Financement des aires protégées

TROISIÈME PARTIE
UN FINANCEMENT DES AIRES PROTÉGÉES
À CONFORTER ET À CLARIFIER

I. CONFORTER L'ENGAGEMENT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT ET DE SES OPÉRATEURS EN FAVEUR DES AIRES PROTÉGÉES ET OPTIMISER LES RESSOURCES EXISTANTES ET LEUR UTILISATION

A. UN ENGAGEMENT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT ET DES OPÉRATEURS À CONFORTER DANS LA DURÉE ET À RENDRE PLUS LISIBLE

1. Une programmation pluriannuelle des financements nationaux permettrait d'apporter de la visibilité aux structures gestionnaires d'aires protégées

L'État a consenti un effort budgétaire dans le cadre du plan de relance, afin de soutenir l'investissement des aires protégées . Si elle est réclamée par plusieurs organisations représentatives de structures gestionnaires d'aires protégées, la revalorisation des dotations versées par l'État ne paraît pas opportune avant la réalisation de l'évaluation précise des besoins, en fonctionnement et en investissement, qui sera remise d'ici la fin de l'année par la mission commune de l'Inspection générale des finances et du CGDD. L'allocation de crédits supplémentaires, par exemple, en 2021 aux réserves naturelles nationales, mériterait néanmoins d'être maintenue dans la durée.

Par ailleurs, certaines voies de financement actuelles paraissent plutôt bien adaptées aux modalités de fonctionnement des structures gestionnaires. Ainsi, en est-il par exemple de la dotation ou la subvention apportée aux structures gestionnaires d'outils relevant de la responsabilité de l'État, qui répond aux spécificités de la protection réglementaire (contribution de l'OFB aux parcs nationaux, ...). De même, le rapport du CESE de 2018 relevait que le statut de syndicat mixte pour la gestion des PNR offre des garanties en termes de ressources : plusieurs niveaux d'engagements financiers se combinent ainsi, outre les cotisations statutaires :

- des engagements de long terme indicatifs fixés dans la charte du PNR sur 15 ans ;

- des engagements pluriannuels conclus avec les financeurs, notamment la région, pour réaliser des programmes d'actions négociés ;

- des financements annuels négociés déclinant ces programmes.

Pour les autres types d'outils, le financement sur projet mérite quant à lui d'être développé lorsque cela est possible ( cf. infra ).

Toutefois, des pistes d'amélioration peuvent d'ores et déjà être dégagées. En premier lieu, un engagement lisible de l'État dans le temps apparaît indispensable pour sécuriser les projets des structures gestionnaires. Or il n'existe pas aujourd'hui de programmation pluriannuelle des crédits alloués aux aires protégées, ni sur les moyens financiers ni sur les moyens humains. Les enveloppes budgétaires sont rediscutées chaque année, offrant peu de visibilité sur les financements mobilisables à moyen terme. Un cadre pluriannuel des dotations offrirait aux structures gestionnaires, dont la temporalité des projets est bien souvent pluriannuelle, de la visibilité quant aux moyens alloués.

À ce titre, l'absence de prévisibilité sur les emplois et dans une moindre mesure, sur les crédits, a pu porter préjudice à l'action des parcs nationaux, certains ayant pu avoir un sentiment de « sursis » et ayant vécu une impossibilité de programmer les évolutions d'organisation et de mettre en place par exemple une gestion prévisionnelle des compétences.

La définition d'engagements pluriannuels de la part de l'État se heurte néanmoins au principe d'annualité budgétaire, qui implique que l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement en loi de finances ne l'est que pour une année .

L'engagement pluriannuel pourrait se traduire dans des contrats d'objectifs et de performance pluriannuels, qui offrirait une visibilité à moyen terme des engagements financiers pour la gestion des aires protégées.

Si le montant des contributions de l'OFB aux parcs nationaux fait l'objet d'échanges lors des conférences budgétaires, un suivi pluriannuel permettrait par exemple de déterminer l'évolution de la contribution globale et des répartitions entre parcs - notamment celle attribuée au parc national de Forêts. Il est d'ailleurs à noter que l'OFB ne dispose pas encore de stratégie pluriannuelle d'intervention compte tenu de sa création récente. Il s'agirait également d'engager une réflexion sur cette stratégie pluriannuelle d'intervention.

De même, une plus grande pluriannualité dans les financements apportés par les collectivités locales serait également souhaitable, notamment en ce qui concerne les PNR.

Recommandation n° 1 : mettre en place des contrats d'objectifs et de performance pluriannuels afin d'assurer une visibilité des engagements financiers de l'État et des opérateurs en faveur des aires protégées sur plusieurs années, afin que les structures gestionnaires appuient leur développement sur une programmation financière pluriannuelle sécurisée.

2. Stabiliser l'organisation existante afin de poursuivre la dynamique de mutualisation

Les modifications récentes, tant dans la gouvernance des aires protégées que dans leur mode de financement, ont pu générer des ralentissements dans les initiatives de mutualisation . C'est notamment le cas s'agissant des établissements publics de parcs nationaux, rattachés à l'OFB.

Ainsi, les parcs nationaux avaient initié des mutualisations entre établissements sur la période de 2007 à 2017 : par exemple, groupement comptable, ou encore paie des agents et mutualisation de moyens informatiques. Ces mutualisations ont été reprises en 2017 par l'AFB mais la création de l'OFB en 2019 a, d'après les représentants de parcs auditionnés, atténué la dynamique de mutualisation et parfois dégradé la qualité des services mis en commun. Un service facturier commun relatif aux dépenses a toutefois été mis en place en 2020 et couvre tous les parcs nationaux depuis le 1 ^er janvier 2021.

Il importe désormais de stabiliser les organisations existantes afin de reprendre les dynamiques de mutualisation. Une nouvelle convention de rattachement des parcs à l'OFB est en négociation, visant notamment à assurer une plus forte intégration :

- en matière de ressources humaines, via une gestion globale par l'OFB de personnels représentant la moitié des agents des parcs nationaux ;

- en matière de fonctions métier, par une logique de services réciproques entre les parcs et l'OFB.

Ces pratiques de mutualisation des moyens sont à encourager, car elles permettent d'optimiser les moyens disponibles et de réduire les coûts.

Recommandation n° 3 : poursuivre la dynamique de mutualisations engagée, en particulier entre l'OFB et les parcs nationaux qui lui sont rattachés, et en faire un des objectifs prioritaires de la nouvelle convention de rattachement, afin de rationaliser certains coûts.