du roi et députés provinciaux), présumés exercer leur mandat à titre exclusif, les conseillers municipaux et provinciaux ne recevant aucune indemnité de fin de mandat. La réforme a été adoptée, elle est entrée en vigueur mais elle a été prolongée par de nouvelles lois en 2012 et en 2015 27 ( * ) pour réduire la durée des versements et durcir le régime.
Le dispositif actuel 28 ( * ) prévoit que les élus visés, qui demeurent uniquement les titulaires de charges exécutives, ont droit dès le jour de leur sortie de fonction à une allocation ( uitkering ), dès lors qu'ils n'ont pas atteint l'âge légal de la retraite. Cela vaut aussi bien pour l'expiration normale du mandat que pour une démission volontaire en cours de mandat. En revanche, si la fin du mandat coïncide avec une condamnation à une mesure privative de liberté, ils n'y ont pas droit. Si un échevin quitte sa fonction exécutive pour devenir simple membre du conseil municipal, il a également droit à une allocation mais son indemnité d'activité en sera réduite d'autant. La reprise du même mandat entraîne à tout moment l'expiration de l'allocation.
L'allocation est versée pendant une durée égale à la durée passée en fonction, sans pouvoir être inférieure à deux ans, ni supérieure à trois ans et deux mois - contre quatre ans auparavant. Toutefois, s'il reste à l'élu au moment de sa sortie de mandat cinq ans ou moins avant d'atteindre l'âge légal de la retraite 29 ( * ) et si, cumulativement, il a siégé au moins 10 ans dans les douze dernières années, alors cette allocation lui est versée jusqu'à l'âge de la retraite. C'est une condition beaucoup plus dure qu'en 2009, car ce dispositif spécifique pour les longs mandats était alors ouvert dès 50 ans. À l'inverse, si l'élu a exercé sa fonction pendant moins de trois mois, la durée d'allocation est fixée à six mois.
Le montant de l'allocation est égal à 80 % du dernier traitement 30 ( * ) perçu par l'élu, la première année, et à 70 % pour le reste de la durée de versement 31 ( * ) . Si l'ayant-droit perçoit des revenus professionnels annexes, le montant est ajusté de telle sorte que ses revenus globaux ne dépassent pas la rémunération perçue à la fin de son mandat.
La durée de perception de l'allocation de reconversion est prise en compte pour le déclenchement du versement de la pension de retraite, dont le calcul est largement aligné sur le régime commun.
Sur le modèle des demandeurs d'emploi du secteur privé, l'élu ayant droit à l'allocation de transition a l'obligation de rechercher activement un emploi, d'accepter les offres d'emploi convenables et de participer à des activités propices à sa réinsertion dans l'emploi ( inschakeling in de arbeid ). Une indemnisation complémentaire égale au plus à 20 % du dernier traitement annuel peut être octroyée aux élus pour couvrir des frais éventuels d'orientation et d'accompagnement dans la recherche d'emploi.
Une des particularités du marché du travail néerlandais, qui demeure vivace, est l'importance du nombre de personnes déclarés partiellement inaptes à occuper un emploi ( gedeeltelijk arbeidsongeschikt ). Or, la possibilité d'être déclaré inapte est beaucoup plus largement utilisée qu'ailleurs, sans que l'état général de santé de la population soit plus mauvais. C'est un mécanisme qui tend à diminuer le nombre de demandeurs d'emploi notamment de longue durée et âgés, à alléger les obligations de recherche d'emploi et à diminuer la tension sur le marché du travail en transférant la charge financière sur l'assurance maladie. On compte encore environ 800 000 personnes déclarées (partiellement) inaptes, soit près de 9 % de la population active des Pays-Bas.
