C. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PLAN DE RELANCE AUTOROUTIER (PRA) DE 2015 EST FAVORABLE AUX SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES
Le plan de relance autoroutier (PRA) a finalement été adopté en 2015, à l'issue de négociations difficiles entre l'État et les SCA historiques.
1. Des divergences initiales importantes
a) Des écarts d'appréciation du coût des travaux, des hypothèses économiques et du montant de la compensation des investissements
La négociation du plan de relance autoroutier (PRA) a débuté en septembre 2012. Ainsi qu'on l'a rappelé plus haut, l'objectif principal de ce plan était de contribuer à la relance du secteur des travaux publics , lourdement impacté par la crise économique de 2008, en réalisant de nouveaux investissements, tant sur le réseau autoroutier concédé que sur certaines parties du réseau autoroutier non concédé, que l'État n'était pas en mesure de financer.
Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du Budget de 2014 à 2017 a indiqué, lors de son audition par la commission d'enquête, qu'il avait été invité à une réunion à Matignon avec d'autres membres du Gouvernement : « Nous nous retrouvons face aux sociétés concessionnaires, représentées par une délégation conduite par le président de Vinci Autoroutes, Monsieur Coppey. La réunion n'est pas très longue et une liste d'opérations de contournements et d'échangeurs est présentée, dans l'objectif de trouver un accord pour mener ces opérations avec un financement conjoint. La réunion n'est pas conclusive et s'achève avec un engagement à travailler sur le sujet et à faire le point trois semaines après. » 181 ( * )
Vingt opérations sont retenues par le Gouvernement en décembre 2012 , sur la base de la liste de projets de travaux proposés par les sociétés d'autoroutes, pour un montant total estimé par les concessionnaires à 5,37 milliards d'euros.
Les travaux proposés portent principalement sur la construction de sections nouvelles et d'ouvrages d'art et l'élargissement de voies existantes. Parmi ces opérations, figurent des travaux de mise aux normes autoroutières de certaines portions du réseau routier non concédé, qui seraient ainsi intégrées dans l'assiette des concessions autoroutières 182 ( * ) .
Des discussions sont entamées en janvier 2013 avec les SCA afin de préciser les conditions juridiques 183 ( * ) , financières et techniques de réalisation de ces projets, sur la base des informations produites par les concessionnaires.
Elles conduisent à retirer du plan de relance plusieurs opérations dont la pertinence, après examen, n'est pas avérée 184 ( * ) et à ajouter de nouvelles opérations en matière de protection de l'environnement (continuité écologique, protection de la ressource en eau) et de multimodalité (aires multimodales, places de voiturage).
Au cours de ces échanges, les services de l'État constatent des divergences importantes entre leurs analyses et celles produites par les sociétés autoroutières s'agissant :
- du coût des opérations : les estimations des SCA sont pour la plupart très supérieures à celles des services de l'État 185 ( * ) ;
- des hypothèses macroéconomiques : celles retenues par les SCA sont pessimistes et très éloignées des prévisions de la Direction générale des infrastructures de transport et de la mer (DGITM), qu'il s'agisse de la croissance du trafic 186 ( * ) , du taux d'inflation 187 ( * ) ou du l'évolution du coût des travaux ;
- du niveau de rémunération du capital investi : la DGITM propose de retenir un taux de rentabilité interne (TRI) des projets compris entre 6,5 % et 7,5 %, alors que les SCA souhaitent un TRI situé entre 8 à 9,5 % 188 ( * ) ;
- de l'allongement de la durée des concessions : en raison du différentiel sur l'estimation des coûts des travaux et des hypothèses économiques, les SCA proposent un allongement situé entre 5 et 7 ans alors que la DGITM le situe entre 2 et 4 ans.
b) Un rapport d'inspection conforte les hypothèses macroéconomiques de l'État mais propose un taux de rentabilité des projets moins élevé
Afin de valider les hypothèses sous-jacentes du plan de relance autoroutier et d'examiner les modèles financiers utilisés, le Gouvernement missionne l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) le 6 mai 2013.
Le rapport, remis en juin 2013 par Jean-Michel Charpin, inspecteur général des finances, et Patrick Parisé, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts 189 ( * ) , valide les paramètres retenus par la DGITM en matière d'inflation (1,8 %) et d'évolution annuelle du coût des travaux (limitée à 4 %).
Concernant les taux moyens annuels de croissance du trafic sur la période 2013-2030, la mission estime que ceux retenus par la DGITM (+ 0,68 % pour les VL et + 0,78 % pour les PL) se situent en bas de la fourchette recommandée (+ 0,7/+1,3 % pour les VL et +0,8%/+0,9 % pour les PL).
