La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises

INTRODUCTION

« Il ne doit point perdre de vue que les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois ; qu'elles doivent être adaptées au caractère, aux habitudes, à la situation du peuple pour lequel elles sont faites : qu'il faut être sobre de nouveautés en matière de législation, parce que s'il est possible, dans une institution nouvelle, de calculer les avantages que la théorie nous offre, il ne l'est pas de connaître tous les inconvénients que la pratique seule peut découvrir ; qu'il faut laisser le bien, si on est en doute du mieux ; qu'en corrigeant un abus, il faut encore voir les dangers de la correction même ; qu'il serait absurde de se livrer à des idées absolues de perfection, dans des choses qui ne sont susceptibles que d'une bonté relative ; qu'au lieu de changer les lois, il est presque toujours plus utile de présenter aux citoyens de nouveaux motifs de les aimer ; que l'histoire nous offre à peine la promulgation de deux ou trois bonnes lois dans l'espace de plusieurs siècles ; qu'enfin, il n'appartient de proposer des changements qu'à ceux qui sont assez heureusement nés pour pénétrer d'un coup de génie et par une sorte d'illumination soudaine, toute la constitution d'un État.

À l'ouverture de nos conférences, nous avons été frappés de l'opinion, si généralement répandue, que, dans la rédaction d'un code civil, quelques textes bien précis sur chaque matière peuvent suffire, et que le grand art est de tout simplifier en prévoyant tout. Tout simplifier est une opération sur laquelle on a besoin de s'entendre. Tout prévoir est un but qu'il est impossible d'atteindre.

Il ne faut point de lois inutiles ; elles affaibliraient les lois nécessaires ; elles compromettraient^- la certitude et la majesté de la législation. (...)

Nous n'avons donc pas cru devoir simplifier les lois au point de laisser les citoyens sans règnes et sans garantie sur leurs plus grands intérêts.

Nous nous sommes également préservés de la dangereuse ambition de vouloir tout régler et tout prévoir. Qui pourrait penser que ce sont ceux mêmes auxquels un code paraît toujours trop volumineux, qui osent prescrire impérieusement au législateur la terrible tâche de ne rien abandonner à la décision du juge ? »

Discours préliminaire sur le projet de code civil de Jean-Etienne-Marie PORTALIS (1^er pluviôse an IX)

Il est temps d'en finir avec la politique de l'autruche concernant la complexité et le poids des normes pesant sur les entreprises. L'allégement de la charge administrative ou des coûts de conformité que les entreprises supportent de la part des différents acteurs publics (Union européenne, État, collectivités publiques, autorités indépendantes) est l'un des rares gisements de productivité que la France peut exploiter.

Dans le contexte d'une concurrence mondiale exacerbée, il permettrait aux entreprises françaises d'améliorer considérablement leur compétitivité, ce qui contribuerait à diminuer un déficit commercial abyssal, à créer de l'emploi et à apporter des recettes fiscales supplémentaires à l'État et aux collectivités locales.

Les normes pèsent davantage sur les PME que sur les grandes entreprises, qui disposent des moyens de gérer la complexité administrative, que ce soit en matière fiscale^3(*) ou économique^4(*).

Chaque réglementation est justifiée pour soutenir un marché équitable et concurrentiel, ainsi que pour protéger les travailleurs, les consommateurs et l'environnement. Les normes sont également « les marqueurs d'une pratique d'un capitalisme européen soutenable » comme l'a souligné Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée chargée des Petites et Moyennes Entreprises, du Commerce, de l'Artisanat et du Tourisme^5(*).

Mais l'administration, auteur de la norme, ne prend pas en considération le fait que les entreprises doivent appliquer différentes normes, émanant de plusieurs niveaux d'administration ou de plusieurs titulaires du pouvoir normatif et que les normes s'accumulent dans le temps en s'adressant toujours aux mêmes destinataires.

Outre le nombre, la question de la pertinence de la norme doit à chaque instant être posée. Les formalités administratives inutiles diminuent la capacité des entreprises à utiliser les ressources de façon productive et novatrice. Elles accroissent leurs dépenses d'exploitation et réduisent du même coup leurs bénéfices. Les efforts déployés par les entreprises pour se conformer à des aspects inutiles de tout régime réglementaire et les coûts qu'elles engagent à cette fin peuvent nuire à leur capacité à respecter la règlementation.

Par ailleurs, le fardeau réglementaire peut constituer un obstacle à l'entrée en entravant le lancement de nouvelles entreprises et en réduisant la concurrence sur le marché.

Contrairement à la France, nos principaux partenaires européens ont intégré ce fardeau et mis en place des politiques publiques de long terme, consensuelles et structurelles, visant à réduire la charge administrative pesant sur leurs entreprises. Ces politiques ont généré de substantielles économies se chiffrant à plusieurs milliards d'euros par an en améliorant la compétitivité de leurs entreprises.

Pourquoi notre pays n'a-t-il pas pu, malgré une prise de conscience précoce du problème au plus haut niveau administratif et politique et plusieurs tentatives, réduire le fardeau administratif pesant sur les entreprises de manière significative et pérenne ?

Notre culture juridique et notre système administratif pèsent structurellement en faveur de la complexité.

Le principe constitutionnel d'égalité devant la loi ne permet pas son adaptation à la taille des entreprises. Le nombre élevé de niveaux d'administration locale, comme la culture politique faisant de la norme l'alpha et l'oméga de l'action publique, conduisent à une dépense publique (58,1 % du PIB en 2022 !) font de la France une exception dans les pays de l'OCDE.

L'administration se considère trop souvent comme ayant le monopole de la détermination de l'intérêt général sans même se donner la peine de consulter, dans le domaine économique, les représentants des entreprises. Elle ne teste pas davantage les réformes structurantes, auprès de panels d'entreprises de toutes tailles. Ces dernières, en particulier les PME et TPE, se retrouvent ainsi face à un mur de complexité déroutant, décourageant et paralysant.

À cet égard, la mise en place du guichet unique, qui a fait l'objet d'une concertation insuffisante avec les principaux acteurs concernés, a été emblématique.

L'administration française accepte difficilement un regard extérieur sur la construction de la norme, comme en témoigne l'échec patent des études d'impact, alors que leur pertinence et leur qualité est contrôlée par une instance indépendante dans plusieurs pays européens, parfois depuis de nombreuses années.

La complexification de la norme dans le domaine économique est-elle réversible ? Plusieurs auditions ont souligné qu'il n'était pas simple de simplifier. La numérisation peut également constituer un leurre, dès lors que les procédures en « back office » ne sont pas simplifiées.

La simplification des normes applicables aux entreprises est un enjeu de longue haleine, qui requiert une volonté politique constante portée au plus haut niveau de l'État.

Tous les outils d'une politique publique efficace existent pourtant.

Les diagnostics ont été posés dans plusieurs rapports, dont ceux du Conseil d'État, de l'Assemblée nationale en 2014 ou de la délégation aux Entreprises du Sénat en 2017.

Plusieurs remèdes ont été proposés, sans toutefois être administrés.

Il manque une volonté politique déterminée de s'y attaquer, sans doute parce que la production de la norme permet à l'administration d'exister et que le politique n'a pas la volonté et le courage de la brider.

Il faut n'utiliser la norme qu'en dernier recours, alors qu'elle demeure un réflexe spontané des acteurs politiques nationaux.

Il faut une révolution culturelle de l'administration résolument engagée dans l'accompagnement et le conseil aux entreprises.

