N° 347
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 février 2020 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les crédits consacrés au financement de la vie politique et le rôle de la commission nationale de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques ,
Par M. Jacques GENEST,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
L'ESSENTIEL
Les crédits inscrits au programme 232 « Vie politique culturelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » au titre du financement public de la vie politique recouvrent les dotations destinées :
- au financement public des campagnes électorales ;
- à l'aide publique aux partis politiques ;
- et, au financement des moyens de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), qui exerce des missions de régulateur financier et comptable de la vie politique ainsi que, pour un montant très modéré, au financement du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.
Ces crédits correspondent aux moyens d'une politique publique dont l'étendue a pris au fil du temps une ampleur de plus en plus vaste et qui répond à plusieurs types de justifications.
Pour aller à l'essentiel, il s'agit d'assurer la vitalité de notre démocratie en donnant aux partis politiques les moyens de leur expression, en les garantissant contre des dépendances « troubles », à commencer par celle de l'État, mais aussi en prévoyant les moyens d'une expression libre des candidats aux élections, libre et non faussée, conforme à un objectif de confortement du pluralisme politique.
Il s'agit également d'assurer la crédibilité des acteurs de la vie politique que sont les partis politiques et les candidats aux suffrages du corps électoral auprès de l'opinion publique, en permettant à cette dernière d'accéder à des informations sur tel ou tel point auxquels elle est présumée accorder un intérêt légitime. C'est tout le sujet compliqué de la transparence.
Le financement public de la vie politique n'occasionne que des coûts collectifs modérés . Dans les années de plus forte intensité électorale, le financement public de la vie politique (prise en charge des frais de campagne des candidats, financement direct et indirect des partis politiques, moyens attribués aux régulateurs) ne dépasse guère les 200 millions d'euros. Les années sans élections, cet investissement se réduit fortement (il est minoré de l'ordre de 50 %). Par ailleurs, le durcissement continu des règles financières appliquées aux acteurs de la vie politique ne s'est pas accompagné d'une mise à niveau des moyens publics consacrés à favoriser l'expression politique .
I. LES CAMPAGNES ÉLECTORALES, UN ENCADREMENT FINANCIER STRICT, DES DÉPENSES GLOBALEMENT MODÉRÉES, UN IMPACT FINANCIER MARGINAL DES DÉCISIONS D'UN RÉGULATEUR CONFRONTÉ À DES PROBLÉMATIQUES DIFFICILES À MAÎTRISER
Le financement des campagnes électorales fait l'objet d'un encadrement financier très strict qui se prolonge dans le plafonnement des dépenses électorales des candidats.
Ces règles invitent les candidats à une forme de sobriété, les dépenses de campagne, régulièrement très inférieures aux plafonds autorisées, étant toutefois marquées par une hétérogénéité certaine, selon les candidats et selon les scrutins.
Distribution des dépenses des candidats par type d'élection
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Dans ce panorama, l'élection présidentielle, avec un niveau élevé de dépenses, quoique généralement inférieures aux plafonds autorisés, ressort comme une exception, mais du fait de quelques candidats seulement (les cinq premiers candidats représentent plus de 90 % des dépenses électorales).
Quant aux autres scrutins, on remarque que le quart des candidats les plus dépensiers aux élections législatives investissent 5 fois plus que le candidat moyen, ce ratio étant de 21 pour les élections municipales.
Les concours publics dont bénéficie chaque candidat au titre du remboursement forfaitaire de ses frais de campagne ont été réduits et gelés, les nombreuses décisions de la CNCCFP comportant une correction des comptes de campagne, ayant dans l'ensemble un impact plus que modéré sur les dépenses publiques correspondantes, mais qui peut être plus significatif individuellement, surtout quand la décision s'accompagne de saisine de l'autorité judiciaire, juge de l'élection ou parquets.
Synthèse des décisions de la CNCCFP
relatives aux comptes de campagne
pour les élections entre 2011 et
2017
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Il faut, en effet, tenir compte du fait que l'impact des réformations des comptes de campagne est nécessairement limité puisqu'en tout état de cause le remboursement forfaitaire ne peut excéder l'apport personnel du candidat.
Ce dernier représentant le plus souvent une fraction des dépenses de campagne des candidats, dès lors que les décisions de réformation n'impliquent pas le passage à une situation de surfinancement des dépenses admises au remboursement par l'apport personnel du candidat, elles n'ont aucun impact sur le remboursement forfaitaire.
Seules alors peuvent jouer les décisions avec modulations ou les décisions prises par les autorités judiciaires.
