PREMIÈRE PARTIE
LA ZONE FRANC : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS, TROIS MONNAIES, QUATRE PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT ... MAIS DE MULTIPLES CONTROVERSES
Les rapporteurs tiennent tout d'abord à insister sur un point qui leur semble primordial : les principes et les mécanismes qui régissent la Zone franc sont malheureusement trop méconnus . Les controverses qu'elle suscite sont régulièrement minées d'idées reçues, difficiles à bousculer et dans lesquelles il est devenu complexe de démêler le vrai du faux .
Il est en effet dommageable que les gouvernements français successifs aient laissé « filer » ce sujet, qui a servi de point d'appui pour une contestation parfois bien plus large du rôle de la France en Afrique. Dans le débat public, la question du franc CFA se résume trop souvent à une approche binaire : les détracteurs du franc CFA en font un instrument de domination néocoloniale, ses défenseurs font souvent fi de considérations historiques ou symboliques inévitables.
I. MÉCONNUS, LES ACCORDS DE COOPÉRATION MONÉTAIRE LIANT LA FRANCE À QUINZE PAYS AFRICAINS SONT POURTANT INSCRITS DANS L'ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE FRANÇAISE
Du fait de cette méconnaissance partagée et répandue des francs CFA, les rapporteurs estiment nécessaire de revenir sur la définition de la Zone franc et sur ce qu'elle recouvre concrètement . Loin d'être seulement un objet politique ou diplomatique, la Zone franc est d'abord un ensemble monétaire , défini par des accords de coopération qui trouvent une traduction dans l'architecture budgétaire française.
A. LA ZONE FRANC, UN TERME UNIQUE POUR DÉSIGNER TROIS ZONES MONÉTAIRES, RÉGIES PAR QUATRE PRINCIPES FONDAMENTAUX
1. La France est aujourd'hui liée par trois accords de coopération monétaire en Afrique
La Zone franc associe la France et quinze États d'Afrique subsaharienne , soit les Comores et quatorze pays regroupés dans deux unions monétaires distinctes, l' Union monétaire ouest-africaine (UMOA 1 ( * ) ) et la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (Cemac). La Zone franc, c'est également 183,4 millions d'habitants , pour un PIB d'environ 241,7 milliards de dollars en 2019 2 ( * ) .
Les trois zones monétaires de la Zone franc
Source : direction générale du Trésor, https://www.tresor.economie.gouv.fr/tresor-international/la-zone-franc
Trois accords monétaires distincts régissent la coopération de la France avec les États de l'UMOA, ceux de la Cemac et les Comores, ce qui se traduit par l'existence de trois monnaies distinctes : le franc de la Communauté financière africaine pour l'Afrique de l'Ouest (XOF), le franc de la Coopération financière pour l'Afrique centrale (XAF) et le franc comorien (KMF). Ainsi, contrairement à une idée communément répandue, les deux francs CFA, de parité identique, sont bien deux monnaies distinctes, non librement convertibles entre elles et pour lesquelles la coopération avec la France relève de textes juridiques différents.
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La Banque centrale des États de l'Afrique de l'Ouest et la Banque centrale des États de l'Afrique centrale sont au coeur du fonctionnement de la Zone franc Se substituant respectivement à l'Institut d'émission de l'Afrique occidentale française et du Togo et à l'Institut d'émission de l'Afrique équatoriale et du Cameroun, la Banque centrale des États de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) et la Banque centrale des États de l'Afrique équatoriale et du Cameroun (BCEAEC) sont créées en 1959, leur siège se situant alors à Paris. Elles précèdent la constitution de leurs États membres en union monétaire et sont au coeur des accords monétaires de la Zone franc, avec la Banque centrale des Comores. À noter que la BCEAO et la Banque des États d'Afrique centrale (BEAC - elle se substitue à la BCEAEC) ne forment pas, contrairement à l'Eurosystème, un « système fédéral » de banques centrales, mais sont bien les banques centrales uniques de leur zone. Disposant de la forme juridique d'établissements publics internationaux, elles assurent les missions habituellement dévolues aux banques centrales : conduire et mettre en oeuvre la politique monétaire et la politique de change, gérer les réserves officielles de change des États membres, superviser les établissements de crédit, veiller à la stabilité des systèmes bancaire et financier, disposer du privilège exclusif d'émettre de la monnaie sur le territoire des États parties. |
Avec la création de l'Union monétaire ouest-africaine en 1962, qui compte originellement six pays (la Côte d'Ivoire, le Bénin, le Burkina Faso, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal), l'accord monétaire conclu entre la France et l'UMOA se substitue aux accords monétaires bilatéraux préexistants.
