B. L'ENJEU DE LA COORDINATION ET DE LA RÉPARTITION OPTIMALES DES MOYENS AÉRIENS SUR LE TERRITOIRE
1. La répartition des moyens aériens de lutte contre les feux de forêt est aujourd'hui remise en cause, compte tenu de l'extension territoriale du risque
a) Une coordination des moyens nationaux qui était, jusqu'en 2023, aux mains de la zone de défense et de sécurité Sud pendant l'été
L'organisation de la lutte contre les feux de forêt est coordonnée par la DGSCGC. Pour ce faire, elle s'appuie depuis 2021 sur un État-major de la sécurité civile (EMSC), dont le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) assure le commandement des opérations.
L'ordre d'opérations national « feux de forêt » est mis en oeuvre au niveau local par les centres opérationnels de zone (COZ), dont le commandement est assuré, sous l'autorité du préfet de la zone de défense et de sécurité, par l'état-major interministériel de zone (EMIZ). En pratique, et jusqu'en 2023, l'ensemble des moyens aériens était placé sous la responsabilité du préfet de la zone Sud pendant la campagne estivale de lutte contre les feux de forêt.
La pertinence de cette pratique a été remise en cause lors des incendies de l'été 2022, qui ont largement touché les autres zones de défense et de sécurité, et plus particulièrement la zone Sud-Ouest. Jean-Luc Gleyze, président du département de la Gironde, a en effet déploré dans le cadre des auditions du rapporteur spécial, « un tropisme Sud-est » dans les arbitrages de répartition des moyens aériens pendant l'été. Dans un rapport publié au lendemain de la saison « feux de forêt » 2022, Départements de France (DF) a souligné que « la forte prévalence historique de la zone Sud en termes de risque et d'évènements, la parfaite maîtrise des processus opérationnels et la situation de la base aérienne de sécurité civile de Nîmes-Garons donnent, de fait, un réel ancrage territorial aux avions bombardiers d'eau ». D'après ce rapport, « il a parfois semblé aux acteurs des autres zones que contrairement au processus théorique, la décision d'engagement des avions appartenait moins au COGIC qu'à la zone Sud. Ces acteurs moins coutumiers du recours aux moyens nationaux ont par ailleurs témoigné d'une certaine difficulté à appréhender les circuits de décisions. »
Il en résulterait même un mécanisme d'autocensure de la part de ces territoires en ce qui concerne les sollicitations de moyens aériens. Ce territoires craindraient « que des avions sollicités par précaution, et finalement non utilisés s'il n'y pas d'incendie, ne soient pas facilement mis à disposition en cas de nouvelle demande les jours suivants.15(*) »
À partir de 2023, et afin de tenir compte des enseignements de la saison 2022, l'analyse et la définition de la posture de réponse seront organisées par l'EMSC pour l'ensemble du territoire national. Ce travail de commandement sera réalisé dès 2023, pendant la saison « feux de forêt » directement depuis la base de Nîmes, ce qui permettra notamment d'assurer d'une meilleure coordination entre les pilotes et les décideurs. D'après François Pradon, chef de l'EMSC, ce poste avancé permettra de rassembler des officiers des zones Sud-Ouest, Sud Est, et Sud, favorisant ainsi le développement d'une culture commune en matière de coordination « feux de forêt » pour l'ensemble des territoires.
Le rapporteur spécial se félicite de ce nouveau dispositif qui devrait permettre de lever les ambiguïtés sur une éventuelle priorisation de la zone Sud dans les arbitrages relatifs à l'affectation des moyens aériens de lutte contre les feux.
b) Un critère d'analyse du risque de départs de feux qui a vocation à être davantage harmonisé et objectivé
La question de la bonne définition des critères de prépositionnement des aéronefs a également suscité des critiques de la part de certains acteurs dans le cadre de la dernière saison des feux.
L'EMSC est en effet amené, dans le cadre de la définition de la stratégie de réponse au risque feux de forêt, à mettre en place des prépositionnements d'appareils au plus près des zones à risques, où à planifier des opérations de GAAr. Ce prépositionnement des moyens aériens est généralement sollicité par le préfet de zone, sur la base de son estimation du risque de départ de feu sur son territoire.
La stratégie du prépositionnement des aéronefs est organisée la veille pour le lendemain, afin de couvrir les zones à fort risque. L'analyse des zones est effectuée par un croisement entre les données de Météo France et de l'Office national des forêts, afin de déterminer l'échelle des dangers météo au regard des peuplements forestiers. Cette méthodologie repose principalement sur l'analyse des trois critères que sont le vent, la température et l'hydrométrie. Cette analyse est ensuite confrontée à la dimension opérationnelle des services d'incendie et de secours (SIS) afin de prendre en compte leur capacité de réponse.
Il ressort des auditions du rapporteur spécial que, si le recours à ce type d'outil est particulièrement développé dans la zone Sud, cette méthodologie est beaucoup moins répandue dans les autres zones historiquement moins touchées par le risque « feux de forêt », et notamment, la zone Sud-ouest. Jean-Michel Langlais, inspecteur à l'IGSC, a ainsi fait état dans le cadre des auditions du rapporteur spécial, d'une « carence d'analyse météo » sur ces territoires.