Il faut une instance indépendante, contrôlant la qualité des études d'impact afin d'entraîner un cycle vertueux incrémentant un questionnement permanent du recours à la norme, de son efficacité, de sa proportionnalité, surtout pour les PME, et du bilan coût-avantage qu'elle représente.

Les collectivités locales ont obtenu, pour leur part, une meilleure association aux décisions les concernant, même si des marges de progrès existent^6(*), avec notamment la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d'un Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (CNEN).

Le rapport d'information propose de s'engager dans une démarche comparable, afin que les entreprises françaises soient davantage associées à la construction des normes les concernant, que le fardeau administratif qui entrave leur compétitivité soit mieux identifié et évalué pour être allégé.

I. LA SIMPLIFICATION DES NORMES APPLICABLES AUX ENTREPRISES, UN OBJECTIF PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE

Dans le domaine économique et pour l'OCDE^7(*), le terme « réglementation » désigne toute la panoplie d'instruments au moyen desquels les pouvoirs publics imposent des obligations aux entreprises (comme aux citoyens).

A. UNE ACCUMULATION DE NORMES CONTRAIGNANTES OU VOLONTAIRES

1. La prolifération normative, conséquence de la complexité administrative

Il existe trois types de réglementation affectant les entreprises :

- la réglementation économique intervient sur des paramètres purement économiques comme les prix, les salaires, les profits ainsi que l'entrée et la sortie des firmes sur un marché donné. Parmi les exemples de réglementation économique, on note l'instauration d'un salaire minimum, la réglementation des monopoles naturels, les prix de soutien en agriculture, la réglementation anti-trust, etc.

- la réglementation administrative (« process regulation ») qui correspond aux tâches administratives (« paperwork ») requises par des activités gouvernementales comme la collecte des impôts et taxes, la mise en oeuvre de programmes de soutien du revenu ou l'administration des programmes d'immigration. Pour les entreprises, la réglementation administrative se manifeste surtout par la fiscalité.

- la réglementation sociale qui est définie de façon résiduelle comme correspondant à tous les types de réglementation qui n'entrent pas dans les deux premières catégories. On y retrouve principalement la réglementation entourant la qualité de l'environnement, la sécurité (des lieux de travail, des produits ou des transports) et le fonctionnement du marché du travail.

Pour l'Institut de socio-économie des entreprises et des organisations (Iseor) de l'Université Jean Moulin Lyon 3, l'environnement normatif des entreprises est même « tétranormalisé »^8(*) autour des normes du commerce international, des normes comptables et financières, des normes de qualité, de sécurité et d'environnement, des normes sociales.

a) Un stock mesuré depuis 2018

Alors que la mesure de la norme a longtemps été imprécise, variant du simple au double entre les estimations du Conseil d'État et du Secrétariat général du Gouvernement (SGG), les indicateurs de suivi construits par ce dernier depuis 2018 permettent d'en mesurer le flux depuis 2002.

LA MÉTHODOLOGIE DU « SUIVI DE L'ACTIVITÉ NORMATIVE » ÉTABLIE PAR LE SGG

Les indicateurs de suivi de l'activité normative ont été produits à partir d'outils statistiques spécialement développés durant l'année 2018. Ces outils ont permis d'automatiser, dans une large mesure, le recueil des informations et la production des indicateurs. Il résulte de cette évolution des variations mineures dans le décompte du nombre d'articles ou du nombre de mots.

Depuis octobre 2020, l'outil statistique s'appuie sur l'interface de programmation applicative (API) du site Légifrance modernisé, ce qui accroit la précision des résultats obtenus (...)

Le calcul du nombre de mots s'opère depuis le titre jusqu'à la fin du texte tel qu'il a été publié. Sont, par exemple, comptabilisés les mots des annexes des lois, des ordonnances et des décrets, quand bien même ces annexes n'auraient pas de portée normative (par exemple s'agissant des lois de programmation).

Le nouvel outil statistique permet de reconstituer dans le temps l'état du droit consolidé, réputé en vigueur. Il est présenté en nombre d'articles et en nombre de mots, suivant la nature législative et réglementaire, codifiée et non codifiée. Cet état est arrêté à une date précise, c'est la raison pour laquelle la mesure de l'évolution du « stock » de normes applicables est produite à une date « anniversaire » pour les tableaux d'indicateurs concernés.

L'indicateur de « stabilité des codes dans le temps » établit pour chaque code de la série un rapport de proportion entre le nombre d'articles créés et le nombre d'articles abrogés ou le cas échéant déplacés d'un code à un autre, chaque année, et le nombre total d'article du code au 1er janvier de l'année de référence qui constitue la base 100.

Source : Secrétariat général du gouvernement Indicateurs de suivi de l'activité normative
Édition 2022.

S'agissant de l'évolution du volume global de la norme, alors que l'étude annuelle du Conseil d'État de 2016^9(*), consacrée à la simplification et à la qualité du droit, déplorait des « écarts anormalement importants » entre différentes sources publiques, le secrétariat général du Gouvernement a produit des indicateurs de suivi de l'activité normative à partir d'outils statistiques spécialement développés durant l'année 2018, comme l'indique l'encadré ci-dessus. Ces outils ont permis d'automatiser, dans une large mesure, le recueil des informations et la production des indicateurs. Il résulte de cette évolution des variations mineures dans le décompte du nombre d'articles ou du nombre de mots. Depuis octobre 2020, l'outil statistique s'appuie sur l'interface de programmation applicative (API) du site Légifrance modernisé, ce qui accroît la précision des résultats obtenus.

Ces nouveaux indicateurs permettent de constater :

- Une stabilité apparente du nombre d'articles législatifs de 2002 (1311) à 2021 (1720), un pic en 2016 (2392)^10(*), et un creux en 2022 (1142) en raison d'un ralentissement du débit législatif sans doute lié à la présence d'une majorité relative à l'Assemblée nationale ;

- Un doublement voire un triplement du nombre d'articles au cours de la navette, plus fortement pour les projets de loi que pour les propositions de lois : ainsi, aux 115 articles d'origine législative contenues dans les propositions de lois adoptées en 2022 se sont ajoutés au cours de la navette 97 articles (84 %) et aux 320 articles de projets de lois initiaux se sont ajoutés 607 articles (+ 190 %) ;

- Un quasi-doublement du nombre de mots par loi entre 2002 (322 639) et 2021 (591 595), corroborant l'analyse du Conseil d'État de la « loi bavarde »^11(*) ;

- Une très forte augmentation du nombre d'ordonnances, qui passent de 12 en 2002 à 45 en 2022^12(*) ;

- Une augmentation du taux de renvois à des décrets d'application dans les lois publiées par rapport aux projets de loi initiaux, de 70 % pour les lois publiées au cours de la XIV^ème législature, à 106 % pour les lois publiées au cours de la XV^ème législature et à 148 % pour les premières lois de la XVI^ème législature, sans qu'il soit toutefois possible de déterminer l'origine de ce renvoi effectué par amendement au cours de la navette parlementaire ;

- Une décrue du nombre de décrets entre 2002 (2385) et 2022 (1786), accentuée si l'on excepte les mesures prises pour lutter contre la COVID-19^13(*), malgré une augmentation du nombre de décrets d'application des lois entre 2007 (182) et 2021 (748) ; en revanche, le nombre de mots continue d'augmenter entre 2002 (1 869 218) et 2022 (2 191 439) ;

- Une stabilité du nombre d'arrêtés (mesurés depuis 2014), à environ 8 000 ;

- Une décrue des mesures^14(*) de transpositions de directive entre 2002 (174) et 2022 (66), le pic ayant eu lieu en 2010 (333) ;

- Un très vigoureux effort de réduction du nombre de circulaires, passées de 1809 en 2012 à 104 en 2022, lié au coup d'arrêt donné sous le gouvernement d'Édouard Philippe (encore 1306 circulaires en 2018).

