C. LE CONTRÔLE DES PROCÉDURES DE PASSATION DES CONTRATS D'EXPLOITATION DES AIRES DE SERVICES
1. La vérification de la mise en concurrence des contrats de sous-concession
Les aires de services situées sur le réseau autoroutier concédé sont des installations annexes à caractère commercial correspondent à certaines activités commerciales : stations-services, boutiques, restaurants, hôtels, bureaux de change, parcs de stationnement, etc.
La passation des contrats de sous-concession par les sociétés concessionnaires d'autoroutes en vue de faire assurer par un tiers la construction, l'exploitation et l'entretien de ces installations doit être précédée d'une publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.
L'article L. 122-27 du code de la voirie routière prévoit que dans le cadre de la procédure d'agrément du titulaire du contrat d'exploitation des aires de services délivré par le ministre chargé de la voirie routière nationale à l'issue de cette mise en concurrence, l'ART est saisie pour avis par le ministère .
Cet avis simple porte sur le respect, par la société concessionnaire, des obligations de mise en concurrence qui pèsent sur elle dans le cadre de l'attribution de ces contrats. L'ART dispose d'un délai d'un mois à compter de la date de la saisine pour se prononcer.
Dans ce cadre, l'Autorité contrôle le respect des principes d'égalité, de transparence et d' égal accès à la procédure ainsi que, le cas échéant, l'effectivité du critère relatif à la modération tarifaire sur le prix des carburants .
Son avis ne lie pas le ministre, mais, en cas d'avis défavorable , celui-ci doit, en application de l'article L. 122-27 du code de la voirie routière motiver sa délivrance d'agrément .
2. Des préconisations de mieux en mieux appliquées
Au cours de l'exercice 2019 , l'Autorité a été saisie de 21 procédures d'attribution de sous-concessions. Elle a rendu 9 avis favorables et 12 avis défavorables.
À travers ses avis, l'Autorité a formulé plusieurs recommandations à l'attention des SCA , afin de renforcer l'effectivité de la modération tarifaire sur le prix des carburants (diminution des prix des carburants sur l'autoroute) et, de façon plus générale, de favoriser la concurrence sur le secteur pour permettre l'amélioration des services rendus au public.
Synthèse des recommandations de l'ART
relatives aux procédures de passation des sous-concessions en
2019
Source : Autorité de régulation des transports (ART)
3. Un contrôle qui pourrait être renforcé
La commission d'enquête préconise que le contrôle exercé par l'ART sur les sous-concessions soit renforcé par deux mesures.
a) Le droit de collecter toute donnée utile auprès des sous-concessionnaires
L'alinéa 2 de l'article L. 122-31 du code de la voirie routière 255 ( * ) ne vise explicitement, comme cibles potentielles des collectes de données par l'ART, que « les concessionnaires » et les « entreprises intervenant dans le secteur des marchés de travaux, fournitures et services sur le réseau concédé ». Cette formulation semble faire référence aux seules entreprises ayant conclu des marchés de travaux, fournitures et services avec les SCA, au sens de l'article L. 122-12 du même code.
Ainsi, les sous-concessionnaires (« exploitants d'installations annexes sur autoroutes concédées ») ne sont pas explicitement mentionnés en tant que cibles potentielles d'une collecte régulière de données par l'ART.
La collecte d'informations auprès des sous-concessionnaires constitue pourtant un enjeu important pour l'ART, tant pour le contrôle du respect des engagements des titulaires en matière de modération tarifaire que pour sa capacité à apprécier, à partir des données financières et comptables, si la durée des contrats n'excède pas le temps raisonnablement nécessaire pour que l'exploitant amortisse les investissements réalisés pour l'exploitation des ouvrages ou services avec un juste retour sur les capitaux investis, compte tenu des investissements nécessaires à l'exécution du contrat.
Prévoir explicitement que l'ART peut demander aux sous-concessionnaires toute information utile pour exercer ces contrôles constituerait donc une avancée importante.
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Proposition n° 5 : autoriser l'ART à collecter toute information utile auprès des sous-concessionnaires d'autoroutes pour pouvoir contrôler le respect des engagements des titulaires en matière de modération tarifaire et apprécier la pertinence de la durée des sous-concessions. |
b) Étendre le critère de la modération tarifaire à l'ensemble des catégories de carburants distribués
Par dérogation au code de la commande publique, l'article R. 122-41 du code de la voirie routière indique expressément que, lorsque le contrat d'exploitation porte sur la distribution de carburants et que la société concessionnaire prévoie un critère relatif à la politique de modération tarifaire , la pondération de ce critère doit être au moins égale à celle du critère relatif aux rémunérations versées par l'exploitant.
L'arrêté du 8 août 2016 fixant les conditions d'organisation du service public sur les installations annexes situées sur le réseau autoroutier précise que les carburants usuels qui doivent être distribués sur autoroutes sont les carburants « traditionnels » (essence, diesel, GPL).
La distribution de carburants alternatifs sur les autoroutes est pour l'instant assez marginale par rapport à celle des carburants traditionnels. Toutefois, en cas de développement massif des infrastructures de recharge des véhicules électriques (IRVE) ou d'autre catégories de carburants, une extension de l'obligation de modération tarifaire prévue à l'article R.122-41 du code de la voirie routière à tous les types de carburants disponibles pourrait être utilement envisagée .
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Proposition n° 6 : étendre le critère de la modération tarifaire à l'ensemble des catégories de carburants distribués afin d'encourager le recours aux carburants alternatifs. |
Par ailleurs, afin de s'assurer de l'effectivité du respect des engagements de modération tarifaire des exploitants des aires de services vis-à-vis des usagers, un mécanisme de contrôle régulier et de sanction pourrait être institué.
La mise en place d'un tel mécanisme a été préconisée par l'ART dans ses différents avis. À ce jour, le contrôle de la mise en oeuvre effective de cette catégorie d'engagements contractuels dépend du suivi que la SCA est susceptible de réaliser auprès de son sous-concessionnaire et, en cas de manquement, de l'application de sanctions suffisamment dissuasives par celle-ci, sous réserve que de telles clauses aient été prévues dans le contrat passé avec l'exploitant de l'aire de service.
Un bilan régulier (semestriel ou annuel) des prix réels par catégorie de carburant par rapport aux engagements de modération tarifaire et des sanctions appliquées en cas de manquement pourrait être transmis conjointement aux services de l'État et l'ART par chacune des SCA. L'ART pourrait à son tour effectuer un contrôle de deuxième niveau, assorti d'un pouvoir de sanction en cas de manquement de la SCA à son devoir de contrôle.
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Proposition n° 7 : prévoir un suivi régulier des prix réels des carburants par les SCA et l'application de sanctions en cas de méconnaissance de la clause de modération tarifaire, ainsi qu'un contrôle de deuxième niveau par l'ART assorti d'un pouvoir de sanction en cas de manquement du concessionnaire à cette obligation de suivi. |
* 255 « Les concessionnaires d'autoroutes et les entreprises intervenant dans le secteur des marchés de travaux, fournitures et services sur le réseau autoroutier concédé sont tenus de lui fournir toute information relative aux résultats financiers de la concession, aux coûts des capitaux investis sur le réseau, aux marchés de travaux, fournitures et services et aux autres services rendus à l'usager et tout élément statistique relatif à l'utilisation et à la fréquentation du réseau ».