Réformer l'indemnisation des congés parentaux pour donner un vrai choix aux familles

LISTE DES PROPOSITIONS

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Proposition n° 1	Assimiler les périodes de chômage ou de formation professionnelle à une activité professionnelle pour les parents d'un seul enfant.
Proposition n° 2	Supprimer la condition d'activité antérieure pour la PreParE à taux partiel.
Proposition n° 3	Modifier la quotité maximale d'activité partielle éligible à la prestation afin de donner plus de souplesse d'organisation aux parents.
Proposition n° 4	Déplafonner le montant de la PreParE lorsque les deux parents travaillent à temps partiel.
Proposition n° 5	Revaloriser le montant de la PreParE à taux plein pour le porter au niveau du montant du revenu de solidarité active (41 % d'augmentation).
Proposition n° 6	Assurer l'effectivité du droit à une formation professionnelle aux bénéficiaires de la PreParE en fin d'indemnisation, en particulier pour les bénéficiaires sans emploi.
Proposition n° 7	Permettre aux bénéficiaires sans emploi qui accèdent à une formation professionnelle rémunérée à temps partiel de cumuler leur rémunération et la PreParE à taux plein.
Proposition n° 8	À terme, instaurer une indemnisation des congés parentaux à hauteur des indemnités journalières (IJ) pour une durée décomposée en quatre mois non transférables attribués à chaque parent et quatre mois transférables au sein du couple.

LISTE DES SIGLES

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AB	Allocation de base
APE	Allocation parentale d'éducation
BMAF	Base mensuelle des allocations familiales
CLCA	Complément libre choix d'activité
CMG	Complément libre choix du mode de garde
COG	Convention d'objectif et de gestion
CPE	Congé parental d'éducation
DSS	Direction de la sécurité sociale
Drees	Direction de la recherche des études de l'évaluation et des statistiques
EAJE	Établissement d'accueil du jeune enfant
HCFEA	Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge
Igas	Inspection générale des affaires sociales
LFSS	Loi de financement de la sécurité sociale
ODPF	Organisme débiteur des prestations familiales
Paje	Prestation d'accueil du jeune enfant
PreParE	Prestation partagée d'éducation de l'enfant
RSA	Revenu de solidarité active
SMPT	Salaire mensuel par tête
Smic	Salaire minimum interprofessionnel de croissance

AVANT-PROPOS

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La loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a profondément remanié l'architecture de l'indemnisation des congés parentaux en créant la prestation partagée d'éducation de l'enfant (PreParE). De nombreux rapports institutionnels très étayés ont dressé le bilan de cette réforme et, au vu des nombreuses difficultés mises en lumière, ont proposé des voies d'amélioration.

Le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (Hcfea) a ainsi rendu un rapport très complet en 2019^1(*), suivi par l'Inspection générale des affaires sociales (Igas), en avril 2019, mandatée par le Gouvernement^2(*). Le rapport de la commission des 1 000 premiers jours, présidée par Boris Cyrulnik^3(*) et lancée par le Président de la République, a ajouté sa contribution en septembre 2020, avant que le rapport de Julien Damon et Christel Heydemann^4(*), remis au Gouvernement en septembre 2021, ne se penche aussi sur le sujet. Enfin, plus récemment, la Cour des comptes^5(*) a joint sa voix aux demandes de réforme dans le cadre d'une modification plus large de la prestation d'accueil du jeune enfant.

Les nombreux travaux, dont l'énumération précédente n'est pas exhaustive, a constitué pour les rapporteurs une source précieuse d'information, sur laquelle le présent rapport s'appuie, tout en suscitant un sentiment d'étonnement. Alors que la PreParE n'a pas cessé d'être sous les feux des projecteurs depuis cinq ans et que ses défaillances ont été patiemment et précisément mises en exergue, la prestation n'a, paradoxalement, fait l'objet d'aucune modification depuis 2014... La prestation partagée d'éducation de l'enfant et ses bénéficiaires ont, semble-t-il, été délaissés des politiques publiques. Alors que les annonces du Gouvernement se succèdent sur la création d'un « service public de la petite enfance », le silence gardé jusque-là sur l'indemnisation des congés parentaux est révélateur de cet oubli.