Les auteurs du rapport n'ont pas pu expertiser le coût des travaux mais notent toutefois que, par rapport aux coûts initialement évalués par les sociétés d'autoroutes, les négociations ont permis d'aboutir à des estimations partagées nettement inférieures aux estimations initiales.
En matière de prévisions financières, le rapport valide l'estimation de la part de la dette dans le financement des projets de 50%, mais son hypothèse moyenne de coût moyen pondéré du capital (CMPC) est inférieure au taux de 6,57 % proposé par la DGITM (6,3 % pour ASF, 6,1 % pour Escota, 6,2% pour Cofiroute, 6,3 % pour APRR et 6,5 % pour Sanef). Il estime, en outre, que le TRI des projets pourrait être supérieur au CMPC calculé par société en raison d'éventuels risques spécifiques additionnels, sans pouvoir excéder quelques dixièmes de points .
Après la remise de ce rapport, le cabinet du Premier ministre définit un nouveau mandat de négociation en juin 2013, qui reprend les hypothèses initiales de la DGITM en termes d'évolution du trafic, de l'inflation et du coût des travaux .
Hypothèses macroéconomiques du
PRA
retenues par le Gouvernement
|
Évolution annuelle du trafic |
Évolution annuelle du coût des travaux |
Taux d'inflation |
|
|
VL |
PL |
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|
0,68 % |
0,78 % |
4 % |
1,8 % |
Source : Commission d'enquête, d'après les données transmises par le Ministère de la transition écologique et solidaire
En matière de rémunération du capital, le Gouvernement s'éloigne des analyses du rapport en retenant un TRI de 7,5 %. La commission d'enquête s'interroge sur le choix d'un tel niveau de TRI, qui s'inscrit dans le haut de la fourchette des estimations initiales, et ce alors même que le rapport d'inspection invitait à le fixer autour de 6,5 %.
2. Un premier accord en octobre 2013 retient un TRI et un allongement de la durée des concessions supérieurs à ceux initialement souhaités par le Gouvernement
Des protocoles d'accord sont conclus entre l'État et les SCA en octobre 2013 , qui portent sur une liste actualisée de travaux dont le coût total est alors évalué à 3,6 milliards d'euros, et qui prévoient au titre de leur compensation :
- pour le groupe Sanef-SAPN , un allongement de 2 ans pour Sanef (TRI de 8,1 %), et de 6 ans pour SAPN (TRI de 7,44%), soit un TRI groupe de 7,77 % ;
- pour le groupe APRR-AREA , un allongement de 3 ans et 4 mois pour APPR (TRI de 7,65 %), majoré de 11 mois en cas d'intégration de la concession du tunnel Maurice Lemaire, et de 3 ans et 9 mois pour AREA (TRI de 7,75 %), soit un TRI groupe de 7,75 % ;
- pour le groupe Vinci Autoroutes, un allongement de 2 ans et 6 mois pour Cofiroute (TRI de 7,3 %), de 2 ans et 4 mois pour ASF (TRI de 7,9 %) et de 4 ans et 2 mois pour Escota (TRI de 8 %), soit un TRI groupe de 7,79 % .
Si les hypothèses retenues en matière d'évolution du trafic et du coût des travaux sont celles défendues par le ministère, le TRI négocié et l'allongement de la durée des concessions sont supérieurs à ceux prévus par le mandat interministériel .
Comparaison entre les durées d'allongement et
les TRI proposés
par le Gouvernement et ceux retenus dans les
protocoles d'accord
du 8 octobre 2013
|
Concession |
Mandat interministériel de juin 2013 |
Protocoles d'accord entre l'État et les SCA du 8 octobre 2013 |
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Durée de l'allongement |
TRI du groupe |
Durée de l'allongement |
TRI du groupe |
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APRR |
3 ans |
7,5 % |
3 ans et 4 mois (majorés de 11 mois en cas d'intégration de la concession du tunnel Maurice Lemaire) |
7,75 % |
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AREA |
3 ans et 4 mois |
3 ans et 9 mois |
||
|
Sanef |
1 an et 9 mois |
7,5 % |
2 ans (durée pouvant être revue à la baisse en fonction des résultants de la contre-expertise de la provision de 86 millions d'euros prévue) |
7,77 % |
|
SAPN |
4 ans et 4 mois |
6 ans |
||
|
Cofiroute |
2 ans et 6 mois |
7,5 % |
2 ans et 6 mois |
7,79 % |
|
ASF |
2 ans et 1 mois |
2 ans et 4 mois |
||
|
Escota |
3 ans et 6 mois |
4 ans et 2 mois |
||
Source : Commission d'enquête, d'après les données transmises par le Ministère de la transition écologique
En parallèle de ces négociations, se tiennent des discussions sur la compensation de la hausse de la redevance domaniale intervenue au 1 er juillet 2013 en application du décret du 28 mai 2013 190 ( * ) .