Pour l'élection présidentielle de 2017, le montant total des réformations a atteint un peu moins de 2 millions d'euros mais avec un impact de moins de 700 000 euros sur le remboursement forfaitaire. Pour les élections législatives de 2017, l'impact moyen des corrections par candidat a été de l'ordre de 440 euros pour un enjeu global d'environ 2,5 millions d'euros (sur des dépenses supérieures à 74 millions d'euros). L'impact des corrections sur le niveau du remboursement forfaitaire a été minime. Pour les élections municipales de 2014, les réformations des dépenses avaient atteint 3,1 % (2,1 millions d'euros) des 68,6 millions d'euros des dépenses portées aux comptes des candidats éligibles au remboursement forfaitaire.
Les candidats aux élections parviennent, sauf exception, à maximiser leurs droits à remboursements forfaitaires, en adoptant généralement une programmation financière de leurs campagnes adéquate. Si l'on a pu constater quelques exceptions, en particulier lors du dernier scrutin présidentiel, le taux de remboursement de l'apport personnel des candidats est souvent proche de 100 %.
Pour être producteur de très nombreuses décisions conduisant à des corrections sans grand impact financier sur les candidats et sur le remboursement public des frais de campagne, le contrôle des comptes de campagne mis en oeuvre par la CNCCFP rencontre des difficultés, renforcées par les conditions contemporaines de la communication politique, qui se répercutent inévitablement sur les candidats.
La question de l'imputabilité des dépenses aux comptes de campagne se concentre sur les difficultés pouvant surgir dans le cadre de la détermination du caractère personnel des dépenses électorales, le critère des dépenses réalisées pour le compte du candidat étant quasiment impossible à appliquer sans arbitraire. L'évaluation des dépenses des candidats soulève d'autres difficultés que le recours aux experts désormais accessible à la CNCCFP ne paraît pas en mesure de résoudre efficacement. Le contrôle de la commission sur les campagnes électorales et sur la cohérence des comptes des partis politiques sont deux processus liés mais ce lien est difficile à nouer compte tenu de décalages temporels difficiles à réduire.
Si l'investissement public dans les campagnes électorales pourrait utilement être renforcé en passant par des voies alternatives à la prise en charge des dépenses des candidats, et si les modalités du contrôle de la CNCCFP devraient être plus proactives (voir infra ), l'on pourrait également réduire les plafonds des dépenses électorales, du moins pour l'élection présidentielle, ces derniers n'étant jamais saturés et les formations politiques contribuant d'ailleurs spontanément à limiter les dépenses effectives. Ces évolutions, qui n'impliqueraient pas de baisse du taux de soutien public, seraient de nature à favoriser la crédibilité du régulateur financier des campagnes électorales.
II. LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES, DES RESSOURCES TRÈS « COMPTÉES », UNE RÉGULATION FINANCIÈRE EN PASSE DE CHANGER DE DIMENSION, UN FINANCEMENT PUBLIC STAGNANT SUIVANT UNE RÉPARTITION TRÈS CONCENTRÉE
A. VERS UN RENFORCEMENT DU RÔLE DE LA CNCCFP SUR LES COMPTES DES PARTIS POLITIQUES ?
Sur un total de produits égal à 217,3 millions d'euros en 2018, les financements privés ont atteint 150,5 millions d'euros, l'aide publique directe aux partis politiques (66,8 millions d'euros) représentant un peu plus de 30 % de leurs ressources. Elle apparaît comme d'autant plus nécessaire que l'on doit y ajouter une aide publique indirecte qui contribue à soutenir les ressources que tirent les formations politiques (voir infra ) de sources privées.
Ces dernières ont fait l'objet d'un encadrement de plus en plus strict, auquel avaient jusqu'à présent largement échapper les dépenses des partis politiques.
Sur ce point, l'adoption d'un règlement comptable (le règlement n° 2018-03 de l'Autorité des normes comptables du 12 octobre 2018) doté d'une force réglementaire et comportant des obligations tendant à la publication d'informations plus substantielles, peut, malgré une hypothèque juridique et des choix parfois discutables (périmètre d'intégration, modalités de l'intégration, présentation des informations, exclusion de certaines recettes des comptes...) modifier profondément la donne, en particulier en ce qui concerne les conditions d'intervention de la CNCCFP sur les comptes des partis politiques.