La lettre de mission, adressée à l'Igas par le directeur de cabinet du Premier ministre, le 8 octobre 2018, indiquait que « quatre ans après son adoption, la question du bilan de sa mise en oeuvre ainsi que des évolutions possibles et souhaitables de ce dispositif se pose ». Neuf ans après son adoption, la question de l'évolution de la PreParE se pose toujours ; c'est pourquoi, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales du Sénat a confié aux auteurs de ce rapport la présente mission d'information.

I. LA RÉFORME DE L'INDEMNISATION DES CONGÉS PARENTAUX CONDUITE EN 2014 N'A PAS ATTEINT SES OBJECTIFS

A. LA PRESTATION PARTAGÉE D'ÉDUCATION DE L'ENFANT : UNE ALLOCATION PEU LISIBLE ET MAL ALIGNÉE AVEC LE CONGÉ PARENTAL D'ÉDUCATION DE L'ENFANT

Le congé parental d'éducation (CPE)^6(*) permet à un parent de suspendre son contrat de travail pendant une durée initiale d'une année au plus, renouvelable deux fois pour atteindre, au plus tard, le troisième anniversaire de l'enfant. Les agents publics bénéficient d'un dispositif similaire^7(*). À son retour, le parent est assuré de retrouver son emploi ou un emploi similaire et pour les agents publics, d'être réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son administration.

En 1985, une indemnisation adossée au congé parental d'éducation est créée au moyen de l'allocation parentale d'éducation (APE)^8(*). Initialement prévue pour les familles de trois enfants ou plus, l'APE fut étendue aux foyers de plus de deux enfants en 1994^9(*) et ouverte aux parents en activité partielle. Elle fut remplacée en 2004 par le complément libre choix d'activité (CLCA), intégré lui-même dans le dispositif plus large de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Le CLCA maintient les principales caractéristiques de l'APE (voir le tableau ci-dessous) mais étend désormais l'indemnisation aux enfants de rang un et durcit les conditions d'activité antérieure pour le bénéfice de la prestation.

La loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes^10(*) a instauré la prestation partagée d'éducation de l'enfant (PreParE) qui prend la suite du CLCA afin d'indemniser les interruptions d'activité totales ou partielles des parents de jeunes enfants. La loi a prévu cette nouvelle prestation avec comme ambitions principales de :

- réduire l'éloignement des femmes du marché du travail ;

- inciter au partage du congé parental d'éducation au sein du couple dans un objectif d'égalité entre les femmes et les hommes.

Paramètres du CLCA en vigueur de 2004 à 2014

Durée de versement	6 mois pour les familles d'un seul enfant ; Jusqu'au mois précédent le troisième anniversaire du deuxième enfant pour les autres familles.
Montant mensuel (au 1^er avril 2013)	Taux plein	388,19 euros en cas de perception de l'allocation de base (AB) de la Paje ; 572,81 euros par mois dans le cas contraire.
	Taux partiel pour une activité professionnelle inférieure à 50 %	250,95 euros en cas de perception de l'AB ; 435,57 euros dans le cas contraire.
	Taux partiel pour une activité professionnelle comprise entre 50 % et 80 %	144,77 euros cas de perception de l'AB ; 329,38 euros dans le cas contraire.
Conditions d'ouverture	Validation d'au moins huit trimestres de cotisations vieillesse sur une période de référence.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

1. Des conditions d'octroi complexes

La PreParE, qui a supplanté le CLCA pour les enfants de rang 1 nés ou adoptés à compter du 1^er janvier 2015, est octroyée sous la même triple condition d'avoir un enfant de moins de 3 ans (ou de moins de 20 ans en cas d'adoption), d'interrompre totalement ou partiellement son activité professionnelle, ainsi que d'avoir validé au moins huit trimestres de cotisations vieillesse sur une période de référence de deux ans pour le premier enfant ; quatre ans pour le second ; cinq ans pour le troisième et les suivants^11(*).

Ces conditions d'activité diffèrent de celles prévues par le code du travail pour le congé parental d'éducation de l'enfant et la période d'activité partielle, conditionnés à un an d'ancienneté dans l'entreprise^12(*). Il en résulte que des salariés n'ayant pas validé suffisamment de trimestres peuvent bénéficier d'un CPE sans indemnisation au titre de la PreParE.

De même, la durée maximale du CPE n'est pas alignée sur la PreParE (voir infra) puisque le CPE ou la période d'activité partielle peuvent durer jusqu'au troisième anniversaire de l'enfant, quel que soit le nombre d'enfants à charge. Un parent peut donc être maintenu en CPE mais voir ses droits à la PreParE s'éteindre. En 2015, la proportion des bénéficiaires d'un CPE recevant la PreParE ou le CLCA variait entre 83 % et 92 %^13(*) illustrant le hiatus existant entre les deux dispositifs.

