N° 535
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2020
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le plan de relance de la commission des affaires économiques ,
Tome IV : Énergie
« Pour une relance bas-carbone : résilience, compétitivité, solidarité »
Par MM. Daniel GREMILLET, Daniel DUBOIS et Roland COURTEAU,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, Agnès Constant, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mmes Patricia Morhet-Richaud, Sylviane Noël, Guylène Pantel, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, Patricia Schillinger, M. Jean-Claude Tissot.
L'ESSENTIEL
Le 7 avril dernier, la commission des affaires économiques du Sénat appelait le Gouvernement à faire de la « neutralité carbone » l'aiguillon du plan de relance , afin de sortir de la crise économique sans dévier de nos engagements énergétiques et climatiques.
Se voulant force de propositions, elle confiait aux sénateurs Daniel Gremillet (Vosges - Les Républicains), Roland Courteau (Aude - Socialiste et Républicain) et Daniel Dubois (Somme - Union centriste) la mission de suivre l'impact de la crise du Covid-19 sur le secteur de l'énergie, dans le but de relayer les difficultés rencontrées par les acteurs de terrain et de formuler des orientations dans le cadre du plan de relance.
Après avoir entendu quelque 80 personnalités au cours de 30 visioconférences (grands énergéticiens, fédérations professionnelles de l'électricité, du gaz et du pétrole, représentants de la rénovation énergétique, des énergies renouvelables - EnR - et des biocarburants, Commission de régulation de l'énergie - CRE, Médiateur national de l'énergie - MNE, Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique - CSCEE, Agence internationale de l'énergie - AIE, Haut Conseil pour le climat - HCC, Convention citoyenne pour le climat - CCC), les sénateurs ont formalisé une « Feuille de route pour une relance bas-carbone ».
***
1. Les sénateurs partent d'un constat économique lucide : la crise du Covid-19 place notre société face à un défi énergétique inédit, qui met à l'épreuve notre capacité à atteindre l'objectif de « neutralité carbone » issu de l'Accord de Paris de 2015.
La chute de la demande et des prix de l'énergie déstabilise la trésorerie, le résultat et in fine les investissements de nos énergéticiens : en effet, la crise a engendré une chute de 15 à 20 % 1 ( * ) de la demande d'électricité, de 10 à 25 % 2 ( * ) de celle de gaz et de 75 à 80 % 3 ( * ) de celle de carburants durant le confinement, les prix de marché ayant diminué de 42 % pour l'électricité, 39 % pour le gaz et 50 % pour le pétrole en un an 4 ( * ) .
Cette évolution pourrait avoir des effets de long terme sur notre économie : d'une part, un effet inflationniste en sortie de crise , les prix étant susceptibles de « flamber » si l'offre d'énergie déstabilisée ne parvenait pas à accompagner la demande 5 ( * ) ; d'autre part, un effet dépressif dans deux ou trois ans , date à laquelle les décisions de report ou d'annulation d'investissements auraient des répercussions palpables 6 ( * ) .
Cette situation n'est pas positive pour les EnR car la baisse de la demande et des prix des énergies fossiles érode la rentabilité des projets d'EnR, renchérit les dispositifs publics de soutien dont ils bénéficient et diminue les recettes fiscales qui leur sont affectées.
Elle ne l'est pas non plus pour le climat , étant donné que la diminution de 30 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) observée pendant le confinement, et qui atteindrait 5 à 15 % sur l'année, pourrait être annulée par un « effet rebond » 7 ( * ) .
De surcroît, les gains ainsi réalisés (45 Mt éq CO 2 8 ( * ) ) seraient très faibles par rapport à ceux nécessaires d'ici à 2030 (800 Mt) pour respecter nos engagements climatiques.
2. Dans ce contexte , les sénateurs appellent à un changement de méthode : pour préparer l'après-crise, le Gouvernement doit cesser de discourir sur la transition énergétique mais en donner les moyens aux entreprises et aux ménages, en faisant fond sur les travaux du Parlement et les besoins des acteurs de terrain.