Alors que le Togo rejoint l'UMOA en 1963, le Mali décide de s'en retirer. Il reviendra dans l'Union en 1984, et la Guinée-Bissau y entrera en 1997. L'accord monétaire ne sera modifié qu'une seule fois, le 4 décembre 1973, et sera marqué par le départ de la Mauritanie, qui quittera par association la coopération monétaire avec la France.
L'UMOA se compose donc aujourd'hui huit États membres. Elle ne doit pas être confondue avec la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (Cédéao). La Cédéao regroupe les huit États membres de l'UMOA ainsi que sept autres de leurs voisins ouest-africains qui ne font pas partie de la Zone franc et qui n'ont donc pas pour monnaie officielle le franc CFA (XOF).
Les zones économiques en Afrique de l'Ouest et centrale
Source : Banque de France, La réforme de la coopération monétaire avec l'UEMOA, 9 janvier 2020, https://www.banque-france.fr/sites/default/files/media/2020/06/09/z20-070_zf_2020_reforme-eco.pdf
La Convention de coopération monétaire entre les États de l'Afrique centrale est signée le 22 novembre 1972, elle deviendra la Convention régissant l'Union monétaire de l'Afrique centrale (UMAC) en 1996. Le 23 novembre 1972, la France et les États membres de la Banque des États de l'Afrique centrale signent une convention de coopération monétaire, qui n'a depuis jamais été modifiée. Aux cinq États constituant alors l'UMAC (Cameroun, République centrafricaine, Congo, Gabon, Tchad) s'est ajoutée la Guinée équatoriale en 1985.
Enfin, la signature de l'accord de coopération monétaire entre la République française et la République fédérale islamique des Comores est intervenue le 23 novembre 1979. Cet accord demeure également inchangé.
Les évolutions intervenues en matière de périmètre montrent que l'appartenance à la Zone franc n'est pas immuable : aux termes des accords de coopération monétaire, chaque État peut décider de mettre unilatéralement fin à ses engagements, l'accord demeurant alors en vigueur entre le garant (la France) et les autres parties prenantes. Cette condition est inscrite dans chacun des accords 3 ( * ) .
2. Les trois zones monétaires sont régies par quatre principes fondamentaux communs
Si la Zone franc désigne trois zones monétaires et trois monnaies différentes, son fonctionnement repose sur quatre principes fondamentaux partagés par les deux unions monétaires et par les Comores .
a) La parité fixe avec l'euro
Le premier principe est celui de la parité fixe avec l'euro 4 ( * ) , originellement avec le franc français (en 1945, un franc CFA valait 1,7 franc français).
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L'évolution de la parité des francs CFA 1945 : un franc français = 0,588 franc CFA 1948 : un franc français = 0,5 franc CFA 1960 : introduction du nouveau franc français, un franc français = 50 francs CFA 1994 : dévaluation du franc CFA, un franc français = 100 francs CFA 1999 : arrimage du franc CFA à l'euro, un euro vaut 655,957 francs CFA Source : Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest, « Histoire du franc CFA », https://www.bceao.int/fr/content/histoire-du-franc-cfa |
Le taux de change n'a pas évolué depuis la dévaluation du 11 janvier 1994 (- 50 % pour les francs CFA et - 33 % pour le franc comorien). En effet, le passage du franc français à l'euro ne s'est pas accompagné d'une modification de la parité, qui a mécaniquement résulté du taux de conversion irrévocable entre l'euro et le franc français. Depuis 1999, un euro vaut donc 655,957 FCFA (XOF ou XAF) et 491,968 francs comoriens (KMF) .
b) La convertibilité illimitée en euros
Dans le cadre des accords de coopération monétaire, la France apporte une garantie de convertibilité illimitée et inconditionnelle des francs CFA et comorien en euros 5 ( * ) . Cela signifie que la France s'est engagée à répondre à toute demande de conversion des banques centrales de la Zone franc, notamment si un de leurs États membres ne peut pas assurer le paiement en devises de ses importations, la France garantissant le versement des sommes correspondantes en euros. La garantie n'est donc octroyée qu'aux banques centrales et pas à l'ensemble des porteurs (agents économiques ou États).
La BCEAO, la BEAC et la Banque centrale des Comores (BCC) peuvent alors se procurer les euros dont elles ont besoin en cas d'épuisement de leurs réserves de change. Cette garantie de convertibilité remplit un objectif essentiel : préserver la crédibilité de l'ancrage des monnaies de la Zone franc à l'euro . Mobilisée à plusieurs reprises dans les années 1980, la garantie n'a plus été utilisée depuis le début des années 1990 . Toutefois, sa simple existence lui permet de produire ses effets et d'assurer la crédibilité des francs CFA et comorien. Implicitement, elle protège les États de la Zone franc de la spéculation monétaire .