La complexité des conditions d'octroi couplés à la diversité des durées de versement et des montants accordés rendent particulièrement peu lisible la PreParE pour les familles. Selon un recensement cité par l'Igas^14(*), la PreParE est une allocation déclinable en 24 combinaisons différentes. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) concède qu'il existe en particulier une « complexité dans la phase d'instruction préalable des dossiers de bénéficiaires ayant une activité professionnelle discontinue et sujette à des variations de revenus et de statuts ».

2. Une modification de la durée de versement qui s'est traduite par une réduction de fait de l'indemnisation

La durée de versement de la prestation varie en fonction du nombre et du rang de l'enfant (voir tableau ci-dessous). À compter du deuxième enfant, la période d'indemnisation au titre des congés de maternité ou d'adoption est retranchée de la durée maximale de versement de la PreParE. Ainsi les mères ayant recours à la totalité de leur congé de maternité ne peuvent bénéficier de la PreParE que pendant 21 mois.

Durées de versement de la PreParE

	1 enfant	2 enfants et plus	Naissance multiple
Parents en couple	Chaque parent peut bénéficier de six mois de versement avant le premier anniversaire de l'enfant.	Chaque parent peut bénéficier de 24 mois de versement avant les trois ans du dernier né.	Chaque parent peut bénéficier de 48 mois de versement avant les six ans des enfants.
Parent isolé	Le parent peut bénéficier d'un versement jusqu'au premier anniversaire de l'enfant.	Le parent peut bénéficier d'un versement jusqu'aux trois ans de l'enfant.	Le parent peut bénéficier du versement jusqu'aux six ans de l'enfant.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En comparaison au CLCA, la prestation incite davantage au partage entre les parents avec toutefois des effets différents sur la durée totale de la prestation selon la configuration familiale :

- pour les parents d'un premier enfant, le CLCA ne permettait qu'une indemnisation de six mois alors que, partagée entre les deux parents, la PreParE permet un versement durant un an ;

- pour les familles de deux enfants ou plus, la durée maximale de versement de la prestation au même parent est limitée à deux années contre trois ans sous le régime de la CLCA. La période de trois années ne peut être atteinte que si chaque parent recourt à la prestation.

Les familles monoparentales, lesquelles représentent 9,2 % des bénéficiaires de la prestation en 2020, ne sont pas concernées par ces modulations de la durée de versement.

En outre, la PreParE « intéressement » permet au parent assumant la charge d'au moins deux enfants, de recevoir la PreParE à taux plein pour deux mois supplémentaires en cas de reprise d'une activité professionnelle lorsque l'âge de l'enfant est compris entre 18 et 30 mois^15(*) - ou 60 mois en cas de naissance multiple. La mission de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) indique ne pas avoir été capable « de retrouver les raisons du choix de ces bornes »^16(*). Ce dispositif est très peu utilisé : en 2020, moins de 1 400 familles en bénéficiaient, dont seulement six monoparentales^17(*).

Pour les familles assumant la charge d'au moins deux enfants, la pénalité en cas d'absence de partage du congé parental au sein du couple (voir infra) a eu de facto pour conséquence une réduction de la durée de versement de la PreParE. La réforme a en effet provoqué une chute du taux de recours des mères ayant au moins deux enfants pendant la troisième année de leur dernier né. À taux plein, la part de mères bénéficiaires de la prestation à taux plein est passée de 20,6 % avant la réforme à 5,7 %, ce taux résiduel s'expliquant principalement par une nouvelle naissance. La durée de versement cette troisième année a également décru de 9,4 mois à 5,9 mois^18(*).

3. Le faible montant de la prestation

La prestation prend la forme d'un montant forfaitaire calculé selon la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF)^19(*), elle-même revalorisée annuellement en fonction de l'inflation le 1^er avril, et variant selon la quotité d'activité professionnelle des parents (voir tableau ci-après). Si les deux parents interrompent partiellement leur activité, le montant cumulé de la PreParE perçu par le couple demeure plafonné à hauteur du montant de la PreParE à taux plein (430,86 euros).