Le stock de normes a évolué comme suit sur vingt ans (2002-2022) :

	Articles législatifs	Articles règlementaires	Mots codifiés	Mots non codifiés
2002	53 269	162 250	3 165 999	2 679 162
01/04/2023	93 959	253 118	8 391 807	5 753 107
Évolution	+ 76 %	+ 56 %	+ 165 %	+ 114 %

Au cours d'une navette parlementaire, le nombre de normes augmente, plus fortement pour les projets de lois que pour les propositions de lois :

Législature	Articles initiaux des projets de lois	Articles de lois promulguées	Nombre d'articles ajoutés	Nombre de projets de lois concernés	Moyenne mesures ajoutées par projet de loi	Taux d'ajout de mesures
XIVe	2 233	3 796	1 563	104	15	70 %
XVe	1 689	3 486	1 797	88	20	106 %
XVIe	158	392	234	11	21	148 %
Total/Moyenne	4 080	7 674	3 594	203	18	88 %

Au total, les principaux codes utilisés par une entreprise et mesurés par le SGG se sont fortement épaissis depuis 2002, en nombre d'articles :

	2002	01/01/2023	Évolution
Code de l'environnement	1 006	6 898	+ 689 %
Code de commerce	1 917	7 008	+ 365 %
Code de la consommation	632	2 105	+ 333 %
Code du travail	4 981	11 176	+ 224%
Code de la construction et de l'habitation	2 336	3 955	+ 69 %
Code de l'urbanisme	1 459	2 361	+ 61 %
Code général des impôts	1 938	2 318	+ 19 %

Cependant, si le volume est quantifié, la complexité de la norme ne l'est pas, faute d'une métrique appropriée (il n'existe pas de définition objective de la norme complexe) alors que cette dimension est absente des préoccupations de la législation ou de la légistique, qui se focalisent essentiellement sur la légalité de la norme.

Les chefs entreprises devraient, en 2021 seulement, lire 83 570 pages du Journal Officiel de la République française, connaître, si ce n'est les 88 572 articles législatifs en vigueur au 25 janvier 2021 et les 243 793 articles réglementaires en vigueur à la même date, au moins les 17 843 articles des 567 lois promulguées depuis dix ans, sans compter les 665 ordonnances et 7 451 décrets, mais aussi consulter des « foires à questions » sur des sites internet de tous ces acteurs publics, pour s'assurer d'en comprendre toutes les subtilités...

Ainsi, au précepte « nul n'est censé ignorer la loi », s'est substituée une fiction juridique bien réelle et nécessaire cependant. Comme l'indique le site officiel « vie publique » :

« Connaître l'ensemble des textes législatifs et réglementaires (décrets, circulaires...) existant dans l'ordre juridique français ou européen relève de la théorie. Avec, au 25 janvier 2019, environ 318 000 articles législatifs et réglementaires en vigueur en France, le plus studieux des juristes ne relèverait pas un tel défi...

« Cet adage représente une fiction juridique, c'est-à-dire un principe dont on sait la réalisation impossible, mais qui est nécessaire au fonctionnement de l'ordre juridique. Si cette fiction n'existait pas, il suffirait à toute personne poursuivie sur le fondement d'une loi d'invoquer (et même de prouver) son ignorance du texte en cause pour échapper à toute sanction ».

Or, l'objectif premier de l'entreprise est la création de valeur, dans un environnement qui doit être sécurisé juridiquement, donc accessible, compréhensible, si possible stable.

b) Un flux irrépressible

En dépit de la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 « relative à la maîtrise du flux des textes règlementaires et de leur impact »^15(*), reconnaissant que : « la norme peut aussi être une contrainte pour la compétitivité des entreprises », invitant à intensifier la mesure de l'impact de la réglementation ayant une incidence sur les entreprises, laquelle ne doit pas « se traduire par des contraintes excessives », et demandant au Secrétariat général du Gouvernement de « retracer, par semestre, l'évolution des charges et des économies induites par la production réglementaire », le nombre de lois et décrets n'a jamais baissé depuis 2017 et les prescriptions sont restées lettre morte.

Il n'est cependant pas possible d'identifier, dans un tel volume, les normes législatives ou réglementaires s'appliquant aux seules entreprises et ressortant de la réglementation concernant les entreprises au sens de l'OCDE (« formalités administratives par le biais desquelles les pouvoirs publics recueillent des informations et interviennent dans les décisions économiques individuelles »). Les entreprises sont par ailleurs les premières destinatrices des normes européennes dont l'immense majorité intervient dans le champ économique.

Le flux de normes résulte d'un système administratif particulièrement complexe en France.

Aucune entreprise n'a jamais eu affaire à, ou échangé avec « l'État » mais avec des ministères, des administrations centrales et des services déconcentrés, des autorités indépendantes, des collectivités locales et leurs établissements publics, voire des services de la Commission européenne. Les entreprises doivent appliquer des lois, décrets, prendre en considération des circulaires, consulter des propositions, avis, positions, décisions, de diverses autorités indépendantes. Les entreprises doivent consulter des documents d'urbanisme : schémas de cohérence territoriale (SCoT), projet d'aménagement stratégique (PAS), Document d'Orientations et d'Objectifs (DOO) ou le diagnostic territorial d'un plan climat-air-énergie territorial (PCAET)^16(*).

L'inflation normative ne se mesure pas seulement en nombre de textes mais également en nombre de producteurs de normes. Elle se focalise sur la loi, qui n'est que le sommet de l'iceberg des normes applicables aux entreprises.

Source : Christophe Éoche-Duval, conseiller d'État

Les créateurs de normes étant multiples, la régulation de la qualité de la norme doit être multidimensionnelle, ce qui la complique fortement : de multiples acteurs doivent être mobilisés en même temps afin de poursuivre le même objectif.

c) Un angle mort de l'analyse de la complexité : l'autorisation administrative

Si les normes font l'objet de l'attention des pouvoirs publics et sont désormais mieux quantifiées, les autorisations administratives constituent un angle mort des politiques publiques de simplification alors qu'elles constituent un élément essentiel de l'activité économique.

Il n'existe aucun recensement global des autorisations administratives applicables aux entreprises, pour ouvrir un commerce, implanter un site de production ou un entrepôt. Leur simplification fait l'objet de réformes éparses, qu'il s'agisse du choc de simplification conduit en 2014-2017^17(*) ou de la loi PACTE de 2019^18(*).

Dans le cadre de la politique de réindustralisation, l'attention récente se porte sur les délais d'implantation des sites industriels, qui fait d'ailleurs l'objet du projet de loi n°607 du 16 mai 2023 relatif à l'industrie verte.

La question des délais d'implantation n'est pas la seule préoccupation des PME. « Au quotidien, les entreprises affrontent un parcours d'obstacle et se confrontent au saupoudrage de la décision entre collectivités territoriales, établissements publics, services déconcentrés de l'État, agences autonomes » a ainsi déploré M. Guillaume Poitrinal, président de Woodeum & Cie et ancien co-président du conseil de la simplification pour les entreprises^19(*). L'administration devrait organiser régulièrement une revue de ses procédures d'autorisation, afin d'en prouver la pertinence, des autorisations obsolètes demeurant en vigueur en vertu du principe d'adaptabilité du droit public, qui désigne la possibilité d'amélioration des services publics en fonction des changements et aspirations des usagers et de la collectivité.

