F. REVOIR LES CLAUSES D'ENCADREMENT DE LA RENTABILITÉ
Historiquement, les contrats de concession ne comportaient pas de clauses destinées à encadrer la rentabilité des sociétés d'autoroutes pour en faire bénéficier le concédant et, partant, l'usager.
Le législateur a finalement imposé l'introduction de telles clauses dans les nouveaux contrats de concession à partir de 2004, initialement en cas de contribution de collectivités territoriales au financement des concessions 309 ( * ) , puis pour toutes les concessions à partir de 2015 310 ( * ) .
Il apparaît toutefois que ces clauses risquent d'être inopérantes, au moins pour les concessions historiques.
1. Un encadrement de la rentabilité pour les nouvelles concessions
Plusieurs dispositifs d'encadrement de la rentabilité ont été introduits dans les nouveaux contrats de concession :
- le partage des fruits de la concession , sous la forme d'une redevance versée à l'État ou à la collectivité territoriale contributrice par les sociétés concessionnaires qui ont bénéficié d'une contribution publique, lorsque les revenus de la concession dépassent certains seuils ;
- le partage des gains de refinancement , sous la forme d'un reversement au concédant des économies de financement réalisées par les sociétés d'autoroutes lors des modifications de leur plan de financement ;
- la modération des tarifs de péage ou « clause de péage endogène » , sous forme de baisse des tarifs de péage en cas de dépassement d'un seuil de revenus ;
- la réduction de la durée de la concession ou « clause de durée endogène » , qui permet au concédant de mettre fin à la concession de manière anticipée, lorsque le cumul des chiffres d'affaires de la concession dépasse un certain seuil.
2. Des clauses introduites dans les contrats « historiques » à la suite du protocole de 2015
Si des clauses d'encadrement de la rentabilité ont été introduites, en totalité ou en partie, dans les nouveaux contrats de concession dès leur signature, tel n'a pas été le cas pour les contrats des SCA historiques, conclus entre les années 1950 et 1970.
Comme rappelé précédemment, le cadre contractuel n'ayant pas été révisé lors de la privatisation en 2006, ce n'est qu'à l'occasion des négociations relatives au plan de relance autoroutier (PRA) et de la signature du protocole d'accord du 9 avril 2015, et en réponse aux rapports de la Cour des comptes et de l'Autorité de la concurrence ainsi qu'aux demandes de la Commission européenne, que l'État est parvenu à obtenir l'introduction de de telles clauses dans ces contrats historiques mais sous une forme dégradée.
Figurent désormais dans ces contrats:
- des clauses de péage endogène, qui ne portent cependant que sur la compensation des investissements prévus dans le cadre du PRA . Ces clauses prévoient d'abaisser le niveau des péages en cas d'excès de recettes sur la période d'allongement de la durée de concession prévue par le PRA ;
- des clauses de durée endogène , prévoyant une fin anticipée de la concession si les chiffres d'affaires cumulés depuis la privatisation de 2006 dépassent de 30 % ceux prévus dans le plan d'affaires initial .
Seuils de chiffres d'affaires cumulés
permettant de mettre fin aux concessions historiques de manière
anticipée
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Sanef |
15 632 130 750 euros |
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SAPN |
5 509 052 777 euros |
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APRR |
22 890 909 975 euros |
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AREA |
7 514 590 348 euros |
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ASF |
40 606 330 689 euros |
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Escota |
8 882 391 078 euros |
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Cofiroute « interurbain » |
16 448 415 694 euros |
Source : Ministère de la transition écologique
3. Des clauses inopérantes pour les concessions historiques
La commission d'enquête a cherché à savoir ce qui a justifié de retenir des seuils de déclenchement aussi élevés. Il apparaît que ceux-ci sont le produit des négociations entre l'État et les sociétés d'autoroutes. Comme l'a indiqué Alexis Kohler lors de son audition, « plus une clause est ajoutée tôt dans la négociation, au moment de la conclusion du contrat de concession, plus elle peut être mordante au regard de l'équilibre contractuel. En l'espèce, le seuil de 30 % reflète l'équilibre de la négociation. Si nous nous étions situés au début des concessions, l'État aurait probablement obtenu une clause plus mordante. » 311 ( * )
Les sociétés d'autoroutes étant hostiles à l'introduction de telles clauses, elles sont parvenues à les rendre inopérantes, en faisant en sorte qu'elles ne puissent trouver à s'appliquer que dans des situations exceptionnelles.
C'est bien ce que relève l'ART dans son récent rapport sur l'économie des concessions autoroutières, dans lequel elle s'est attachée à mesurer l'effectivité potentielle des clauses introduites dans les contrats de concession historique.
Elle précise à cet égard que : « le déclenchement des clauses de « péage endogène » apparaît plausible, c'est-à-dire qu'il se produit dans des cas que l'Autorité estime favorables aux SCA mais réalistes, tandis que celui des clauses de « durée endogène » semble hautement improbable, c'est-à-dire qu'il se produit uniquement dans des cas que l'Autorité juge invraisemblables. » 312 ( * )
Au total, il apparaît que le cadre contractuel relatif à l'encadrement de la rentabilité est pour le moins disparate , comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Dispositifs contractuels d'encadrement
de la
rentabilité des concessions
Source : Autorité de régulation des transports (ART)
Idéalement, les contrats des SCA historiques devraient être révisés pour être alignés sur le cadre contractuel moderne qui régit les nouvelles concessions. A défaut de procéder à une modernisation d'ampleur de ces contrats, la commission d'enquête considère qu'il conviendrait a minima de revoir les clauses de durée endogène à l'occasion des prochains contrats de plan, afin de les rendre opérantes.
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Proposition n° 31 : réviser les clauses d'encadrement de la rentabilité des contrats de concession historiques à l'occasion des prochains contrats de plan afin de les rendre potentiellement opérantes. |
* 309 La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi « Macron ») a complété l'article L. 122-4 du code de la voirie routière pour prévoir : « En cas de contribution de collectivités territoriales au financement de la délégation, le cahier des charges prévoit un dispositif de partage d'une partie des résultats financiers de la délégation au profit de l'État et des collectivités territoriales contributrices, en cas de résultats financiers excédant les prévisions initiales ».
* 310 La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a modifié l'article L. 122-4 du code de la voirie routière qui indique : « Le cahier des charges prévoit un dispositif de modération des tarifs de péages, de réduction de la durée de la concession ou d'une combinaison des deux, applicable lorsque les revenus des péages ou les résultats financiers excèdent les prévisions initiales. En cas de contribution de collectivités territoriales ou de l'État au financement de la concession, ce dispositif peut, à la place ou en complément, prévoir un partage d'une partie des résultats financiers de la concession au profit de l'État et des collectivités territoriales contributrices. »
* 311 Audition de M. Alexis Kohler, directeur du cabinet du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique de 2014 à 2016, le 15 juillet 2020.
* 312 Autorité de régulation des transports, Rapport sur l'économie des concessions autoroutières , juillet 2020.