La question n'est pas de savoir si le plan de relance doit contribuer à atteindre la « neutralité carbone » ; le Parlement a déjà répondu à cette question en consacrant cet objectif à l'occasion du vote de la loi « Énergie-Climat » à l'automne dernier.
Les seules questions qui vaillent sont les suivantes : comment permettre aux entreprises de produire, d'investir, d'innover, d'échanger plus durablement, sans alourdir leurs coûts de production ? Comment faire en sorte qu'elles restent compétitives, dans un monde toujours plus concurrentiel, où tous les pays n'appliquent pas les mêmes standards environnementaux que les nôtres, parmi lesquels l'Accord de Paris ? Comment offrir aux ménages la possibilité de rénover leurs logements, d'acquérir un véhicule ou du carburant propres, de s'impliquer dans la production locale d'énergies renouvelables, sans peser sur leur pouvoir d'achat ? Comment éviter que la transition énergétique ne crée de nouvelles fractures, au détriment des citoyens les plus pauvres et des territoires les plus isolés ?
Il faut cesser de penser que la transition énergétique n'aurait pas de coûts pour les Français : c'est à l'État de les identifier et de les prendre en charge.
Le Gouvernement doit donc sortir des déclarations d'intention car nos entreprises et nos collectivités territoriales attendent de lui des actions concrètes , à commencer par un soutien administratif et des engagements financiers. La transition énergétique ne se décrète pas ; elle se construit pas à pas dans les territoires, par des projets économiques, associatifs ou familiaux, largement décentralisés, nécessitant pour éclore un État stratège et des services déconcentrés facilitateurs.
Le Gouvernement ne peut pas non plus décider seul, par voie d'ordonnances. C'est pourquoi la commission des affaires économiques a souhaité instituer, au-delà du vote des habilitations à légiférer par ordonnance, une cellule de suivi de la politique gouvernementale dans le secteur de l'énergie. Si les alertes du Sénat, formulées dès 2017, sur le caractère insoutenable de la « trajectoire carbone » avaient été entendues, nous n'aurions probablement pas connu l'épisode de contestation sociale de l'hiver suivant...
Enfin, le Gouvernement ne peut pas faire abstraction des acteurs de terrain. La transition énergétique ne doit pas s'écrire par la négative, à coups de nouvelles interdictions ou de nouveaux impôts. Il faut privilégier la confiance à la contrainte, l'incitation économique à l'alourdissement fiscal, le droit souple à l'étouffement normatif. Des mécanismes de compensation budgétaires, fiscaux ou douaniers doivent prévenir tout risque de perte de pouvoir d'achat pour les ménages et de distorsion de concurrence pour les entreprises.
De toute évidence, il est illusoire d'espérer parvenir à la « neutralité carbone » sans être attentif à son acceptabilité sociale.
3. Plus substantiellement, les sénateurs attendent un changement de politique : s'il entend conduire véritablement une « relance verte » , le Gouvernement doit au préalable appliquer effectivement la loi « Énergie-Climat » 9 ( * ) et revenir en conscience sur les choix budgétaires et fiscaux opérés dans la dernière loi de finances initiale 10 ( * ) .
Tout d'abord, le Gouvernement doit mettre en oeuvre les objectifs énergétiques et climatiques fixés par le législateur, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat » .
Or, six mois après la publication de cette loi, tout reste à faire 11 ( * ) : une dizaine de mesures réglementaires ont été prises, sur 67 prévues, 1 ordonnance a été publiée, sur 5 articles et 15 habilitations, et aucun des 6 rapports attendus n'a été formellement remis.
Le taux d'application de cette loi est de 21 % pour les mesures règlementaires et de 7 % pour les ordonnances ; il est nul s'agissant des rapports. Par ailleurs, un quart des ordonnances accusent déjà un retard par rapport au calendrier initial.
C'est trop peu et trop lent : avant d'envisager le « monde d'après » , il faut déjà appliquer la « loi d'aujourd'hui » .