Montant de la PreParE au 1^er avril 2023 selon la quotité de travail

Activité	Montant
Cessation totale d'activité	430,86 €
Temps de travail inférieur ou égal au mi-temps	278,53 €
Temps de travail entre 50 % et 80 %	160,67 €

Source : Instruction Interministérielle n° DSS/2B/2023/41 du 24 mars 2023^20(*)

L'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale prévoit également une PreParE majorée pour les parents assumant la charge d'au moins trois enfants, cessant complètement de travailler et ayant validé au moins huit trimestres de cotisations vieillesse au cours des cinq dernières années. Les personnes éligibles doivent alors choisir entre la PreParE et la PreParE majorée, sans changement de régime possible. Le montant majoré est porté à 704,26 euros mais la durée de versement est limitée à huit mois maximum pour chaque parent, dans la limite du premier anniversaire de l'enfant le plus jeune. Ce dispositif de PreParE majorée entend répondre à des situations spécifiques mais, mal connu, il ne parvient pas à trouver son public : en 2020, seules 897 familles soient 0,4 % des bénéficiaires avaient opté pour cette formule.

Outre la transformation du CLCA en PreParE précédemment décrite et issue de loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, l'indemnisation du congé parental d'éducation a connu une seconde réforme figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014. L'article 75 de cette LFSS a ainsi mis fin à la majoration du CLCA pour les familles qui ne sont pas bénéficiaires de l'allocation de base de la Paje^21(*).

L'allocation de base

Prévue à l'article L. 531-3 du code de la sécurité sociale, l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) est octroyée à tout ménage ou personne, sous condition de ressources, ayant à sa charge un enfant de moins de 3 ans. Elle est versée mensuellement jusqu'au dernier jour du mois précédant les 3 ans de l'enfant. En cas d'adoption, elle est aussi attribuée pendant trois ans dans la limite des 20 ans de l'enfant à charge.

Avant 2014, le montant de l'allocation de base était identique pour tous les allocataires et fixé à 45,95 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) soit 185,54 euros mensuels en 2013. Il résultait des niveaux de plafonds de ressources que près de neuf familles sur dix pouvaient percevoir l'allocation de base. L'article 74 de la LFSS pour 2014 a désormais prévu que l'allocation de base serait versée :

- à taux partiel aux familles dont les ressources ne dépassent pas le plafond historique de l'allocation de base ;

- à taux plein pour les familles dont les ressources ne dépassent pas un second plafond plus restrictif.

Ce même article avait prévu, par ailleurs, le gel des montants de l'allocation de base jusqu'à ce que le montant du complément familial, revalorisé chaque année, rattrape celui de l'allocation de base.

Enfin, la LFSS pour 2018^22(*) a aligné les plafonds et les montants de l'allocation de base à taux plein sur ceux, plus bas, du complément familial. Les plafonds de ressources de l'AB à taux partiel et son montant ont été réduits dans les mêmes proportions.

Au 1^er avril 2023, les montants de l'AB à taux plein et partiel sont respectivement de 185,73 euros et 92,86 euros. Le nombre de bénéficiaires de l'allocation de base a diminué de 1,89 million en 2013 à 1,51 million en 2021.

Il résulte de ces réformes et de l'absence de revalorisation significative de la PreParE que l'indemnisation des congés parentaux d'éducation n'est assurée à un montant globalement inférieur que sous le régime antérieur du CLCA^23(*). En effet, en 2013, le taux de remplacement en cas de cessation complète de l'activité^24(*) était de l'ordre de 51,4 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) net. Pour les familles bénéficiaires de l'allocation de base à taux plein en 2023, ce taux de remplacement n'est plus que de 44,6 % du Smic net. Pour les familles non bénéficiaires de l'allocation de base, lesquelles bénéficient du montant unique de PreParE à taux plein depuis 2014, ce ratio est tombé à 34,6 % du Smic net.

La loi du 4 août 2014 a fait le choix de maintenir une indemnisation forfaitaire à un faible niveau et le taux de remplacement s'est même dégradé au fil des ans. Ce décrochage progressif s'explique par des choix de politiques familiales (suppression de la majoration de la prestation, création d'une allocation de base à taux partiel, gel puis diminution du montant de l'allocation de base, sous-revalorisation de la BMAF...) mais aussi par une indexation de la PreParE sur l'inflation qui n'est pas de nature à maintenir le niveau de l'indemnisation en comparaison des salaires. Le HCFEA a ainsi démontré que la prestation s'était dévalorisée de 38 % au regard du salaire mensuel par tête (SMPT) depuis 1994, date de son indexation sur les prix^25(*). Selon le Haut Conseil, qui s'appuyait en 2019 sur les projections du comité d'orientation des retraites, « entre 2019 et 2025, le décrochage serait de l'ordre de 8 % dans tous les scénarios. D'ici 2030, il s'établirait entre 13,8 et 17,1 % selon les scénarios et d'ici 2040 entre 25,7 et 39,8 % »^26(*). Seule l'indexation de la PreParE sur les salaires permettrait d'éviter toute nouvelle dégradation de la prestation par rapport aux revenus d'activité.