Les rapporteurs soulignent ici le glissement qui s'opère entre un accord dit « monétaire » mais qui se traduit concrètement par un engagement budgétaire de la part de la France . Du côté de la France, ce n'est donc pas une convention monétaire, le financement étant entièrement assuré par des fonds budgétaires. C'est donc le Trésor français qui octroie cette garantie, un crédit sans collatéral et sur des ressources qui ne sont pas monétaires. La Banque de France n'est pas impliquée dans ce dispositif mais apporte seulement son concours à l'État français pour analyser le risque représenté par cette garantie.
c) La mutualisation des réserves de change
En contrepartie de la garantie illimitée et inconditionnelle du Trésor français, les pays de la Zone franc doivent centraliser la totalité de leurs réserves de change officielles auprès de leur banque centrale qui, en retour, doit déposer un pourcentage de ces avoirs en devises sur un compte d'opérations ouvert auprès du Trésor français 6 ( * ) . Les rapporteurs estiment que l'introduction de cette contrepartie dans les accords des années 1970 se justifiait. C'était alors le moyen le plus opérationnel et le plus efficace pour que la France dispose d'une visibilité sur le niveau de réserves de chacune des banques centrales et qu'elle s'informe du risque financier représenté par la garantie. Comme l'a rappelé lors d'une interview le directeur national de la BCEAO pour le Sénégal, il est « normal que la personne qui donne la garantie cherche à couvrir sa garantie » 7 ( * ) .
Le minimum des avoirs extérieurs nets que les banques centrales doivent obligatoirement déposer auprès du Trésor a été modifié en 2005 pour la BCEAO et en 2007 pour la BEAC, passant de 65 % à 50 %. Il demeure de 65 % pour la Banque centrale des Comores. D'après les informations transmises aux rapporteurs et aux données figurant dans le compte général de l'État, les banques centrales choisissent parfois de déposer auprès du Trésor un montant de réserves bien supérieur à leurs obligations. À titre d'exemple, alors que le Fonds monétaire international (FMI) estime que le volume des réserves de l'UMOA est d'environ 14,7 milliards d'euros à la fin de l'année 2019, la BCEAO dispose d'environ neuf milliards d'euros sur son compte d'opérations. Il est impossible d'avoir une vision à l'euro près du montant des dépôts des banques centrales de la Zone franc du fait de leur variation quotidienne , en fonction des besoins des économies. Dans les documents budgétaires, ce montant est donc arrêté et estimé annuellement.
Il s'agit de dépôts à vue en euros et ces avoirs demeurent librement accessibles , en fonction des besoins des États, des entreprises et des ménages de chacune des zones. Ces dépôts sont sécurisés et rémunérés , selon les conditions prévues dans les accords de coopération monétaire. Comme cela sera rappelé lors de l'analyse des critiques adressées au franc CFA, dans le contexte actuel de faiblesse des taux, ces conditions de rémunération sont aujourd'hui très favorables, du fait de l'inscription d'un taux plancher de 0,75 % pour les sommes devant obligatoirement être déposées auprès du Trésor par la BCEAO et la BEAC, et de 2,5 % pour la Banque centrale des Comores (BCC) .
Ces avoirs bénéficient en outre d'une garantie de change : en cas de dépréciation de l'euro par rapport aux principales devises (soit par rapport au panier de devises internationales qu'est le droit de tirage spécial [DTS]), la France compense financièrement la perte de change des dépôts des banques centrales.
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La garantie de change des avoirs extérieurs nets
déposés par
Les gains ou pertes de change générés par les variations de la valeur de l'euro par rapport au droit de tirage spécial sont retracés quotidiennement dans une comptabilité annexe pour chaque banque centrale. Les gains nets cumulés au fil des ans couvrent les pertes de change constatées. La garantie de l'État n'est donc activée que si le solde, arrêté le 30 juin de chaque année, est négatif. Le compte d'opération de la banque centrale concernée est alors crédité à due concurrence par le Trésor français. La BCEAO et la BEAC ont mis en place un mécanisme de plafonnement annuel, afin de lisser les paiements dus par la France en cas de dépréciation significative et durable de l'euro : le montant des versements est réduit si l'euro s'apprécie postérieurement à l'activation de la garantie. Entre le 30 juin 2018 et le 30 juin 2019, l'euro s'est déprécié de 1,24 % par rapport au DTS, soit des pertes de change évaluées à 89,6 millions d'euros. Cela n'a pas conduit à un appel des garanties de change. En effet, au 31 décembre 2019, le solde global des comptes de réévaluation était positif (environ 459 millions d'euros).