Ainsi, l'autorisation que les boulangers devaient obtenir des pouvoirs publics pour prendre leurs congés, qui datait de 1789, lorsque la vente du pain était considérée comme un produit de première nécessité et un élément de maintien de l'ordre public, et n'a pris fin qu'en... 2014^20(*) !

Le coût de la lenteur de décision est également un angle mort des politiques publiques de la simplification alors que « si la France produisait en 355 jours ce qu'elle réalise en 365, elle augmenterait sa croissance de 3 % », celle-ci étant un rapport de production au temps^21(*). Aller vite n'est pas synonyme de méconnaissance des prescriptions environnementales ou de la recherche des équilibres sociaux. Pour les entreprises, la lenteur décourage, démobilise et coûte de l'argent. Cependant, aucune étude n'existe sur l'évaluation, même approximative, du coût de l'abstention à la création de valeur en raison de la complexité normative.

d) Une complexité accrue pour l'outre-mer

Enfin, notre droit interne présente des points particuliers de vulnérabilité juridique comme la grande complexité du droit de l'outre-mer, résultant de la diversité des régimes applicables et d'une ligne de partage peu claire et souvent modifiée entre spécialité et identité législatives.

Dans les collectivités d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle Calédonie, qui sont soumises au principe de la spécialité législative, les lois et règlements ne s'appliquent que sur mention expresse du texte en cause. Le Conseil d'État a jugé dans une décision rendue en Assemblée le 9 février 1990, Élections municipales de Lifou^22(*), que les modifications ultérieures de la loi ou du décret doivent également comporter la mention expresse d'application outre-mer, faute de quoi le texte antérieur demeurera en vigueur dans le territoire concerné. Or, cette mention expresse faisait l'objet jusqu'en 2016 de rédactions différentes selon qu'elles émanaient du Parlement, de l'administration, et même des différentes sections administratives du Conseil d'État. Elle était parfois involontairement oubliée. Or le silence des textes revêt des sens différents selon la collectivité et le domaine traité. Il résultait de ces incohérences nombre d'incertitudes sur le droit applicable.

Le Conseil d'État, dans un avis du 7 janvier 2016, a proposé au Gouvernement, qui l'a accepté, l'adoption d'une technique de rédaction homogène désormais désignée sous le nom de « compteur Lifou ». Elle est la suivante : la disposition du texte applicable dans une collectivité soumise au principe de spécialité est signalée par la mention que ce texte est désormais applicable « dans sa rédaction résultant de la loi (ou du décret) n° ...du ... ». Chaque modification ultérieure est opérée par une modification de la référence du texte. Dans les codes figurent désormais un tableau indiquant, en deux colonnes, pour chaque collectivité concernée, les dispositions du code qui sont étendues et la rédaction dans laquelle elles sont applicables. Selon Catherine Bergeal, conseillère d'État : « cette technique permet à l'utilisateur ultra-marin de connaître immédiatement la version de la norme en vigueur dans son territoire. Elle constitue un progrès notable dans un champ du droit que la combinaison du droit métropolitain avec le droit du territoire rend complexe. Elle est, il est vrai, contraignante pour le rédacteur ; ce qui renvoie à une question fondamentale : simplification pour qui ? Pour l'administration ou pour le destinataire de la norme ? Les deux ne sont pas toujours compatibles »^23(*).

Depuis, la pratique constante est de prévoir des « compteurs Lifou » (tableaux permettant d'identifier la date et la version des dispositions rendues applicables sur mention expresse). La mise à jour, par ce décret, des tableaux d'applicabilité outre-mer dans un code, suffit à rendre compte de l'extension, dans les collectivités concernées, des dispositions introduites par ce texte, sans qu'il y ait lieu d'y insérer un article législatif mentionnant expressément son application dans ces collectivités.

Une autre technique de rédaction dite « semi-Lifou » consistant à ne mentionner la rédaction applicable qu'en cas de modifications, qui s'est complexifiée au fil du temps pour devenir quasiment illisible et difficile à appliquer, a été récemment abandonnée^24(*).

Dans le secteur de la construction, le renchérissement des coûts outre-mer par l'inadaptation des normes^25(*) a été particulièrement documenté par la délégation aux Outre-mer en 2017 et dans un rapport récent^26(*). Ainsi, l'Autorité de la concurrence rappelait, dans un avis de 2018, que les prix des matériaux de construction étaient plus élevés de 39 % à La Réunion et de 35  % à Mayotte par rapport à l'Hexagone. Pour simplifier, la délégation aux Outre-mer propose, par exemple, le déploiement de commissions locales de normalisation pour mettre en place un marquage pour les régions ultrapériphériques françaises dérogeant au marquage CE (de « conformité européenne ») afin d'éviter que le bois du Brésil nécessaire à la construction des bâtiments des Antilles ne transite par la métropole...

2. Un flux handicapant pour les entreprises comme le souligne la consultation publique organisée par le Sénat en avril 2023

À l'initiative de la délégation sénatoriale aux Entreprises le Sénat a, du 24 mars au 1^er mai 2023, consulté les entreprises pour évaluer le poids et la complexité des normes auxquels elles doivent faire face. Cette consultation donne un aperçu du ressenti des PME ou TPE émanant de l'essentiel des 783 réponses^27(*).

MÉTHODOLOGIE DE LA CONSULTATION

Les 783 réponses à la consultation émanent principalement du secteur du commerce (25,16%) mais ont été très divers (« Autre » 23,63 % et « Autres services » 15,84 %). En revanche, le secteur agricole et celui de l'hôtellerie et du tourisme sont moins représentés avec respectivement 3,19 % et 4,21 %des réponses.

95 % des répondants à cette consultation sont des TPE-PME : 670 déclarent avoir moins de 50 salariés, dont au moins 150 entreprises unipersonnelles (EURL, SASU). Seulement 5 entreprises déclarent en avoir plus de 5000.

L'Île-de-France est sous représentée dans cette consultation, par rapport à son poids économique, avec seulement 66 réponses. La région ayant le plus participé est Auvergne-Rhône-Alpes avec 60% de plus de répondants.

Cette consultation fait apparaître les principaux éléments suivants :

S'agissant de la compréhension des lois, normes ou décrets, près de 84 % de répondants considère que les réglementations applicables à leur entreprise ne sont « pas faciles à comprendre » et qu'elles « ne s'accompagnent pas d'une information adéquate et suffisante ». Les entreprises estiment à 90 % que les normes ne sont pas suffisamment adaptées à toutes les situations. Seulement 10 % des entreprises disent être d'accord avec le fait qu'elles sont « cohérentes les unes avec les autres ».

Seulement 20 % des répondants indiquent que ces réglementations sont portées à leur connaissance préalablement à leur adoption. Seules 30 % reconnaissent qu'elles sont portées à leur connaissance en temps utile pour s'y conformer. Cela signifie que 70 % des entreprises rencontrent des difficultés dans le calendrier de mise en oeuvre de la norme.

Plus de 80 % des entreprises interrogées estiment que l'administration devrait avoir l'obligation d'accompagner et de conseiller des entreprises.

S'agissant du rythme de production des normes et sa complexification, seul 1 % des répondants mentionne qu'il a diminué ces dernières années, 13,8 % qu'il s'est stabilisé et 76 % qu'il a augmenté.

Moins de 1 % estime que la complexité a diminué, 10 % qu'elle s'est stabilisée et 81 % que la complexité a augmenté.

Près de 30 % des entreprises considèrent que la politique de simplification conduite depuis 2017 n'a eu aucun impact ou effet et plus de 35 % ont même dénoncé un bilan négatif.