Si, jusqu'à présent, cette dernière, dès lors qu'elle allait au-delà de la publication pure et simple des comptes, était soumises à des limites fixées par la jurisprudence d'un contrôle de la cohérence interne et externe pouvant révéler des malfaçons manifestes, les commissaires aux comptes des partis politiques étant les responsables premiers et ultimes de la certification des comptes, le renforcement de la valeur juridique des règles comptables et leur approfondissement, sans modifier le partage juridique des rôles entre la CNCCFP et les commissaires aux comptes, pourraient justifier une intervention plus systématique de la CNCCFP, qui, à son tour, supposera sans doute un renforcement juridique des droits de communication qui lui sont ouverts.
B. UNE AIDE PUBLIQUE AUX PARTIS POLITIQUES DONT LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES SONT GELÉES DEPUIS 2014 ET DONT L'HYPERCONCENTRATION SUSCITE LA QUESTION DU PLAFONNEMENT DE LA DOUBLE-PRIME PRÉSIDENTIELLE ET MAJORITAIRE AU REGARD DE L'OBJECTIF POURSUIVI PAR L'ATTRIBUTION DE L'AIDE PUBLIQUE
Le niveau de l'aide publique aux partis politiques est gelé depuis 2014 alors que le nombre des partis politiques n'a cessé d'augmenter. Si le nombre des partis bénéficiaires a diminué, cette évolution n'est attribuable qu'à l'exclusion du financement public de partis politiques, généralement d'Outre-Mer, qui ne mobilisaient qu'une fraction très modeste de l'aide aux partis politiques.
La répartition de l'aide publique est fortement élastique aux résultats électoraux avec une double prime présidentielle et majoritaire qui peut conduire à attribuer un coefficient de prime très élevé, comme c'est actuellement le cas.
La concentration de l'aide publique aboutit à des niveaux de soutien qui peuvent poser problème au regard de l'objectif majeur de cette aide : la préservation du pluralisme politique.
La participation des formations politiques à l'animation de la vie politique territoriale n'est reconnue que très indirectement.
III. UN ACCÈS AUX SERVICES BANCAIRES DE PLUS EN PLUS PROBLÉMATIQUE
A. L'ACCÈS AUX SERVICES BANCAIRES DE BASE EST « À PEINE ACCEPTABLE » SELON LES TERMES MÊMES DU PREMIER RAPPORT DU MÉDIATEUR DU CRÉDIT AUX CANDIDATS ET AUX PARTIS POLITIQUES
Le durcissement des contrôles de conformité dans le cadre de la lutte contre le blanchiment tend à compliquer l'accès des acteurs de la vie politique aux services bancaires au point qu'en pratique ils peuvent s'en trouver privés. Le « droit au compte » ménagé par la législation fonctionne difficilement et ne couvre qu'une partie des instruments bancaires nécessaires à l'action politique.
Cette situation est d'autant moins acceptable que la réglementation financière de la vie politique passe par des obligations qui ne peuvent être respectées si les établissements bancaires exercent une inertie durable privant les acteurs politiques de l'accès à leurs livres.
Le risque de barrières bancaires au déroulement de la conversation démocratique doit être écarté par des mesures rapides et efficaces de reformulation du droit au compte.
B. L'ACCÈS AU CRÉDIT, UN PROBLÈME DIFFICILE, MAIS QU'ON NE PEUT ÉCARTER AU NOM D'UN CONSTAT TRÈS DISCUTABLE D'ABSENCE DE « DÉFAILLANCES DE MARCHÉ »
La place du financement public dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales témoigne que, sans intervention publique, le bien collectif que représente le pluralisme ne serait pas « produit » suffisamment.
La stagnation de ce financement public et les conditions de sa répartition peuvent à bon droit susciter une certaine perplexité sur le degré d'optimalité atteint dans l'utilisation de cet instrument.
Cette interrogation est d'autant plus justifiée que les conditions d'accès au financement par l'emprunt bancaire, qui représente des enjeux plus ou moins forts selon les situations, semble se heurter à une défaveur plus ou moins systématique de la part des établissements de crédit.
La situation d'endettement de certains intervenants et la qualité de leur gestion financière peuvent justifier une certaine réticence mais adaptée à chaque situation.
Néanmoins, il est difficile de s'en tenir à cette conclusion. Il convient donc de rouvrir le projet du confortement public de l'accès au crédit prévu au demeurant par la législation en vigueur, sans pour autant aboutir à une situation telle que les contribuables se trouvent engagés sans que des garanties solides ne leur soient ménagées.