Par ailleurs, le Gouvernement doit mettre des moyens en regard des objectifs de la loi « Énergie-Climat » , en revenant sur les orientations budgétaires et fiscales qu'il a prises, à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2020.
Le premier budget suivant la loi « Énergie-Climat » n'a pas été à la hauteur des enjeux.
Dans le secteur de l'énergie en effet, on a constaté un « effet de ciseaux » avec une hausse de la fiscalité énergétique (+ 3,9 milliards dont 1,5 milliard pour les professionnels) et une baisse des crédits de dispositifs pourtant utiles, tels que le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) (deux tiers de son montant et du nombre de bénéficiaires... avant son extinction en 2021) ou de la prime à la conversion (un tiers de son montant et du nombre de véhicules).
Cela est sans compter sur la clôture, dès le 1er janvier 2021, du compte d'affectation spéciale Transition énergétique (CAS TE) : que deviendront, à cette date, les 6,3 milliards d'euros alloués par son biais au financement des EnR ?
Pour financer la « relance verte », il faut briser cet « effet de ciseaux » consistant à prélever toujours plus et à dépenser toujours moins.
4. Pour répondre à ces enjeux, les sénateurs proposent une « Feuille de route pour une relance bas-carbone » : il s'agit d'une « boîte à outils » , composée de 45 mesures réunies en 10 axes, visant à relancer notre économie en accélérant sa décarbonation.
• En premier lieu, les sénateurs considèrent que la transition énergétique ne peut réussir sans stabilité normative .
Aussi est-il essentiel de maintenir le cap de la « neutralité carbone », en appliquant effectivement la loi « Énergie-Climat » ( Axe 1 ).
Cela suppose d'ajuster la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) dans un sens pleinement conforme aux objectifs adoptés par le législateur (en matière de biogaz, d'hydrogène et d'éolien en mer), et d'évaluer les conséquences de la crise sur son financement, à commencer par les charges de service public de l'électricité (CSPE).
Par ailleurs, les objectifs poursuivis par la PPE devraient être intégrés à la stratégie de crise poursuivie par l'État actionnaire, au même titre que ceux de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC).
• En outre, les sénateurs estiment que l'essor de la transition énergétique doit aller de pair avec le maintien de notre souveraineté énergétique .
La production d'énergie nucléaire, peu émettrice de GES, constitue un atout considérable pour réaliser nos engagements climatiques.
Il est donc crucial de consentir les investissements suffisants pour renforcer la compétitivité de notre électricité décarbonée ( Axe 3 ), en accordant un intérêt particulier aux entreprises électro-intensives et aux capacités de stockage de l'électricité : notre avenir industriel.
Dans le même temps, le Parlement doit être associé en amont aux travaux stratégiques de l'exécutif quant aux éventuelles réformes du marché de l'électricité.
• Troisièmement, les sénateurs jugent que la transition énergétique ne peut réussir sans un accompagnement socioéconomique .
Cet accompagnement concerne, tout d'abord, les producteurs, les fournisseurs et les distributeurs de l'énergie : des grands énergéticiens aux petits détaillants ( Axe 2 ).
Un soutien doit être apporté à leur trésorerie et à leurs investissements, l'urgence commandant de leur offrir des facilités pour le paiement des taxes énergétiques et, pour certains d'entre eux, un accès élargi au fonds de solidarité à destination des entreprises.
C'est plus largement un « gel » de la fiscalité énergétique qui doit être résolument appliqué, en rétablissant certaines incitations fiscales utiles aux professionnels.
S'agissant de la fiscalité carbone, le « mécanisme d'ajustement carbone » aux frontières de l'Union européenne, évoqué par la Commission européenne le 27 mai dernier, est prometteur pour rétablir les conditions d'une concurrence plus équilibrée avec certains pays, à la condition d'être mis en oeuvre dans des conditions économiques optimales.