Plusieurs sociétés d'autoroutes ont en effet introduit un recours pour excès de pouvoir contre cette augmentation et ont demandé à l'État sa compensation intégrale avec pour intention, en cas de refus, de saisir le juge des contrats pour obtenir une indemnisation.
Alors qu'en première analyse, les services de l'État estiment qu'un tel contentieux pourrait être gagné par l'État, dans la mesure où la hausse de la redevance domaniale ne remet pas en cause de manière substantielle l'équilibre économique des contrats, la DGITM propose aux concessionnaires en juin 2013 une compensation partielle comprise entre 20 % et 50 % par le biais d'une augmentation des tarifs.
Les sociétés concessionnaires conditionnant la signature du plan de relance à la compensation intégrale de la hausse de la redevance domaniale, le Gouvernement finit par accepter le principe d'une telle compensation par le biais d'une hausse tarifaire de 1,63% pour APRR et AREA, 1,56% pour Sanef, SAPN et Escota, et 1,5% pour ASF et Cofiroute, lissée sur trois ans entre 2014 et 2016.
L'absence de certitude du Gouvernement quant à la position de la Commission européenne sur le plan de relance conduit néanmoins à reporter la date d'entrée en vigueur de la première augmentation tarifaire liée à la compensation de la hausse de la redevance domaniale qui était prévue au 1 er février 2014. De nouveaux protocoles d'accord signés en février 2014 entérinent ce report, sans modifier l'équilibre trouvé dans les protocoles d'octobre 2013 191 ( * ) .
3. La Commission européenne valide le plan après avoir pris acte des engagements des autorités françaises
L'allongement de la durée des concessions autoroutières prévu par le plan de relance autoroutier constituait une aide d'État au sens de l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cette aide devait par conséquent être notifiée à la Commission européenne, afin qu'elle apprécie sa compatibilité avec le marché intérieur.
Après des contacts de pré-notification, le dossier de notification du PRA est transmis à la Commission européenne le 16 mai 2014 .
La Commission informe alors le Gouvernement que son contrôle des projets du PRA s'effectuera non seulement sous l'angle des aides d'État, au regard des règles relatives aux compensations de service public 192 ( * ) , mais aussi au regard des règles d'attribution de travaux complémentaires à une concession existante prévues par la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession.
La Direction générale du marché intérieur de la Commission indique que deux opérations (les contournements de Langres et de Caen) et trois parties d'opérations sur le réseau géré par APPR sont contraires à l'article 43 de la directive 2014/23/UE 193 ( * ) .
Un dossier de notification rectifié est alors adressé à la Commission européenne le 8 octobre 2014 qui ne comprend pas les opérations considérées comme incompatibles avec le droit européen . Le retrait de ces travaux dont le coût était évalué à 331 millions d'euros conduit à revoir les équilibres financiers pour les deux sociétés concernées, APRR et SAPN, et se traduit par une réduction l'allongement de la durée de leurs concessions.
Dans sa décision du 28 octobre 2014 194 ( * ) , la Commission européenne valide le PRA ainsi modifié en considérant que l'aide d'État qu'il constitue est compatible avec le marché intérieur, sous réserve du respect par les autorités françaises de plusieurs engagements consistant à :
- effectuer tous les deux ans un suivi complet du plan de relance autoroutier , tant sur le plan technique (réalisation des opérations) que sur le plan financier (suivi de la compensation et de la validité des prévisions initiales) 195 ( * ) ;
- effectuer un suivi des retards de travaux au 31 décembre 2016 et à la fin des travaux ;
- transmettre des rapports à la Commission européenne vérifiant l'absence de surcompensation en cours de chantier (2017 puis 2020) à la fin des chantiers et à l'échéance actuelle des concessions ;
- introduire un nouvel article dans les contrats de concession abaissant le niveau des péages sur la période d'allongement liée au PRA en cas de surperformance des concessions afin que les recettes ne puissent pas engendrer une surcompensation ;
- abaisser les seuils de mise en concurrence des marchés de travaux de 2 millions d'euros HT à 500 000 euros HT et soumettre Cofiroute aux mêmes règles de mise en concurrence que les autres SCA historiques ;
- intégrer dans les cahiers des charges des sociétés ASF, Escota, Cofiroute, Sanef et SAPN un dispositif d'indicateurs de performance pénalisables , sur la base des dispositions contractuelles applicables aux sociétés APRR et AREA.