S'agissant du coût de la norme, seul 0,6 % juge que l'évolution normative des 5 dernières années a entraîné des économies contre 82 % dénonçant des coûts supplémentaires.

Parmi les 641 entreprises qui ont constaté une augmentation de leurs coûts due aux normes, 8,4 % ont chiffré ce montant à moins de 1 000 euros, 27,9 % entre 1 000 et 5 000 euros, 18,7 % entre 5 000 et 10 000 euros, 17,4 % entre 10 000 et 50 000 euros et même 14,8 % à plus de 50 000 euros !

Près de 50 % des entreprises disent avoir été contraintes de renoncer à des aides publiques dont elles auraient pu bénéficier en raison de la complexité liée aux formalités administratives à réaliser. Si 40 % des entreprises se sont félicitées d'avoir pu bénéficier d'une aide publique simple à obtenir, en revanche 60 % n'ont jamais pu en bénéficier.

Parmi les normes ayant permis des gains de productivité et/ou de trouver de nouveaux marchés ou clients et/ou de monter en gamme, plus de 23 % des entreprises ont cité la dématérialisation des procédures, 20 % le droit à l'erreur, 18 % la règle selon laquelle le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut désormais acceptation et 15 % le plafonnement des indemnités légales de licenciement.

Le verbatim des exemples demandés de l'impact organisationnel des normes sur l'entreprise évoque une « furie administrative » créant toujours davantage de « complexité », des « normes complexes, coûteuses et inutiles » créant une inévitable « anxiété permanente » en même temps qu'une « perte de chiffre d'affaires », parfois « inapplicables », ces normes démontrent le « fossé -présent entre l'administration - et la réalité », comme l'illustrent ces nuages de mots :

L'impact organisationnel de la mise en oeuvre

d'une nouvelle norme au sein d'une entreprise

Les règlementations complexes, coûteuses ou disproportionnées

imposées aux entreprises

Les aides publiques auxquelles les entreprises ont renoncé en raison de leur complexité

Les motifs de renoncement aux aides publiques

Parmi les propositions faites à l'occasion de cette consultation, près de 30 % des entreprises ont classé comme première réforme l'élaboration d'un plan global d'allégement des normes juridiques applicables aux entreprises. L'établissement d'un test PME avant la création d'une nouvelle norme entraînant une charge significative pour les entreprises arrive en deuxième position avec 22 % des réponses. 18 % des entreprises se sont prononcées favorablement à l'orientation de la culture administrative vers le service et l'accompagnement des TPE et PME.

Les entreprises souhaitent, à hauteur de 12,57 % que l'administration indique, lorsqu'une norme nouvelle est créée, quelle(s) autre(s) norme(s) est (sont) supprimée(s) ; mais doutent de l'efficacité d'une instance nationale indépendante de la simplification pour les entreprises chargée de proposer des mesures de simplification (9,81 %) et de la quantification des charges administratives supprimées en contrepartie des charges administratives créées (7,46 %). Ces deux derniers outils devront donc faire leurs preuves.

3. Les normes volontaires, acceptées car concertées

Le présent rapport est consacré aux normes imposées aux entreprises, mais celles-ci respectent également, de manière volontaire, d'autres normes, ou standards.

a) Une normalisation vertueuse

La normalisation volontaire, élément du « droit souple » ou soft care, est un processus approuvé par un institut de normalisation reconnu qui définit des caractéristiques et des règles volontaires applicables aux activités. Elle résulte d'un consensus entre l'ensemble des parties prenantes d'un marché ou d'un secteur d'activité.

DÉFINITION DE LA « NORME » DONNÉE
DANS LE « VOCABULAIRE GÉNÉRAL DE LA NORMALISATION

Document, établi par consensus et approuvé par un organisme reconnu, qui fournit, pour des usages communs et répétés, des règles, des lignes directrices ou des caractéristiques, pour des activités ou leurs résultats, garantissant un niveau d'ordre optimal dans un contexte donné. Note : il convient que les normes soient fondées sur les acquis conjugués de la science, de la technique et de l'expérience et visent à l'avantage optimal de la communauté.

Source : norme NF EN 45020 « Normalisation et activités connexes -
Vocabulaire général » de 2007, paragraphe 3.2.

DÉFINITION DE LA NORMALISATION

La normalisation est une activité d'intérêt général qui a pour objet de fournir des documents de référence élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées, portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à de services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations. Elle vise à encourager le développement économique, l'innovation et le développement durable.

Source : Article 1er du décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation,
modifié par le décret n°2021-1473 du 10 novembre 2021.

Une norme volontaire peut être rendue d'application obligatoire, comme le prévoit l'article 17 du décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation^28(*), par un acte réglementaire. Le « guide relatif au bon usage de la normalisation dans la règlementation »^29(*) recommande que l'administration qui prévoit de rendre une norme d'application obligatoire « s'implique dans les travaux de normalisation et en assure un suivi afin d'assurer que la norme référencée dans la réglementation soit en cohérence avec les objectifs réglementaires poursuivis ».

Une norme volontaire peut également devenir obligatoire dès lors que les parties en conviennent contractuellement, en application du principe de la force obligatoire des contrats énoncée par l'article 1103 du code civil (« Les contrats légalement formés tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faits »), étant également précisé à l'article 1194 que les contrats obligent à ce qui y est exprimé et à toutes les suites que leur donnent l'équité, l'usage ou la loi.

On peut assimiler à cette normalisation volontaire la conformité (aussi appelée compliance) qui consiste pour les entreprises à déployer des procédures préventives lui permettant d'éviter de s'exposer à des risques liés au non-respect de la réglementation. La mise en place d'une politique de conformité permet à l'entreprise une meilleure gestion des risques et lui évite de s'exposer à des risques financiers et réputationnels.

Si les grandes entreprises appliquent volontairement les standards, ces dernières peuvent les rendre obligatoires pour les PME sous-traitantes dès lors qu'ils sont inclus dans sa chaîne de valeur.

La norme volontaire est plus efficace que la norme administrative car elle permet, selon l'AFNOR^30(*), de « définir un langage commun entre les acteurs économiques, producteurs, utilisateurs et consommateurs, de clarifier, d'harmoniser les pratiques et de définir le niveau de qualité, de sécurité, de compatibilité, de moindre impact environnemental des produits, services et pratiques » pour « les produits, procédés, bonnes pratiques, méthodes de mesure et d'essais, systèmes d'organisation ». Son objectif est de faciliter les échanges commerciaux, tant nationaux qu'internationaux, et contribuent à mieux structurer l'économie et à faciliter la vie quotidienne.

Elle se concentre sur les performances essentielles tout en laissant les entreprises la possibilité de se différencier au-delà de ce que recommande la norme. « Quand elle applique les normes volontaires, l'entreprise améliore sa performance, accroît la confiance de ses clients et augmente ainsi ses parts de marché » selon M. Franck Lebeugle, directeur des activités de normalisation de l'AFNOR^31(*).

Le système français de normalisation s'appuie sur un réseau d'experts issus de tous les secteurs d'activité et répartis dans les commissions de normalisation. Leur rôle est d'apporter leur connaissance de chaque sujet afin de garantir la qualité de la norme volontaire. Les commissions de normalisation sont animées par les bureaux de normalisation sectoriels ou par l'AFNOR, qui assure également la coordination d'ensemble notamment à l'échelle internationale^32(*).

L'efficacité provient de l'origine de la norme qui est ascendante et s'inscrit dans le réel concret de la vie économique, tout acteur économique pouvant proposer un projet de norme.

Il existe moins de normes volontaires que de normes réglementaires avec un stock de 33 000 normes homologuées, 2 000 normes nouvelles étant homologuées chaque année, et 300 devenant contraignantes.