En revanche, le contexte de crise que nous traversons, qui déprime l'activité des entreprises et érode le pouvoir d'achat des ménages, exclut de reprendre la hausse exponentielle de la « composante carbone » des taxes intérieures de consommation sur l'énergie, un temps adoptée par le Gouvernement en 2017.
Dans le même ordre d'idées, cette situation nécessite de conforter les dispositifs de compensation fiscaux et budgétaires dont bénéficient les installations grandes consommatrices d'énergie, dans l'hypothèse de l'institution d'un « prix minimum du carbone » au sein du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE), avancée dans l'Initiative franco-allemande du 18 mai dernier.
Hormis les entreprises, il importe aussi de protéger les ménages du risque accru de précarité énergétique ( Axe 10 ), en revalorisant substantiellement le montant du chèque énergie.
• Pour les sénateurs, la clef de voûte de toute « relance verte » réside dans la massification des opérations de rénovation énergétique .
En effet, les émissions de GES de ce secteur sont
à la fois importantes
- puisqu'elles représentent
19 % de nos émissions nationales - stratégiques -
car la réussite de la SNBC suppose une baisse de 49 % de ces
émissions d'ici à 2030 - et peu maîtrisées
- dans la mesure où le précédent plafond
d'émissions a été dépassé de
12,4 %
12
(
*
)
.
Les sénateurs partagent le constat fait devant eux par la présidente du HCC, qui a appelé à « la rénovation massive des bâtiments privés et publics qui est une source d'emploi et qui génère d'autres bénéfices ».
Or, la politique du Gouvernement en matière de rénovation énergétique est insuffisante.
C'est pourquoi les sénateurs font leurs les observations indiquées à leur attention par le président du CSCEE, qui déplore un « décalage entre un discours très volontariste, associé à des objectifs adaptés aux enjeux, et une diminution des aides qui nuira à la massification des rénovations énergétiques, en particulier des rénovations performantes ».
Ainsi plaident-ils pour une massification des opérations de rénovation énergétique ( Axe 4 ), ce qui nécessite de soutenir les professionnels - en prenant en charge les surcoûts liés à la mise en oeuvre des préconisations sanitaires, en facilitant l'accès au fonds de solidarité à destination des entreprises et en appliquant un « moratoire » sur les normes nouvelles pour accompagner la reprise - comme les commanditaires - en maintenant le CITE après le 31 décembre prochain, en élargissant l'éligibilité des ménages et des équipements à ce dispositif et en mobilisant à plein les certificats d'économies d'énergie (C2E).
• Enfin, les sénateurs insistent sur la nécessité d'intensifier la transition énergétique pour accélérer la reprise économique .
L'enjeu est de sécuriser le financement, de simplifier le déploiement et de relocaliser la chaîne de valeur des EnR ( Axe 5 ).
Sur le plan financier, les sénateurs souhaitent revenir sur la suppression du CAS TE au 1er janvier 2021 et relever significativement les crédits du Fonds chaleur renouvelable.
Dans le même temps, ils estiment nécessaire d'anticiper la mise en oeuvre des mécanismes de soutien en faveur de la transition énergétique, proposés le 27 mai dernier par la Commission européenne, dans le cadre du Plan de relance et du Pacte vert européens : le Gouvernement doit veiller à ce que les entreprises françaises y soient pleinement éligibles et disposent, pour les plus petites d'entre elles, d'un appui en ingénierie pour s'en saisir.
D'un point de vue administratif, il faut offrir aux porteurs de projets d'EnR les souplesses qu'ils sont en droit d'attendre (maintien des appels d'offres en cours, aménagement des appels d'offres prévus, prorogation des autorisations délivrées, ajustement des délais de raccordement), les services instructeurs devant être préparés aux enjeux de la reprise.
Pour que la « relance verte » soit pourvoyeuse d'emplois non délocalisables, il est impératif de généraliser l'application du critère du « bilan carbone » à tous les projets d'EnR, afin de protéger nos industriels français et européens du dumping environnemental.