C'est pourquoi il n'est pas étonnant de retrouver un dispositif très étoffé consacré au cas spécial de l'allocation de transition pour les élus partiellement « invalides », catégorie qui couvre l'invalidité ou l'affection de longue durée mais aussi des cas plus ambigus d'incapacité à retrouver un emploi. En particulier, cela couvre les cas des personnes qui totalement ou partiellement ne seraient pas en mesure avec leur travail de gagner ce que gagnerait une personne en pleine santé au même poste avec une formation et une expérience similaires 32 ( * ) . Même si la cause doit en être trouvée dans un fait médical objectif, la pratique pour les salariés est d'adopter une interprétation large et libérale, et il n'y a pas de d'indice qu'elle soit plus restrictive pour les anciens élus locaux. Lorsqu'un ancien élu est reconnu comme partiellement inapte à plus de 25 % et qu'il a plus de 33 ans, le versement de l'allocation de reconversion peut être prolongé à sa demande de 6 mois à 6 ans selon son âge. Le montant de l'allocation versée pendant cette période de prolongation est dégressif en fonction du niveau d'inaptitude 33 ( * ) .
En Allemagne , la question de la rétribution des maires dépend de chaque Land . Un document de synthèse qui montre la disparité des situations selon les Länder a été rédigé par les services du Bundestag en 2011 34 ( * ) . Outre les disparités régionales concernant l'indemnisation des maires et des membres des conseils municipaux, la rémunération des maires varie également selon qu'ils exercent leur mandat à titre exclusif (hauptamtlicher Bürgermeister) ou à titre bénévole (ehrenamtlicher Bürgermeister) .
L'étude de février 2009 renvoyait à cette variation régionale sans préciser davantage d'éléments chiffrés et sans entrer dans la complexité des éléments de la rétribution des élus communaux. C'est pourquoi il a été jugé utile d'aller plus dans le détail à l'occasion de cette note d'actualisation en prenant quelques Länder comme exemples.
Le règlement sur les communes du Land de Bade-Wurtemberg, par exemple, considère que le maire d'une commune de moins de 2000 habitants exerce à titre bénévole 35 ( * ) . Toutefois, au-delà de 500 habitants, la commune peut lors de la Hauptsatzung 36 ( * ) décider que le maire exerce à titre exclusif. Est également distingué le cas où le maire exerce son mandat à titre exclusif de celui où il l'exerce à titre bénévole 37 ( * ) .
On a choisi de détailler l'exemple du Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale. Le traitement ( Besoldung ) d'un maire exerçant à titre exclusif est assimilé à celui d'un fonctionnaire aux termes de l'ordonnance régionale sur la rémunération et l'indemnité de représentation des fonctionnaires élus à titre exclusif 38 ( * ) , qui précise le groupe de rémunération de la fonction publique auquel est assimilé le maire en fonction du nombre d'habitants de la commune (§5). Au 1 er juin 2017, les rémunérations des maires exerçant à titre exclusif sont rassemblées dans le tableau suivant.
Rémunération des maires exerçant
à titre exclusif
(Mecklembourg-Poméranie Occ.)
39
(
*
)
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Nombre d'habitants
|
Groupe
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Équivalent
|
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Jusqu'à 5 000 |
A 14 |
3 732,98 à 5 380,18 € |
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De 5 001 à 10 000 |
A 15 |
4 839,19 à 6 073,97 € |
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De 10 001 à 15 000 |
A 16 |
5 337,47 à 6 765,54 € |
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De 15 001 à 20 000 |
B 2 |
7 054,62 € |
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De 20 001 à 40 000 |
B 3 |
7469,77 € |
|
De 40 001 à 70 000 |
B 5 |
8 403,45 € |
|
De 70 001 à 150 000 |
B 6 |
8 874,55 € |
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Plus de 150 000 |
B 7 |
9 332,82 € |
Outre son traitement, le maire peut prétendre à une indemnité de représentation pour les frais résultant de l'exercice de ses fonctions. Elle est également fonction du nombre d'habitants de la commune.