Un rapport de la commission des affaires économiques du Sénat a été consacré à la normalisation en 2017^33(*), qualifiée de « facteur d'efficience économique » permettant également de réduire la complexité législative ou règlementaire en participant à son recentrage ou son allègement.

b) Un droit souple qui irrigue la vie économique

Les normes volontaires appartiennent au « droit souple », lequel est souvent privilégié dans la vie économique, notamment à l'échelle européenne.

En 1985, la nouvelle approche de la Commission européenne visait à corriger la « mauvaise répartition entre les rôles respectifs des pouvoirs publics d'une part et des organismes de normalisation de l'autre, les uns s'arrogeant trop souvent des compétences en matière de définition détaillée de spécifications techniques des produits qui appartiennent plus naturellement aux autres ». Une fois harmonisée, la norme donne présomption de conformité aux exigences essentielles de la réglementation. Cette « nouvelle approche » a permis d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur grâce à la prévention des entraves aux échanges, la reconnaissance mutuelle et l'harmonisation technique. La normalisation vient en appui de l'harmonisation technique européenne.

Avec la « nouvelle approche », les directives européennes portant sur la conception et la mise sur le marché des produits se bornent à fixer les exigences essentielles (les objectifs à atteindre) sans entrer dans le détail technique des moyens pour y parvenir. C'est à la normalisation qu'incombe la tâche de définir les caractéristiques des produits afin qu'ils répondent aux exigences essentielles. Les normes dites harmonisées sont développées pour la mise en oeuvre de ces exigences, sur une demande de normalisation (mandat) de la Commission européenne. Les directives ou règlements dits « nouvelle approche » ont institutionnalisé ce type de référence aux normes dans la réglementation^34(*). Cette approche de la législation technique harmonisée est, encore aujourd'hui, considérée comme un mode de réglementation adapté et efficace pour accompagner l'innovation technologique et accroître la compétitivité de l'industrie européenne.

En France, un « guide relatif à la mise en application des directives élaborées sur la base des dispositions de la nouvelle approche et de l'approche globale », le « guide bleu », a été publié en 2000, et révisé en 2014 puis 2016. Une nouvelle édition vient de paraître le 29 juin 2022^35(*). Il vise une meilleure compréhension de la réglementation de l'Union européenne relative aux produits et, d'autre part, à une application plus uniforme et cohérente de cette réglementation dans les différents secteurs et dans l'ensemble du marché unique.

Prenant conscience de sa « naïveté » selon les propos du Commissaire européen Thierry Breton, se traduisant par un désengagement des instances de normalisation, la stratégie de l'Union européenne en matière de normalisation du 2 février 2022^36(*), articulée autour de cinq grands principes, a été suivie, le 14 décembre 2022, d'une modification du règlement de 2012^37(*) pour renforcer le rôle de premier plan de l'Europe en matière de normes mondiales, stimuler l'innovation et moderniser le système de normalisation. L'objectif est, notamment, d'« éviter toute influence indue d'acteurs de pays ne faisant pas partie de l'Union européenne et de l'Espace Économique Européen dans les processus de décision lors de l'élaboration de normes pour des domaines clés ». Il s'agit d'une réaction à la stratégie d'influence de la Chine, négligeable en 2012 et devenue dix ans après la troisième puissance normalisatrice derrière l'Allemagne et les États-Unis. La Chine s'est dotée d'une stratégie de long terme avec le plan « China Standards 2035 »^38(*).

Ce droit souple apparaît, pour le Conseil d'État, dans l'étude annuelle qu'il y a consacré en 2013^39(*) « comme préférable à la règle générale et contraignante. Le droit souple irrigue tous les aspects de la vie des entreprises, qu'il s'agisse du commerce international, des relations avec les consommateurs, des activités bancaires et financières, des normes techniques, des normes comptables, de la gouvernance des entreprises ou encore de la responsabilité sociale et environnementale ».

La vie des entreprises est le domaine d'élection du droit souple. L'exemple le plus important est sans doute le code AFEP - MEDEF qui régit le gouvernement d'entreprise dans tous ses aspects^40(*). On peut également citer les relations commerciales internationales, le droit de la consommation, la normalisation technique ; les normes comptables ; la gouvernance des sociétés et la rémunération de leurs dirigeants ; la responsabilité sociétale et environnementale (RSE) des entreprises.

La démarche de conformité permet de mobiliser l'ensemble des composantes de l'entreprise dans le respect des codes de conduite, des référentiels, des chartes, « qui opèrent une traduction du droit dans le langage interne de la firme et le mettent en rapport avec sa stratégie. Elle inscrit la surveillance du respect des obligations juridiques dans ses mécanismes de contrôle interne tels que l'audit ou les dispositifs d'alerte. L'entreprise peut chercher dans cette optique à aller plus loin que le strict respect des dispositions législatives et réglementaires, celles-ci ne fixant en matière de droit du travail ou de l'environnement que des obligations minimales ». Selon Christophe Roquilly^41(*), « plusieurs raisons peuvent pousser les entreprises à dépasser le niveau d'exigence fixé par la réglementation ; il peut s'agir de raisons stratégiques (création d'un avantage concurrentiel et modification de la norme juridique dans un sens favorable à l'entreprise ; réponse à des pressions sociales externes et préservation de la réputation de l'entreprise ; volonté de développer une culture de la conformité fondée sur des valeurs partagées au sein de l'entreprise ; gestion du risque d'interprétation de la norme juridique)...».

Toutefois, la compétition entre entreprises conduit à « durcir » cette normalisation en la rendant quasi-obligatoire : « La normalisation technique est sans doute le modèle le plus abouti de droit souple ayant acquis une valeur de référence, à tel point qu'il est l'instrument de la standardisation des produits ou des services fournis par les entreprises. Il existe une abondante littérature économique sur l'intérêt que peuvent trouver les entreprises à participer à des processus de standardisation et à appliquer les normes qui en sont issues. La standardisation donne confiance aux consommateurs, elle réduit les coûts de transaction et permet de réaliser des économies d'échelle en réduisant la diversité des produits fabriqués. Lorsqu'un standard devient prédominant sur un marché donné, les entreprises concernées n'ont souvent guère d'autre choix que de s'y conformer », précise l'étude du Conseil d'État.

c) Une démarche de normalisation favorable à la croissance

Quand une entreprise élabore et applique les normes volontaires, elle en tire un bénéfice visible sur son compte de résultats.

Cet enseignement a été tiré d'une étude commune réalisée par l'AFNOR et l'UNM (Bureau de normalisation sectoriel de la mécanique, du caoutchouc et de l'acier) en décembre 2017^42(*).

Selon cette étude, les entreprises de la mécanique qui s'impliquent dans les commissions de normalisation connaissent une croissance de leur chiffre d'affaires de 23 % supérieure et de 20 % à l'exportation, par rapport aux autres entreprises.

Ces normes volontaires « permettent de se présenter à l'export et de répondre à des appels d'offres avec une technologie, un service ou une organisation reconnus et partagés, évitant au client de se sentir prisonnier d'une technologie ou d'un système fermé. Ce langage commun se joue des frontières géographiques avec une solution de référence fiable dont la légitimité est garantie internationalement par et pour les professionnels ».

Cette implication des entreprises dans la création de normes qui leur sont applicables est un atout et une garantie.

La direction générale des entreprises du ministère de l'Économie et de finances partage cette analyse^43(*) et a rédigé, en 2016, un guide relatif au bon usage de la normalisation dans la règlementation, comme cela a été évoqué.