S'agissant plus particulièrement du montant de la compensation, la Commission rappelle que celui-ci « ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir le coût de net de l'exécution des obligations de service public, compte tenu d'un bénéfice raisonnable ».
En l'espèce, elle note que « la méthodologie retenue par les autorités françaises pour la mise en place du PRA repose sur un principe de strict équilibre entre les charges nouvelles imposées aux sociétés, principalement sous forme de travaux, et la durée d'allongement accordée aux sociétés ». S'agissant des niveaux de TRI proposés, elle considère qu'ils « permettent de répondre aux exigences de l'encadrement de 2012 sur la notion de bénéfice raisonnable pour ce secteur en fonction du type de travaux concernés, du mécanisme de la compensation et du niveau de risque ».
Au final, le PRA tel que validé par la Commission porte sur des investissements d'un montant de 3,27 milliards d'euros, en contrepartie d'un allongement de la durée des concessions de deux à quatre ans .
Comparaisons entre les durées d'allongement et les TRI des protocoles d'accord du 8 octobre 2013 et ceux validés par la Commission européenne
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Concession |
Protocoles d'accord du 8 octobre 2013 |
Décision de la Commission européenne (1) |
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|
Durée d'allongement |
TRI |
Durée d'allongement |
TRI |
|
|
APRR |
3 ans et 4 mois |
7,65 % |
2 ans et 1 mois |
7,65 % |
|
AREA |
3 ans et 9 mois |
7,75 % |
3 ans et 9 mois |
7,75 % |
|
Sanef |
2 ans |
8,1 % |
2 ans |
8,1 % |
|
SAPN |
6 ans |
7,44 % |
3 ans et 8 mois |
7,23 % |
|
Cofiroute |
2 ans et 6 mois |
7,29 % |
2 ans et 6 mois |
7,29 % |
|
ASF |
2 ans et 4 mois |
7,93 % |
2 ans et 4 mois |
7,93 % |
|
Escota |
4 ans et 2 mois |
8,02 % |
4 ans et 2 mois |
8,02 % |
(1) Après retrait des projets jugés incompatibles avec le droit européen.
Source : Commission d'enquête, d'après les données transmises par le Ministère de la transition écologique
Liste définitive des opérations incluses dans le PRA (3,27 milliards d'euros)
|
Groupe |
Société |
Axe et section |
Coût estimé (en millions d'euros) |
|
APRR/AREA |
APRR |
RN 79 - RCEA « Ouest » / Montmarault - Tronget |
90 |
|
APRR |
RN 79 - RCEA « Est » / A6 - Sainte-Cécile |
39 |
|
|
APRR |
A75 / Clermont-Ferrand |
170 |
|
|
APRR |
RN 1019 / Sévenans |
120 |
|
|
AREA |
A480 / Grenoble |
300 |
|
|
Vinci Autoroutes |
ASF |
A46 Sud |
10 |
|
ASF |
A9 / Le Boulou - Le Perthus |
180 |
|
|
ASF |
A63 / Ondres - Saint Geours-de-Maremne |
313 |
|
|
ASF |
A61 - A66 / Narbonne |
200 |
|
|
ASF |
Aménagements environnementaux |
100 |
|
|
Cofiroute |
A10 / Orléans |
219 |
|
|
Cofiroute |
A10 / Tours - Poitiers |
305 |
|
|
Cofiroute |
Aménagements environnementaux |
40 |
|
|
Escota |
A50 - A57 / Toulon |
600 |
|
|
Sanef |
Sanef |
A4 / Contournement nord de Metz |
16 |
|
Sanef |
A26 / Boulogne - Saint Omer |
80 |
|
|
Sanef |
A29 / Création de BAU |
33 |
|
|
Sanef |
Programme complémentaire (aménagements environnementaux, aménagement d'aires d'arrêt, aménagement d'échangeur) |
201 |
|
|
SAPN |
A13 - Pont l'Évêque - Caen |
166 |
|
|
SAPN |
Aménagements divers |
89,3 |
Source : Ministère de la transition écologique
4. Un plan dont l'équilibre financier apparaît favorable aux sociétés d'autoroutes
a) Une finalisation retardée par les polémiques autour de la rentabilité des concessions et actée dans le protocole d'accord du 9 avril 2015
Alors que le processus de conclusion du plan de relance autoroutier touche à sa fin, son calendrier de mise en oeuvre est retardé par la polémique relative aux concessions autoroutières déclenchée par la publication de l'avis de l'Autorité de la concurrence de septembre 2014 qui critique le niveau de profitabilité des SCA au regard des risques pris, ainsi que par le gel de l'augmentation annuelle des péages de 2015 décidée par le Gouvernement
Le PRA est alors inclus dans des négociations plus larges visant à rééquilibrer les relations entre l'État et les SCA et à solder les contentieux relatifs à la hausse de la redevance domaniale et au gel tarifaire de 2015, qui débouchent sur la signature d'un protocole d'accord le 9 avril 2015 196 ( * ) .