Indemnité de représentation des maires
à titre exclusif
(Mecklembourg-Poméranie Occ.)
|
Nombre d'habitants
|
Montant
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Jusqu'à 5 000 |
90 € |
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De 5 001 à 10 000 |
120 € |
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De 10 001 à 20 000 |
150 € |
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De 20 001 à 30 000 |
190 € |
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De 30 001 à 80 000 |
230 € |
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De 80 001 à 150 000 |
280 € |
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Plus de 150 000 |
360 € |
Plus généralement, selon la constitution communale du Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale 40 ( * ) , les membres des conseils municipaux ont droit au remboursement de leurs frais, pouvant prendre la forme d'une indemnité forfaitaire, à l'indemnisation du manque à gagner des revenus du travail, au remboursement des cotisations patronales de sécurité sociale du manque à gagner des revenus du travail et à une indemnité de déplacement.
Dans les communes possédant une administration dont les mandats sont exercés à titre exclusif, le président du conseil municipal a droit à une indemnité maximale mensuelle de :
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250 € |
Jusqu'à 5000 h |
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300 € |
Jusqu'à 10 000 h |
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400 € |
Jusqu'à 20 000 h |
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500 € |
Jusqu'à 30 000 h |
|
550 € |
Au-dessus de 30 000 h |
De plus, dans une ville-arrondissement (Kreisfreie Städte) ou une grande ville appartenant à une communauté (große kreisangehörige Städte) , cette compensation maximale mensuelle est portée à 41 ( * ) :
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850 € |
Jusqu'à 70 000 h |
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900 € |
Jusqu'à 100 000 h |
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1 000 € |
Au-delà de 100 000 h |
L'ordonnance du Land de Mecklembourg-Poméranie occidentale sur la compensation de ceux qui exercent des activités bénévoles dans les communes, les circonscriptions, les offices et les associations 42 ( * ) définit l'indemnité comme le dédommagement des frais ( Aufwandsentschädigung ), le dédommagement pour la perte des revenus de travail ( entgangener Arbeitsverdienstes ), le remboursement des frais de voyage ( Reisekostenvergütung ) et les allocations familiales ( Betreuungskosten ). Le dédommagement des frais est composé de la perte de gains ( Ersatz von Auslagen ), la perte d'exercice de travail et de temps ( Entschädigung für den Aufwand an Zeit und Arbeitsleistung ), ainsi que l'indemnisation pour la responsabilité endossée ( Haftungsrisiko ).
Dans les communes comportant une administration bénévole, les maires peuvent prétendre à une indemnité maximale mensuelle de :
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420 € |
Jusqu'à 500 h |
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700 € |
Jusqu'à 1 000 h |
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850 € |
Jusqu'à 1 500 h |
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1 000 € |
Jusqu'à 2 000 h |
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1 250 € |
Jusqu'à 3 000 h |
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1 500 € |
Jusqu'à 4 000 h |
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1 750 € |
Au-dessus de 4 000 h |
Par ailleurs, les présidents de groupes politiques, dans les communes, peuvent obtenir une compensation mensuelle maximale de :
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50 € |
Jusqu'à 1 000 h |
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80 € |
Jusqu'à 2 500 h |
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100 € |
Jusqu'à 5 000 h |
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160 € |
Jusqu'à 10 000 h |
|
180 € |
Jusqu'à 20 000 h |
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210 € |
Jusqu'à 30 000 h |
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260 € |
Jusqu'à 70 000 h |
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420 € |
Jusqu'à 100 000 h |
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520 € |
Au-delà de 100 000 h |
S'agissant de la retraite, les conditions pour en bénéficier dépendent dans ce domaine aussi des Länder . La loi sur les pensions des fonctionnaires du Land de Rhénanie du Nord - Westphalie, par exemple, indique que les maires sont soumis aux règles générales applicables aux fonctionnaires ( Beamter ), si rien d'autre n'est prévu 43 ( * ) . Ils sont considérés comme des fonctionnaires élus dans une relation de fonctionnariat à titre temporaire. Ils ne sont pas obligés de se présenter à une réélection. La relation de fonctionnariat commence le jour de l'acceptation de l'élection et se termine à l'expiration du mandat.