Le décret n° 2021-1473 du 13 novembre 2021 ayant modifié le décret relatif à la normalisation a introduit une simplification au bénéfice des entreprises en prolongeant la durée maximale de l'agrément des bureaux de normalisation sectoriels à 4 ans au lieu de 3, dans un souci d'allègement de la charge administrative des bureaux de normalisation.

LA SIMPLIFICATION DE LA NORMALISATION

La règlementation antérieure au décret du 10 novembre
2021 prévoyait que l'AFNOR devait transmettre, avant leur publication, toutes les normes, soit plusieurs milliers par an -, au délégué interministériel aux normes afin que celui- ci puisse, le cas échéant, s'opposer à leur publication. Ce processus, lourd pour l'AFNOR et la Direction générale des entreprises (DGE), ne semblait plus opportun, dans un contexte où la très grande majorité des normes sont désormais européennes ou internationales et font ainsi l'objet de publication en dehors du territoire.

Le décret du 10 novembre 2021 simplifie la procédure d'homologation des normes en supprimant la consultation systématique du délégué interministériel aux normes et prévoit que ce dernier ne sera saisi qu'en cas de difficulté concernant une norme purement française. De plus, le rôle des responsables ministériels aux normes est également renforcé. En effet, ils assurent désormais la liaison entre leur département ministériel et le délégué interministériel aux normes, l'AFNOR et les bureaux de normalisation sectoriels agréés. En outre, les nouvelles dispositions allongent la durée maximum de l'agrément des bureaux de normalisation
sectoriels (qui sont en charge de l'élaboration des projets de normes) que le délégué interministériel aux normes accorde au vu des résultats d'une évaluation de leurs activités réalisée par un comité d'audit et d'évaluation. Le passage de 3 à 4 ans devrait permettre d'alléger la charge administrative des bureaux de normalisation.

Dans un objectif de simplification et d'accélération du processus de mise à disposition des normes pour les utilisateurs, le décret prévoit de permettre, par exception, une traduction partielle en français. Avant le texte de 2021, une disposition imposait que les normes produites au niveau européen ou international et reprises par l'AFNOR soient traduites en français. Une telle obligation entraînait des coûts et des délais importants. Cette faculté de traduction d'une partie du texte seulement sera encadrée et contrôlée par l'AFNOR. La traduction partielle ne pourra pas concerner des normes rendues d'application obligatoire. Toutefois, le délégué interministériel aux normes pourra, pour des motifs d'intérêt général, demander qu'une norme soit mise à disposition en français.

Source : La lettre de la DAJ, n° 329 - 2 décembre 2021.

Cependant, seules 2 300 entreprises françaises participent aux travaux de normalisation et seuls 5 % des standards internationaux sont d'origine française, même si la France demeure le troisième pays le plus influent.

4. La norme crée une rente au détriment des entreprises et réduit la concurrence

Si la norme obligatoire est une règle du jeu pour les entreprises, elles constitue également « un produit, conçu puis vendu par des agents de normalisation » créant « un véritable fonds de commerce » constitué « par le patrimoine qui représentent l'appareil normatif et les flux financiers qu'il génère », selon l'Iseor^44(*).

La complexité normative ou organisationnelle qui environne l'entreprise produit un écosystème qui se développe autour des fonctions d'inspection, de contrôle, de contentieux juridique, d'audit, d'expertise, de certification. Des professionnels des formalités administratives sont les mandataires des entreprises dans leurs rapports avec l'administration.

Dans la théorie économique classique, si l'intervention de l'État est justifiée en présence de défaillances de marché, rien ne garantit a priori que les réglementations soient l'instrument le plus approprié, qu'elles soient fixées à leur juste niveau, ou qu'elles ne soient pas devenues moins pertinentes avec le temps. Il existe en particulier un risque que la réglementation soit excessive et se traduise par une baisse de l'intensité concurrentielle qui pénalise les consommateurs.

Plus généralement, en limitant la concurrence, les réglementations peuvent être à l'origine d'un faible niveau de productivité. D'une part, la réduction de la pression concurrentielle permet aux entreprises de bénéficier de rentes et de prix élevés sur les marchés réglementés, ce qui limite leurs incitations à investir et à innover (effet direct). D'autre part, les entreprises sur les marchés aval verront aussi leurs incitations à innover réduites dans la mesure où une partie de leur rente d'innovation pourra être captée par les entreprises en amont du processus de production (effet indirect). Il existe également un risque de « capture du régulateur » « lorsque les entreprises régulées utilisent leur meilleure connaissance du fonctionnement du marché pour inciter le régulateur à adopter des positions qui leur sont favorables »^45(*).

Enfin, de trop fortes réglementations sont un obstacle à la croissance des PME. Les grandes entreprises ont plus de moyens pour répondre aux exigences des réglementations du fait de leur taille et de leur capacité à gérer la complexité. Cette situation bloque l'entrée de nouveaux concurrents, ou les empêche de croître.

Une étude canadienne a ainsi estimé que le coût de la conformité était de 36 % plus élevé pour les petites entreprises que pour celles de grande taille^46(*).

En matière fiscale, une étude de la Commission européenne^47(*), publiée le 7 avril 2022, portant sur l'exercice fiscal de 2019, considère que : « les PME sont confrontées à un désavantage comparatif par rapport aux grandes entreprises, la charge de conformité à laquelle elles sont soumises étant jugée disproportionnée par rapport à leur taille. Par ailleurs, elles ne disposent, en général, pas des ressources financières et humaines nécessaires en interne pour se plier aux obligations réglementaires qui pèsent sur elles (et qui diffèrent en fonction de leur État membre d'implantation), et sont contraintes de recourir à la sous-traitance pour s'y conformer ».

Inversement, des acteurs aident les entreprises dans leurs démarches administratives, pour la compréhension et l'appropriation des normes. C'est ainsi que le réseau des CCI, acteur historique des formalités d'entreprise, accompagne depuis plus de 40 ans et conseille les créateurs d'entreprise et les chefs d'entreprise dans la réalisation de leurs formalités. Ces conseils ont pour objectif de simplifier, faciliter la réalisation de ces démarches administratives obligatoires. Leur succès tient au fait qu'ils sont prodigués par un réseau de chefs d'entreprises.

---

* ³ Elles sont ainsi de 3 897 euros pour les microentreprises et 33 917 euros pour les grandes entreprises selon une étude de mars 2023 du Parlement européen sur « les coûts de mise en conformité fiscale supportés par les entreprises européennes - coup de projecteur sur les PME », voir :

https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/642353/IPOL_STU(2023)642353_EN.pdf

* ⁴ « Coût des effets cumulatifs induits par la mise en conformité avec la législation européenne pour les PME », Centre for Strategy & Evaluation Services de la Commission européenne, mai 2015. Voir :

https://ec.europa.eu/docsroom/documents/16321/attachments/1/translations/fr/renditions/native

* ⁵ Audition du 8 juin 2023.

* ⁶ Voir le rapport d'information de la délégation aux Collectivités territoriales « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! » n° 289 (2022-2023), du 26 janvier 2023, Françoise Gatel et Rémy Pointereau.

* ⁷ OCDE (1997a), « Rapport de l'OCDE sur la réforme de la réglementation », 1997.

* ⁸ « Tétranormalisation, défis et dynamiques », Henri Savall, Véronique Zardet, 2005 ; audition du 7 février 2023.