À tout le moins, un mécanisme reposant sur des cessions de créances pouvant porter sur les droits à l'aide publique répondant à des espérances raisonnables paraît plus facile à mettre en oeuvre avec la contribution de la sphère publique.
IV. UNE « CONTRIBUTION CITOYENNE » QUI POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE
Le financement public de la vie politique ne vient pas des seuls crédits budgétaires. Il faut également prendre en compte les dépenses fiscales associées à la possibilité de réduction fiscale ouverte par l'article 200 du code général des impôts aux dons et cotisations autorisés sous certaines conditions de plafond.
Ces dépenses fiscales ne sont pas exposées dans le cadre de la documentation budgétaire, ce qui constitue une entorse aux règles du droit budgétaire d'autant moins admissible que, malgré des imprécisions sur les estimations disponibles - que, du reste, l'absence de publication favorise - les transferts publics correspondants conduisent à un quasi doublement de l'aide publique à la vie politique accordée aux formations politiques (à quoi il faut ajouter l'aide destinée aux candidats).
Cette aide publique implicite présente des caractéristiques propres qui lui confèrent des propriétés différentes de l'aide publique sur crédits budgétaires.
Elle tend à consacrer un critère alternatif à celui de l'audience électorale des partis politiques, qui joue un rôle majeur pour la répartition de l'aide publique : celui du ralliement des individus (qu'ils soient donateurs simples ou adhérents aux partis politiques).
Une information plus complète s'impose. Elle permettrait de mieux mesurer la contribution des concours publics apportés aux conditions d'expression politique des différents courants politiques, selon qu'ils sont attribuables aux résultats électoraux ou à l'engagement personnel des citoyens.
Les conditions de l'avantage fiscal comportent en soi un facteur d'asymétrie, puisque la dépense fiscale ne profite pas aux personnes exonérées d'impôt sur le revenu.
Plusieurs propositions ont été formulées pour réduire cette asymétrie. Parmi celles-ci, un arbitrage conciliant la protection des donateurs et cotisants et l'élargissement de l'accès à l'avantage fiscal invite à suggérer une ouverture à destination des cotisants des partis politiques.
V. LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES, POUR UNE REVUE DES MOYENS ET DES MÉTHODES
La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), régulateur de premier niveau de la composante financière de la vie politique, est une autorité administrative indépendante, dont l'agencement de la gouvernance assez classique pourrait gagner à intégrer un niveau consultatif formé de personnalités disposant d'une connaissance intime de la vie politique. Elle satisfait à un critère d'indépendance mais se trouve handicapée par une insuffisance de moyens, matériels ou juridiques.
Ces dernières années, des projets de développements informatiques, pourtant essentiels, ont dû être reportés faute de moyens si bien que les crédits ouverts dans les différentes lois de finances n'ont pas été consommés. Par ailleurs, alors que le plan de charge de la CNCCFP s'est alourdi, les moyens supplémentaires n'ont pas suivi.
Il paraît douteux que les ressources à la disposition de la CNCCFP lui permettent réellement d'assurer une régulation aussi exhaustive et profonde que celle dont elle se réclame. Dans ces conditions, si une plus forte sélectivité des contrôles, qui devrait être formalisée en toute transparence, pourrait être envisagée, mais à partir de critères demeurant compatibles avec les objectifs profonds de l'intervention du régulateur, la question des moyens de la CNCCFP doit obtenir des réponses proportionnées au sens même de ses attributions.
Il reste que les modalités de l'intervention de la CNCCFP pourraient être améliorées par l'adoption d'une démarche plus proactive, en particulier en ce qui concerne l'élection présidentielle, la posture consistant à partir de comptes complets pouvant aboutir à des impasses tant pour le régulateur que pour les candidats et, finalement, l'opinion publique. De la même manière, la CNCCFP devrait se voir reconnaître un plus large droit de communication, notamment auprès des professions comptables.
En tant que régulateur, la CNCCFP n'a pas vocation à n'assumer qu'un rôle « répressif ». Elle doit adopter une démarche de facilitatrice, ce qu'elle a déjà entrepris mais sans pour autant que ses usagers (les assujettis en particulier) n'en retirent encore assez de sécurisation de leurs pratiques, pourtant essentielles à une vie démocratique nourrie. Le fonctionnement délibératif de la CNCCFP devrait être plus transparent, les assujettis à la régulation financière devraient pouvoir trouver auprès de la CNCCFP des réponses qui engagent le collège et prémunissent contre les sanctions judiciaires les plus lourdes, sauf cas particulièrement graves.