Source : Compte général de
l'État, 2019 (p. 128)
https://www.performance-publique.
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d) La liberté des transactions courantes et des mouvements de capitaux
Le quatrième principe est celui de la liberté des transactions courantes et des mouvements de capitaux, qui ne vaut toutefois que pour les transactions internes à chacune des zones monétaires constituant la Zone franc (UEMOA, Cemac et Comores). Les banques centrales de chacune de ces zones peuvent donc instituer un contrôle de change pour les opérations avec les pays non membres de la zone monétaire et il n'y a pas de libre convertibilité des monnaies de la Zone franc entre elles. Parler de « franc CFA » est donc un abus de langage, ce n'est pas une monnaie unique, mais il existe bien deux francs CFA 8 ( * ) , en plus du franc comorien.
3. Partie aux accords de coopération monétaire, la France dispose de représentants dans les instances techniques des trois zones monétaires
Sans que cela ne soit un principe fondamental du fonctionnement de la Zone franc, la présence de représentants nommés par la France au sein des instances techniques de la BCEAO, de la BEAC et de la BCC est prévue par les accords de coopération monétaire, ainsi que par les statuts des banques centrales 9 ( * ) . Comme cela a été souligné lors de l'audition conjointe de la Banque de France et de la direction générale du Trésor, cette présence s'explique par le rôle de garant joué par la France, partie aux accords de coopération monétaire.
La France est représentée dans trois instances techniques de la BCEAO et de la BEAC : les conseils d'administration des banques centrales, les conseils de politique monétaire et les autorités de supervision bancaire des unions monétaires. Le conseil d'administration est chargé des questions relatives à la gestion de la banque centrale de chacune des zones, tandis que le comité de politique monétaire est chargé de définir la politique monétaire au sein de la zone. En revanche, et les rapporteurs considèrent que cela est tout à fait naturel et logique, la France ne participe pas aux instances politiques (conférences des chefs d'État et de Gouvernement, conseil des ministres).
La présence de la France demeure plus marquée au sein de la Banque centrale des Comores puisqu'elle nomme la moitié des membres du conseil d'administration. Ce conseil d'administration assume les tâches dévolues par dans la BCEAO et la BEAC au comité de politique monétaire et au collège de supervision bancaire.
Les personnalités qualifiées nommées par la France, par l'intermédiaire du ministre de l'économie et des finances, peuvent par exemple provenir de la direction générale du Trésor ou de la Banque de France.
* 1 Sur l'utilisation des sigles UMOA et UEMOA dans le présent rapport : formellement, l'accord de coopération monétaire a été conclu en 1973 entre la France et les pays membres de l'UMOA. Ces derniers ont signé en 1994 le traité constitutif de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), afin de renforcer l'UMOA.
* 2 Selon les données de la Banque mondiale pour l'année 2019.
* 3 Article 12 de l'accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l'UMOA ; article 17 de la Convention de coopération monétaire entre les États membres de la BEAC et la République française ; article 11 de l'accord de coopération monétaire entre la République française et la République fédérale islamique des Comores.
* 4 Article 2 de l'accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l'UMOA ; article 11 de la Convention de coopération entre les États membres de la BEAC et la France ; article 8 de l'accord de coopération entre la République française et la République fédérale islamique des Comores.
* 5 Article 1 de l'accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l'UMOA ; article 2 de la convention de coopération monétaire entre les États membres de la BEAC et la France ; articles 2 et 6 de l'accord de coopération entre la République française et la République fédérale islamique des Comores.
* 6 Article 3 de l'accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l'UMOA ; article 2 de la convention de coopération monétaire entre les États membres de la BEAC et la France ; article 2 de l'accord de coopération entre la République française et la République fédérale islamique des Comores.
* 7 RFI, « Pourquoi la BCEAO dépose-t-elle 50 % de ses réserves de change auprès du Trésor français et pas auprès des banques nationales ? », 10 mai 2018. http://www.rfi.fr/fr/video/20180510-une-partie-reserves-change-bceao-deposees-tresor-francais
* 8 Concrètement, le franc CFA utilisé au Tchad (franc CFA d'Afrique centrale, XAF) ne peut pas être utilisé en Côte d'Ivoire (franc CFA d'Afrique de l'Ouest, XOF).
* 9 Article 10 de l'accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l'UMOA et articles 67 et 80 des statuts de la Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest ; article 4 de la Convention de coopération monétaire entre les États membres de la BEAC et la France et articles 29 et 39 des statuts de la Banque des États de l'Afrique centrale ; article 43 des statuts de la Banque centrale des Comores et article 4 de l'accord de coopération monétaire entre la République française et la République fédérale islamique des Comores.