* ⁹ https://www.vie-publique.fr/rapport/35992-etude-annuelle-2016-du-conseil-detat-simplification-et-qualite-du-droit

* ¹⁰ Avec, par ailleurs, un biais récent, correspondant aux normes édictées pour adapter notre système juridique à l'épidémie de COVID-19. En 2020, les 14 lois ayant pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales représentaient 82 articles lors de leur dépôt et 267 au moment de leur promulgation. En 2021, les 7 lois ayant pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales représentaient 39 articles au dépôt et 81 articles au moment de leur promulgation.

* ¹¹ Avec le même pic en 2016 (804 798) et le même creux en 2022 (383 359).

* ¹² Avec les deux dernières années atypiques puisque parmi les 125 ordonnances publiées en 2020, 99 avaient pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales. Parmi les 91 ordonnances publiées en 2021, 10 avaient pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales.

* ¹³ Parmi les 1773 décrets publiés en 2020, 375 avaient pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales. Parmi les 1 843 décrets publiés en 2021, 311 avaient pour objet la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales.

* ¹⁴ Lois, ordonnances, décrets, arrêtés.

* ¹⁵ https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000035297602

* ¹⁶ Sans même évoquer les schémas régionaux de cohérence écologique ; les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine ; les schémas régionaux des carrières ; les schémas départementaux d'accès à la ressource forestière.

* ¹⁷ « Le programme de simplification pour les entreprises s'est progressivement enrichi et compte [en février 2016] plus de 320 mesures. En février 2016, 56% de ces mesures sont effectives dans la vie des entreprises. Elles portent sur chacun des moments de vie clés d'une entreprise de sa création à sa transmission, en passant par l'embauche, la formation, ou encore l'exercice de son activité ».

https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2016/02/simplification_bilan.pdf

* ¹⁸ Voir, par exemple : « Simplification de 55 démarches administratives : le Kbis ne sera plus demandés ».

https://www.entreprises.gouv.fr/fr/actualites/entrepreneuriat/simplification-de-55-demarches-administratives-kbis-ne-sera-plus-demande

* ¹⁹ Audition du 11 avril 2023.

* ²⁰ Avec la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.

* ²¹ « Plus vite ! la France malade de son temps » Guillaume Poitrinal, Grasset, 2012.

* ²² Élections municipales du Lifou (CE Ass., 9 février 1990, n° 107.400).

* ²³ Lors du colloque du 26 novembre 2020 « Changer de culture juridique » organisé par le Conseil nationale d'évaluation des normes et LexisNexis

https://web.lexisnexis.fr/fb/Supplement_JCPG_01.2021/52/

* ²⁴ Selon le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2022-230 du 15 février 2022 relative aux titres III à VIII de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier. Suivant la recommandation du Conseil d'État du 7 janvier 2016 au Gouvernement, la plupart des articles ont été réécrits sous la forme de tableaux « compteur Lifou », dans un souci de lisibilité et de simplification.

* ²⁵ Mais également par le caractère oligopolistique des économies ultramarines.

* ²⁶ « La politique du logement dans les outre-mer », rapport d'information n° 728 (2020-2021) de M. Guillaume GONTARD , Mme Micheline JACQUES et M. Victorin LUREL , fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, du 1er juillet 2021.

* ²⁷ Avec seulement 24,65 % de réponses émanant de SARL et 2,68 % de SA. Les deux tiers des répondants sont des entreprises de moins de 10 salariés avec seulement 32 ETI (de 250 à 4 999 salariés) et 5 entreprises de plus de 5 000 salariés.

* ²⁸ « Les normes sont d'application volontaire.

Toutefois, les normes peuvent être rendues d'application obligatoire par arrêté signé du ministre chargé de l'industrie et du ou des ministres intéressés.

Les normes rendues d'application obligatoire sont consultables gratuitement sur le site internet de l'Association française de normalisation. L'Association française de normalisation rend ces normes téléchargeables et imprimables gratuitement, sauf en cas d'opposition dûment justifiée d'un tiers détenteur de droits de propriété intellectuelle sur celles-ci ».

* ²⁹ 2^ème édition, juin 2016.

* ³⁰ « Parler normes couramment. L'essentiel ».

* ³¹ Audition du 11 avril 2023.

* ³² AFNOR, association fondée en 1926, reconnue d'utilité publique, à laquelle le décret n° 2009-697 du16 juin 2009 relatif à la normalisation confie une mission d'intérêt général d'orientation et de coordination de l'élaboration des normes nationales et de la participation à l'élaboration des normes européennes et internationales (art. 5), défend les intérêts français en tant qu'institut membre des associations de normalisation européenne (CEN, CENELEC) et internationale (ISO, IEC). Son influence y est à la fois technique et stratégique, essentielle pour les entreprises françaises car 90% des normes volontaires françaises sont mondiales.

* ³³ « Où va la normalisation ? En quête d'une stratégie de compétitivité respectueuse de l'intérêt général » Rapport d'information n° 627 (2016-2017) de Mme  Élisabeth LAMURE, fait au nom de la commission des affaires économiques, du 12 juillet 2017.

https://www.senat.fr/rap/r16-627/r16-627_mono.html#toc240

* ³⁴ Les normes dont les références sont publiées aux Journal officiel de l'Union européenne (JOUE) confèrent aux produits conçus selon ces normes, une présomption de conformité aux exigences essentielles applicables. Toutefois, les fabricants restent libres d'appliquer ou non les normes harmonisées. Ils gardent la possibilité d'appliquer d'autres spécifications techniques pour satisfaire aux exigences essentielles de la directive à laquelle se rapportent ces produits.

* ³⁵ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0629(04)&from=FR

* ³⁶ « Une stratégie de l'UE en matière de normalisation. Définir des normes mondiales à l'appui d'un marché unique européen résilient, vert et numérique », Communication COM(2022) 31 final

https://ec.europa.eu/docsroom/documents/48598/attachments/2/translations/fr/renditions/native

* ³⁷ Règlement (UE) 2022/2480 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) n° 1025/2012 en ce qui concerne les décisions des organisations européennes de normalisation relatives aux normes européennes et aux publications en matière de normalisation européenne.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2480&from=EN

* ³⁸ http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/10/content_5641727.htm

* ³⁹ https://www.conseil-etat.fr/actualites/etude-annuelle-2013-le-droit-souple

* ⁴⁰ La loi n° 2008-649 du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire a ainsi prévu que les entreprises qui n'appliquaient pas le code de gouvernement d'entreprise élaboré par leurs organisations représentatives devaient s'en expliquer dans leur rapport annuel.

* ⁴¹ « De la conformité réglementaire à la performance : pour une approche multidimensionnelle du risque juridique », Cahiers du droit de l'entreprise, n° 6, novembre 2009

* ⁴² « La normalisation volontaire, accélérateur de croissance pour les entreprises de la mécanique ».

* ⁴³ « Les entreprises qui s'impliquent dans la normalisation constatent une croissance plus élevée et plus rapide de leur chiffre d'affaires. Ainsi, elles développent leurs marchés et favorisent la valorisation de leurs innovations », selon le site https://www.entreprises.gouv.fr

* ⁴⁴ « Tétranormalisation, défis et dynamiques », op. cit.

* ⁴⁵ « Les règlementations sectorielles en France », note Trésor éco n°203, août 2017.

* ⁴⁶ « L'incidence du coût de la conformité à la réglementation sur le rendement des entreprises », Jiong Tu, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2020, voir :

https://ised-isde.canada.ca/site/initiative-allegement-fardeau-paperasserie/sites/default/files/attachments/incidence-cout-conformite-reglementation-rendement4.pdf

* ⁴⁷ https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=70a486a9-b61d-11ec-b6f4-01aa75ed71a1&format=pdf&language=en&productionSystem=cellar&part=