La revalorisation annuelle de la PreParE

La PreParE, à l'instar de la plupart des prestations familiales définies à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale^27(*), est réévaluée en appliquant le coefficient de revalorisation annuelle des prestations à la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), ainsi que le prévoit l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

Aux termes de l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, le coefficient de revalorisation annuelle des prestations est « égal à l'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) l'avant-dernier mois qui précède la date de revalorisation des prestations concernées ». Depuis la LFSS pour 2016^28(*), ce coefficient, qui ne peut être inférieur à 1, prend en compte l'inflation constatée et non plus prévisionnelle.

Dans la période récente, la revalorisation des prestations familiales légales fut utilisée, à plusieurs reprises, comme un levier de modération des dépenses de la branche famille. La LFSS pour 2012^29(*) a ainsi prévu que les prestations ne seraient plus revalorisée par décret « une à deux fois par an » mais une seule fois le 1^er avril. La LFSS pour 2019^30(*) a dérogé aux règles de revalorisation des prestations familiales pour limiter la hausse à 0,3 %.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

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* ¹ HCFEA, Voies de réforme des congés parentaux dans une stratégie globale d'accueil de la petite enfance, rapport adopté par le Conseil de la famille le 13 février 2019.

* ² Igas, Mission d'évaluation du congé parental d'éducation et de la prestation partagée d'éducation de l'enfant (PreParE), avril 2019.

* ³ Commission des 1 000 premiers jours, Les 1000 premiers jours : là où tout commence, septembre 2020.

* ⁴ Julien Damon, Christel Heydemann, Renforcer le modèle français de conciliation entre vie des enfants, vie des parents et vie des entreprises, rapport remis au Gouvernement en septembre 2021.

* ⁵ Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2022.

* ⁶ Article L. 1225-47 du code du travail.

* ⁷ Article L. 515-1 du code général de la fonction publique.

* ⁸ Loi du 4 janvier 1985 relative aux mesures en faveur des jeunes familles et des familles nombreuses.

* ⁹ Loi du 25 juillet 1994 relative à la famille.

* ¹⁰ Loi n° 2014-873.

* ¹¹ Article R. 531-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹² Article L. 1225-47 du code du travail.

* ¹³ Issues d'une exploitation par la Drees des données de l'Insee datant de 2015, cité par l'Igas (rapport précité, p. 19).

* ¹⁴ Igas, Rapport précité (2019), p. 22.

* ¹⁵ En application du VI des articles L. 531-4 et D. 531-16 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁶ Rapport précité (2019), p. 22.

* ¹⁷ Insee, cité par le rapport précité (2022) de la Cour des comptes, p. 280.

* ¹⁸ H. Périvier, G. Verdugo (OFCE, Sciences Po), « Cinq ans après la réforme du congé parental (PreParE), les objectifs sont-ils atteints ? », Policy brief, 88, 6 avril 2021.

* ¹⁹ Article D. 531-4 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰ Instruction relative à la revalorisation au 1^er avril 2023 des prestations familiales servies en métropole, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et dans le département de Mayotte

* ²¹ Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* ²² Article 37 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ²³ Le CLCA, combiné avec l'allocation de base, assurait un montant minimal de 575 euros à taux plein, 437 euros pour une activité inférieure à un mi-temps et 330 euros pour un temps de travail entre 50 % et 80 %.

* ²⁴ CLCA + AB ou CLCA majoré soit un montant de 572,81 euros.

* ²⁵ Prévue par l'article 36 de la loi du 25 juillet 1994 pour la période allant du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1999.

* ²⁶ HCFEA, Rapport précité (2019), p. 208.

* ²⁷ Seule l'allocation journalière de présence parentale, depuis 2022, ne suit plus la revalorisation de la BMAF. Tel sera également le cas du complément libre choix du mode de garde, à compter de 2025.

* ²⁸ Article 89 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.

* ²⁹ Article 104 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

* ³⁰ Article 68 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.