Les avenants transcrivant dans les conventions de concession le PRA et les principaux points de l'accord s ont finalement signés le 31 juillet 2015 et approuvés par des décrets du 21 août 2015 .
Au final, alors que le PRA s'inscrivait dans une logique de relance rapide du secteur des travaux publics, un retard important a été pris entre la décision de lancer ce plan et sa mise en oeuvre effective . À ce jour, seules 50 % des opérations prévues ont d'ailleurs été réalisées 197 ( * ) .
b) Un taux de rentabilité des investissements avantageux pour les sociétés d'autoroutes
La rentabilité définitive des investissements effectués dans le cadre du plan de relance autoroutier ne pourra être complétement appréciée qu'à la fin des concessions, en fonction des recettes supplémentaires effectivement perçues par les sociétés d'autoroutes.
La commission d'enquête note toutefois qu'au stade de la négociation des sous-jacents du PRA, l'État a pu imposer ses hypothèses macroéconomiques mais que les TRI finalement retenus, de 7,7 % en moyenne, sont supérieurs à ceux qui étaient proposés par le ministère de l'économie et des finances et aux préconisations du rapport Charpin-Parisé.
Ce choix de TRI résulte d'une négociation entre l'État et les SCA, qui s'appuie certes sur des éléments financiers mais relève in fine d'une décision politique.
C'est bien ce qu'ont rappelé les présidents des sociétés d'autoroutes interrogés par la commission d'enquête. Pierre Coppey , président de Vinci Autoroutes, a ainsi indiqué : « Le TRI du plan de relance de 2015 a été négocié entre l'État, représenté par le ministère des finances et le ministère de l'équipement, et les sociétés concessionnaires, qui avaient désigné un négociateur, Bruno Angles. Il y avait plusieurs business model et nous avons trouvé à l'arrivée un point d'équilibre, qui est le fruit de cette négociation . » 198 ( * )
Quant à Philippe Nourry , président des concessions d'Eiffage en France, il a déclaré : « Le TRI doit être relié aux autres hypothèses. L'État nous a quasiment imposé les hypothèses d'évolution de l'inflation, du trafic et du coût des travaux et ces hypothèses ne correspondaient pas à notre prévision. Il ne restait alors que le TRI comme variable d'ajustement . Des discussions sont intervenues sur le TRI qui était alors proche de 7,5 % : nous l'avons accepté puisque nous n'aurions dans le cas contraire pas signé le plan de relance autoroutier. Si les autres paramètres financiers ne nous avaient pas été imposés, le TRI aurait pu être plus bas. » 199 ( * )
Lors de la négociation du protocole d'accord de 2015, l'État a en réalité été lié par les accords de 2013 sur le PRA. Alexis Kohler a ainsi indiqué à la commission d'enquête : « Dans le plan de relance négocié préalablement à partir de 2012 figurait [...] un TRI autour de 8 %. Ce TRI lié au plan de relance et qui venait tout juste d'être négocié par les services de l'État a servi de base à la discussion. Je le dis d'autant plus librement que je n'étais pas impliqué dans cette négociation. Le plan de relance a été validé par la Commission européenne. Implicitement, celle-ci a considéré qu'il n'emportait pas d'aide d'État et n'était pas surestimé. La négociation [du protocole] a donc démarré sur la base d'un TRI négocié par l'État pour un plan de relance validé par la Commission européenne et situé à l'intérieur d'une fourchette. Il aurait évidemment été dans l'intérêt de l'État que ce taux soit plus bas, et dans celui des sociétés d'autoroutes qu'il soit plus élevé, celles-ci arguant qu'au moment de la privatisation le taux était estimé à cette hauteur, voire à des niveaux supérieurs. Les services de l'État ont indiqué qu'il n'y avait pas, de leur point de vue, de surprofit . Je ne vous dirai pas que ce TRI est idéal, mais, au regard de l'équilibre de la négociation, il me semble convenable. » 200 ( * )
c) L'absence de mise à jour des hypothèses macroéconomiques entre 2013 et 2015 a profité aux sociétés d'autoroutes
Comme pour le TRI, la commission d'enquête constate qu'une fois négociées en 2013, les hypothèses macroéconomiques sous-tendant l'équilibre du PRA n'ont plus été revues par la suite par le Gouvernement .