Pour les maires, aucune limite d'âge n'est prévue. Les dispositions de droit commun pour l'entrée en retraite des fonctionnaires 44 ( * ) ne s'appliquent pas. Ils prennent leur retraite à l'expiration de leur mandat, s'ils atteignent :
- au total, au moins 8 ans de période de service ouvrant droit à pension et sont âgés de 45 ans révolus ;
- une période de service ouvrant droit à pension de 18 ans ;
- ou s'ils comptabilisent une période de 8 ans en tant que fonctionnaire temporaire.
Si les conditions ne sont pas remplies, le maire est considéré comme licencié par la loi ( Entlassung kraft Gesetz ) ; il a seulement droit à une indemnité.
Le montant perçu dépend de la durée du mandat et des éventuels autres services à prendre en compte, à l'instar du service militaire. Le taux des pensions peut être calculé de deux façons :
- selon la méthode de calcul de droit commun 45 ( * ) : pour chaque année de service ouvrant droit à pension, la personne reçoit 1,79375 % de sa rémunération dans la limite de 71,75 % (le minimum étant fixé à 35 %) ;
- pour les élus en fonction depuis plus de dix ans 46 ( * ) : la pension de retraite comprend une partie, calculée sur 8 ans, à 33,48345 % de la rémunération et la pension pour les autres années est calculée au taux de 1,91333 %par an, dans la limite de 71,75 % de la rémunération. Cette deuxième règle s'applique si elle est plus favorable que la première.
De plus, le maire a aussi droit à la pension légale ( gesetzliche Rente ). Celle-ci est cependant soumise à plusieurs limites. Le montant total des deux pensions ne peut dépasser un certain plafond, déterminé par la somme que le maire aurait perçu s'il avait été fonctionnaire toute sa vie. 47 ( * ) En outre, en cas de cumul de la retraite de maire et de la pension légale, le calcul de la retraite du maire est modifié. En effet, la pension allouée peut être inférieure au taux légal minimum de 35%, sous réserve que le cumul des deux régimes ne soit pas inférieur à ce même taux.
Enfin, lorsque l'élu ne remplit pas les conditions nécessaires pour être éligible au régime des retraites des maires, il perçoit une indemnité de transition ( Übergangsgeld ). 48 ( * ) Elle a pour but de soutenir financièrement l'élu durant la recherche du nouvel emploi. Elle est distribuée de manière mensuelle, à la même manière d'un salaire. Elle peut seulement être payée jusqu'à ce que le fonctionnaire atteigne l'âge légal de la retraite.
L'indemnité de transition est calculée selon la durée de l'exercice de sa fonction. Le maire perçoit par année passée en fonction l'équivalent d'un mois de son salaire de maire. Pour chaque année d'exercice supplémentaire, il perçoit l'équivalent d'un demi-mois de salaire supplémentaire. Cette somme ne peut dépasser 6 fois le salaire perçu pour le dernier mois en fonction.
* 6 Lei n° 29/87 de 30 de Junho, Estatuto dos Elitos Locais
* 7 The Local Authorities (Members' Allowances) (England) Regulations 2003, version amendée par 2003 No. 1692 Regulations du 7 juillet 2003
* 8 https://www.rbkc.gov.uk/sites/default/files/atoms/files/Councillor%20Allowance%20Entitlements%20for%202017-18_0.pdf
* 9 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/288309/Taxpayer-funded_pensions_for_councillors_and_other_elected_local_office_holders.pdf
* 10 1 ère partie, 1 er chapitre, §2 du règlement sur la rémunération, les indemnités et la retraite pour l'exercice d'une fonction communale du 9 décembre 2016 (Bekendtgørelse om vederlag, diæter, pension m.v. for varetagelsen af kommunale hver)
* 11 Ces conseils exécutifs, composés du maire, de conseillers et de membres du collège, gèrent le travail quotidien de la commune. Leur mission comprend la préparation des procédures pour le conseil municipal, la mise en oeuvre des décisions adoptées ou encore l'intégration des décisions dans la procédure politique lorsqu'il n'y a pas lieu de les soumettre préalablement au conseil. Seules les communes de Frederiksberg, Copenhague, Odense, Aalborg et Århus peuvent mettre en place ce système. Dans les faits, à présent, seule la commune d' Århus a opté pour cette organisation.