Introduit à l'initiative de la commission des affaires économiques dans le cadre de la loi « Énergie-Climat » , ce critère est, selon la présidente du HCC, « clairement pertinent d'un point de vue commercial et compétitif » mais aussi « du point de vue des émissions ».
Une attention spécifique doit également être accordée aux EnR encore trop peu valorisées, telles que les biocarburants, le biogaz et l'hydrogène ( Axes 6 à 8 ), dont le cadre stratégique, réglementaire et financier doit être rendu plus incitatif.
Enfin, c'est en mobilisant la commande publique et la demande privée que les véhicules propres pourront être promus ( Axe 9 ), via le renforcement de l'obligation d'acquisition de véhicules applicable à l'État, l'élargissement durable de l'accès des ménages à la prime à la conversion et le rehaussement du dispositif de suramortissement afférent aux entreprises.
Sur ces points, les sénateurs appellent à aller plus loin que le Plan de soutien à la filière automobile, présenté par le Gouvernement le 26 mai dernier, en instituant des mécanismes davantage pérennes - la crise étant susceptible de perdurer au-delà de cette année - et diversifiés - s'étendant ainsi à l'ensemble des véhicules et des carburants durables.
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En confortant notre souveraineté énergétique et en accélérant la transition énergétique, il est possible, sinon nécessaire, de faire de la « neutralité carbone » l'aiguillon du plan de relance.
La massification des opérations de rénovation énergétique constitue la clef de voûte de toute « relance verte » , tandis que la stabilité normative et l'acceptabilité sociale en sont les préalables indispensables.
C'est ainsi que nous pourrons bâtir une économie plus résiliente, à même de relever le défi énergétique et de répondre à l'urgence climatique : il nous faudra tirer toutes les leçons de la crise du Covid-19, qui a révélé notre état d'impréparation et de vulnérabilité face aux chocs systémiques, en anticipant mieux les risques pour prévenir enfin les crises.
Pour être résolument bas-carbone, le plan de relance doit , en définitive, reposer sur trois ressorts essentiels : la résilience, la compétitivité et la solidarité.
Ces premiers éléments de conclusion sont susceptibles d'être enrichis au fur et à mesure des travaux de suivi conduits par les sénateurs.
Ils nourriront leur activité législative dans les prochaines semaines.
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« Feuille de route pour une relance bas-carbone » : les 10 axes Axe 1 - Maintenir le cap de la « neutralité carbone » en appliquant effectivement la loi « Énergie-Climat ». Axe 2 - Soutenir les producteurs, les fournisseurs et les distributeurs d'énergie : des grands énergéticiens aux petits détaillants. Axe 3 - Renforcer la compétitivité de l'électricité décarbonée : socle de notre souveraineté énergétique et de notre politique climatique. Axe 4 - Massifier les opérations de rénovation énergétique : clef de voûte de toute « relance verte ». Axe 5 - Sécuriser le financement, simplifier le déploiement et relocaliser la chaîne de valeur des énergies renouvelables. Axe 6 - Accompagner les biocarburants dans la crise pétrolière. Axe 7 - Exploiter les capacités du biogaz. Axe 8 - Révéler le potentiel de l'hydrogène. Axe 9 - Mobiliser la commande publique et la demande privée en faveur des véhicules propres. Axe 10 - Protéger les consommateurs d'énergie du risque accru de précarité énergétique. |
* 1 Réseau de transport d'électricité (RTE).
* 2 Gaz réseau distribution France (GrDF) et Gaz réseau de transport (GRT Gaz).
* 3 Union française des industries pétrolières (UFIP).
* 4 Indices BRENT, SPOT et NYMEX au 28 mai 2020.
* 5 Institut de l'économie pour le climat (I4CE).
* 6 Agence internationale de l'énergie (AIE).
* 7 Haut Conseil pour le climat (HCC).
* 8 Mégatonnes d'équivalents en dioxyde de carbone.
* 9 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 10 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 11 Bilan établi au 1 er mai 2020.
* 12 Ministère de la transition écologique et solidaire (MTES).