Cette absence de mise à jour a joué en faveur des sociétés d'autoroutes. En effet, comme l'indiquent des documents transmis à la commission d'enquête, le ministère avait constaté à la fin de l'année 2014 que la valeur des paramètres macroéconomiques constatée en 2013 était plus favorable que les hypothèses retenues dans les protocoles d'accord - en particulier, les hausses de trafic étaient plus importantes que prévues. Néanmoins, le choix a été fait de conserver les hypothèses initiales, afin de ne pas compromettre les négociations du PRA.
Les éléments transmis à la commission d'enquête relatifs à l'exécution du PRA montrent par ailleurs que cette tendance s'est poursuivie les années suivantes , de 2015 à 2018 : l'évolution du trafic a été plus dynamique et celle du coût des travaux plus faible que ce qui avait été anticipé 201 ( * ) .
d) Un plan sévèrement critiqué par la Cour des comptes
Dans son référé de janvier 2019 202 ( * ) , la Cour des comptes a sévèrement critiqué les modalités de calcul de la compensation du plan de relance autoroutier. Elle dénonce en particulier :
- la forme de la compensation par voie d'allongement de la durée des concessions , qui « entraîne un renchérissement correspondant au long différé de remboursement et à l'augmentation des risques qu'il implique ». La Cour constate que la compensation permettra aux SCA de bénéficier d'une quinzaine de milliards d'euros de recettes supplémentaires sur la durée des allongements prévus, une somme à mettre en regard du montant des investissements de 3,2 milliards d'euros ;
- l'inclusion d'opérations déjà prévues par les cahiers des charges des sociétés et donc déjà compensées ;
- les paramètres de calcul de la compensation (inflation, coût des travaux, trafic autoroutier et TRI) qui « résultent de travaux d'évaluation dont la traçabilité n'est pas toujours parfaite, notamment du fait qu'ils incluent une part de négociations entre concédant et concessionnaires » et qui « apparaissent globalement trop pessimistes quant aux risques réels supportés par les SCA ». La Cour considère à cet égard que, si la mission confiée à l'IGF et au CGEDD pour déterminer ces paramètres a permis d'apporter un regard extérieur, l'approche mise en oeuvre est insuffisante.
Lors de son audition par la commission d'enquête, la présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, Annie Podeur, a rappelé les inconvénients du recours à l'allongement de la durée des concessions : « Il s'agit d'une forme de facilité pour les pouvoirs publics qui recouvre en réalité un coût élevé pour la collectivité . Cette formule de l'allongement présente l'avantage de ne pas solliciter les comptes publics et de ne pas augmenter les tarifs auxquels sont soumis les usagers, mais en reportant ce coût sur l'usager futur. Elle repose sur l'idée que cette contribution restera assez indolore, car repoussée assez loin dans le temps, en partie sur d'autres générations et pourra passer inaperçue du fait de l'accoutumance aux péages. Pour autant, cette formule a un inconvénient majeur : son surcoût . Elle revient cher, parce qu'elle reporte le financement loin dans le temps du fait de l'application d'un taux d'actualisation élevé, de l'ordre de 8 %, qui garantit une profitabilité incontestable aux sociétés concessionnaires, supérieure au taux d'actualisation public . Elle présente un autre inconvénient. L'allongement des concessions repousse également leur remise en concurrence dont nous pourrions attendre des effets favorables en termes de prix ou d'innovation et qui devrait être l'occasion d'une réflexion stratégique sur l'avenir du réseau national. » 203 ( * )
Dans son référé, la Cour constate que le niveau élevé du TRI retenu dans le cadre du PRA induit un surcoût important pour les usagers . Elle note d'ailleurs que, dans le cadre du plan d'investissement autoroutier (PIA) négocié à partir de 2016, l'État et les SCA se sont mis d'accord sur un TRI de 6,5 %, qui a ensuite était abaissé à 5,9 % après l'avis de l'Autorité de régulation des transports (ART). Elle en conclut que le TRI du PRA peut a posteriori être considéré comme élevé.