* 12 Composée de 55 membres, la représentation civique de la commune de Copenhague est l'équivalent dans cette ville du conseil municipal. Elle est présidée par le maire, et un 1 er et un 2 nd vice-président sont choisis au début de chaque mandature. https://www.kk.dk/artikel/om-borgerrepr%C3%A6sentationen-0
* 13 Bekendtgørelse om vederlag, diæter, pension m.v. for varetagelsen af regionale hverv
* 14 Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
* 15 Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local
* 16 Acte réglementaire permettant une modification législative sans habilitation préalable en cas d'urgence, mais demandant une ratification législative ultérieure.
* 17 Real Decreto-ley 1/2014 de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas
* 18 La modulation va de 100 % de la rémunération d'un secrétaire d'État pour les élus des communes de plus de 500 000 habitants à 40 % pour les élus des communes comptant entre 1 000 et 5 000 habitants.
* 19 Les membres de ces organes exécutifs locaux ne peuvent être membres de l'assemblée provinciale ou du conseil municipal ; en particulier, les échevins (wethouders) peuvent être recrutés en dehors des rangs des conseillers municipaux, sans avoir été soumis au suffrage des résidents de la commune.
* 20 Rechtspositiebesluit burgemeesters van 15 juni 1994
* 21 Au 1 er janvier 2017, les Pays-Bas comptaient 390 communes contre encore 415 en 2012. La population moyenne est de 40 000 habitants par commune. Le gouvernement Rutte II (2012-2017) avait comme projet de parvenir à une population moyenne de 100 000 habitants.
* 22 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Circulaire van 1 novembre 2017, 2017-518206.
* 23 Les montants sont indexés sur les traitements de la fonction publique d'État.
* 24 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Circulaire van 1 novembre 2017, 2017-518206.
* 25 Algemene pensioenwet politieke ambstdragers (Appa) van 10 december 1969
* 26 En dehors des élus locaux, l'indemnité de fin de de mandat est aussi prévue pour les ministres, les secrétaires d'État et les députés nationaux.
* 27 Wet aanpassing uitkeringsduur Appa van 13 september 2012 et Wet verkorting duur voortgezette uitkering Appa van 8 juli 2015
* 28 Art. 130 et suivants Appa
* 29 L'âge légal donnant droit à une retraite maximale est passé à 68 ans au 1 er janvier 2018.
* 30 Pour un échevin, cela comprend la rémunération, l'allocation de vacances et l'allocation de fin d'année.
* 31 Art. 133 Appa
* 32 Art. 133a Appa
* 33 Art. 133b Appa.
* 34 https://www.bundestag.de/blob/412882/62e9ca42cd064cb5b24a773cb7715481/wd-3-102-11-pdf-data.pdf
* 35 Baden-Württemberg Gemeindeordnung vom 24.07.2000, §42
* 36 Type de séance d'un conseil d'une collectivité territoriale en Allemagne, qui comprend entre autres des dispositions sur la constitution et l'organisation administrative.
* 37 KV M-V, §38-39
*
38
Landesverordnung über die Besoldung und
Aufwandsentschädigung
der hauptamtlichen Wahlbeamten auf Zeit in
Mecklenburg-Vorpommern (KomBesLVO M-V) vom 3. Mai 2005
* 39 http://www.lbesa.mv-regierung.de/static/LBA/Inhalte/Besoldung/_Dokumentenliste/Bezgetabellen-2017.pdf
* 40 Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) vom 13. Juli 2011, §27
* 41 Les autres membres du conseil, quant à eux, ont droit à une compensation mensuelle maximale de respectivement 160, 220 et 280 € selon le nombre d'habitants.
* 42 Entschädigungsverordnung M-V vom 27. August 2013
* 43 Beamtenversorgungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBeamtVG NRW) vom 14.06.2016, §118
* 44 LBeamtVG NRW, §31-§33
* 45 LBeamtVG NRW, §16
* 46 LBeamtVG NRW, §87
* 47 LBeamtVG NRW, §68
* 48 LBeamtVG NRW, §47