C'est ce qu'a souligné Daniel Vasseur, conseiller référendaire à la Cour des comptes, devant la commission d'enquête : « Nous sommes passés de 8% à 6,5 %, une différence que ne justifiait pas l'écart de date, car les taux d'intérêt n'ont pas baissé dans une telle proportion dans ce laps de temps. L'ART a ensuite obtenu un abaissement de 6,5 à 5,9 %. Ce taux reste pour autant supérieur aux 4,5 % correspondant au taux officiel d'actualisation des collectivités publiques. » 204 ( * )
e) Un suivi financier indispensable
Dans sa décision susmentionnée relative au plan de relance autoroutier, la Commission européenne a conditionné la validation du PRA au respect, par les autorités françaises, d'un certain nombre d'engagements visant notamment à prévenir toute surcompensation.
Ces engagements se sont traduits par l' introduction , dans les cahiers des charges des sociétés d'autoroutes, de nouvelles dispositions , en particulier :
- un mécanisme de neutralisation des avantages financiers en cas de retard des travaux prévus au titre du PRA (article 7.6), constaté au 31 décembre de l'année de la dernière mise en service ;
- un suivi de l'exécution des travaux du PRA (article 9 ter ) comportant :
o un rapport détaillé d'exécution des opérations tous les six mois, comprenant notamment un état d'avancement physique et un échéancier prévisionnel ;
o un bilan complet de la mise en oeuvre du PRA tous les deux ans à compter du 31 décembre 2016, qui précise l'état d'avancement des opérations et permet d'assurer le suivi financier du PRA ;
- une clause de non-surcompensation par adaptation des péages, dite clause endogène de péages (article 25.11), qui permet d'abaisser de manière automatique le niveau des péages en fonction du chiffre d'affaires constaté à partir de la première année de l'allongement de la durée de la concession. Cette disposition ne trouvera donc à s'appliquer, le cas échéant, qu'à la fin des concessions ;
- des indicateurs de performance assortis de pénalités (articles 13.3 et 39.8) relatifs notamment à l'état des chaussées et des ouvrages d'art, à la qualité des aires de repos et à la gestion de la viabilité hivernale.
Comme rappelé plus haut, le suivi de l'exécution des travaux prévus par le PRA est effectué par la DGITM, à partir des éléments que les SCA doivent régulièrement lui communiquer.
La DGITM a indiqué au rapporteur qu'au 1 er trimestre 2020 , le taux d'avancement des travaux était d' environ 50 %, ce qui représente plus de 1,6 milliard d'euros de travaux sur les 3,2 milliards d'euros prévus par le plan. L'avancement physique des opérations est très variable « compte tenu de maturités d'opérations très différentes ».
La DGITM estime que cette situation est conforme aux engagements contractuels , libellés par rapport à la date des procédures administratives (essentiellement les déclarations d'utilité publique - DUP) et non de celle de la contractualisation. Il est à noter que le calendrier d'exécution fixé en 2013 n'a pas été mis à jour lors de la finalisation du plan.
Un suivi financier du PRA, visant à garantir l'absence de surcompensation, consiste actuellement à vérifier tous les deux ans la validité des prévisions sur lesquelles se fonde le calcul de la compensation, afin de s'assurer que le taux de rentabilité pour chaque SCA demeure proche de la définition initiale. À cette fin, le concédant collecte auprès des SCA les informations relatives à l'évolution des paramètres macroéconomiques utilisés pour la modélisation financière (trafic, inflation, coût des travaux). Ces informations permettront de réaliser un bilan financier ex post du PRA à l'issue de la période d'allongement , c'est-à-dire à la fin des concessions.
Si la DGITM dispose donc des éléments nécessaires pour suivre l'exécution du PRA, la commission d'enquête constate que l'engagement que le Gouvernement avait pris auprès de la Commission européenne de lui transmettre des rapports « incluant une vérification de la non-surcompensation en cours de chantier (2017 puis 2020), à la fin des chantiers , mais aussi à la fin actuelle des concessions (entre 2027 et 2030) » 205 ( * ) n'a pas été tenu. Toutefois, pour l'heure, il n'apparaît pas que la Commission européenne se soit manifestée à ce sujet.
* 181 Audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017, le 1 er juillet 2020.
* 182 C'est le cas notamment des travaux proposés sur des portions de la route Centre-Europe Atlantique (RCEA) et de l'A480 à Grenoble.
* 183 Il s'agit notamment de vérifier si les opérations envisagées répondent aux critères juridiques de l'adossement définis par l'article L. 122-4 du code de la voirie routière, permettant de justifier les dérogations aux règles relatives à la publicité et à la mise en concurrence.
* 184 Il s'agit des opérations relatives à l'A4/Saint-Avold-Freyming et à l'A54/contournement autoroutier d'Arles, ainsi que de plusieurs aménagements sur l'A10/Tours-Poitiers.
* 185 La DGITM note par exemple que Vinci propose des élargissements autoroutiers pour un coût total de 11 millions d'euros hors taxe (HT) au kilomètre alors que le coût d'une section neuve est estimé entre 7 et 10 millions d'euros HT au kilomètre, et que les provisions et marges pour aléas sont élevées (jusqu'à 30 % des coûts unitaires).
* 186 La hausse cumulée du trafic entre 2012 et 2030 est estimée par les SCA à 5% pour le trafic VL et à 8% pour le trafic PL, tandis que la DGITM retient une valeur de hausse du trafic VL et PL comprise entre 15% et 20%.
* 187 Les sociétés d'autoroutes prévoient un taux d'inflation de 1,5% par an, lorsque la DGITM retient un taux de 1,8% par an.
* 188 Le TRI proposé par les SCA n'est pas explicité, celles-ci refusant de transmettre aux services de l'État des informations sur les conditions de financement de leurs opérations. Les SCA considèrent que le TRI est le fruit d'un accord global avec l'État, qui prend en compte les différentiels entre les jeux d'hypothèses et la compensation du risque estimé par les parties, et qu'il ne peut donc pas être objectivé point par point.
* 189 Inspection générale des finances et Conseil général de l'environnement et du développement durable, Validation des hypothèses sous-jacentes du plan autoroutier , juin 2013.
* 190 Décret n° 2013-436 du 28 mai 2013 modifiant la redevance due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes pour occupation du domaine public. Voir supra II, E.
* 191 La compensation tarifaire de la hausse de la redevance domaniale a finalement été mise en oeuvre sur les années 2016, 2017 et 2018, conformément au protocole d'accord du 9 avril 2015.
* 192 Communication de la Commission, Encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous la forme de compensations de service public , 2012.
* 193 L'article 43 de la directive 2014/23/UE permet de modifier un contrat de concession en cours sans nouvelle procédure d'attribution pour y ajouter des travaux supplémentaires devenus nécessaires et qui ne figuraient pas dans la concession initial, lorsqu'un changement de concessionnaire :
- est impossible pour des raisons économiques ou techniques telles que les exigences d'interchangeabilité ou d'interopérabilité avec les équipements, services ou installations existants acquis dans le cadre de la concession initiale ; et
- présenterait un inconvénient majeur ou entraînerait une multiplication substantielle des coûts pour le pouvoir adjudicateur ou l'entité adjudicatrice.
* 194 Commission européenne, décision (C[2014] 7850 final) du 28 octobre 2014.
* 195 Ce suivi doit notamment garantir l'absence de surcompensation, en vérifiant tous les deux ans jusqu'à l'échéance des contrats de concession la validité des prévisions sur lesquelles se fonde celle-ci et que le taux de rentabilité pour chaque SCA demeure proche de l'hypothèse initiale.
* 196 Voir Première partie.
* 197 S'agissant par exemple des opérations incombant à APPR et AREA, Philippe Nourry, président des concessions autoroutières d'Eiffage, a indiqué à la commission d'enquête lors de son audition du 1 er juillet 2020 : « Nous n'avons pas pris de retard, mais il existe des travaux très complexes, comme l'A480 à Grenoble ou l'A75 à Clermont-Ferrand, pour lesquels la date de mise en service est prévue fin 2022 ou début 2023 ».
* 198 Audition de M. Pierre Coppey, président de Vinci Autoroutes, le 23 juin 2020.
* 199 Audition de M. Philippe Nourry, président des concessions autoroutières d'Eiffage en France, le 1 er juillet 2020.
* 200 Audition de M. Alexis Kohler, directeur du cabinet du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique de 2014 à 2016, le 15 juillet 2020.
* 201 Le trafic sur le réseau autoroutier concédé a, tous véhicules confondus, augmenté en moyenne de 2,9 % en 2015, 3,3 % en 2016, 1,9 % en 2017 et 0,6 % en 2018. L'évolution du coût des travaux s'est élevée à - 3,3 % en 2015, -1,3 % en 2016, 2,3 % en 2017 et 4,9 % en 2018.
* 202 Cour des comptes, Référé, Le plan de relance autoroutier , 23 janvier 2019.
* 203 Audition de Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, le 2 juillet 2020.
* 204 Audition de M. Daniel Vasseur, conseiller référendaire à la Cour des comptes, le 2 juillet 2020.
* 205 Commission européenne, décision (C[2014] 7850 final) du 28 octobre 2014.