Cette divergence de méthodologie dans l'analyse du risque entre les territoires a suscité des frustrations dans le Sud-Ouest de la France lors de la saison « feux de forêt » de 2022. Le rapport de Département de France sur les feux de forêt de 2022 a souligné que « le niveau de risque défini au niveau national ne permet pas, dans certains cas, d'obtenir des moyens aériens, « alors que données locales ne faisaient pas de doute sur la forte inflammabilité des massifs ».
Du point du vue du rapporteur spécial, il est essentiel que la définition des critères de prépositionnement des appareils s'appuie sur une grille de lecture et une méthodologie partagées entre tous les acteurs. À cet égard, il salue les annonces du ministre de l'intérieur du 11 avril 2023, qui a prévu l'extension du dispositif d'analyse du risque par le croisement des données de Météo-France et de l'Office national des forêts (ONF) au sein de l'état-major interministériel de la zone (EMIZ) à la zone Sud-Ouest. D'après François Pradon, chef de l'EMSC, « l'idée sera de faire un copier-coller ce qui se faisait à la zone Sud. » Une cartographie des zones de dangers sera réalisée, et regroupera la zone Sud-Ouest et la zone Sud. Une analyse similaire sera réalisée par les ingénieurs de Météo-France. Les autres analyses par département seront réalisées automatiquement, et dès lors que des risques de départ de feux seront détectés, une analyse plus fine pourra être réalisée, en lien avec l'ONF et Météo-France.
Ces données tiendront également compte de la spécificité de la végétation des forêts, afin de déterminer si les feux sont susceptibles de se propager. Ces informations seront également enrichies par les analyses transmises par les acteurs de terrain, et notamment des sapeurs-pompiers.
Le rapporteur spécial plaide en tout état de cause pour que cette uniformisation et clarification des critères d'évolution du risque, indispensable à l'élaboration d'une stratégie de prépositionnement des appareils partagée par l'ensemble des acteurs engagés dans la lutte contre les feux, soit pérennisée et généralisée à l'ensemble des territoires qui seront exposés aux départs de feux, dans un contexte d'extension géographique du risque impliquée par le changement climatique.
Recommandation n° 6 : afin de clarifier et d'objectiver la doctrine de prépositionnement des aéronefs dans les zones à risque, unifier la méthodologie d'analyse du risque de départ de feux de forêt sur l'ensemble des territoires exposés au risque incendie, en s'appuyant sur le croisement des données de Météo-France et de l'ONF (DGSCGC).
c) La base aérienne de Nîmes doit demeurer la base principale de la flotte, mais pourrait utilement être complétée par des détachements permanents dans les zones à risque
La question du renforcement de la flotte est enfin étroitement liée à celle du dimensionnement des infrastructures susceptibles d'accueillir les aéronefs et de les maintenir en condition opérationnelle.
La quasi-totalité des moyens aériens de la sécurité civile est concentrée sur la base aérienne de la sécurité civile (BASC) de Nîmes. Dans le cadre de la saison des feux 2022, beaucoup d'observateurs ont appelé à la création d'une nouvelle base aérienne de la sécurité civile, plus particulièrement dans le Sud-Ouest de la France, afin d'assurer une meilleure couverture du territoire par les forces aériennes dans le contexte d'extension territoriale du risque « feux de forêt ». Le ministre de l'intérieur a par ailleurs annoncé dans le cadre de la présentation de la LOPMI, que le Gouvernement étudiait l'opportunité de la création d'une seconde base aérienne, afin de pouvoir intervenir au plus vite lors des départs de feux. La piste d'une future base implantée dans la zone Sud-Ouest a été confirmée dans le cadre du déplacement du ministre de l'intérieur à La Teste-de-Buch le 11 avril 2023.
Une ambiguïté réside toutefois sur la dimension de cette nouvelle base, et sur son caractère permanent ou non. Il ressort des auditions du rapporteur spécial, et notamment de son déplacement du 13 octobre dernier à la BASC, que la création d'une deuxième base permanente, dont le dimensionnement serait comparable à celle de Nîmes, ne serait pas pertinente. L'ouverture d'une telle base serait de nature à démultiplier les coûts de maintenance et les dépenses en ressources humaines. La BASC de Nîmes avait en outre nécessité en 2017 un investissement de 17 millions d'euros, alors même qu'elle bénéficiait déjà d'installations aéronautiques. Ces installations, telles que des parkings et hangars, seraient donc également à prendre en compte dans l'évaluation des coûts et délais de création d'une éventuelle nouvelle base permanente.
Cette option apparait d'autant plus contestable dans un contexte où la LOPMI a consacré l'ambition de faire de la BASC de Nîmes un « hub européen de la sécurité civile ». Un élargissement de la base, estimé à 35,5 millions d'euros sur six ans, est actuellement envisagé par le Gouvernement afin de lui permettre d'assurer à l'avenir le redimensionnement de la flotte. Cet engagement financier comprend notamment la rénovation et l'extension des parkings aéronautiques, la construction d'au moins un hangar pour permettre la maintenance des aéronefs supplémentaires, et le redimensionnement des infrastructures pour l'accueil des nouveaux hélicoptères commandés dans le cadre de la LOPMI. Ce projet d'agrandissement permettra ainsi d'héberger les aéronefs qui pourraient être acquis dans les prochaines années pour renforcer la flotte.
Échéancier d'investissement du projet d'agrandissement de la BASC
(en millions d'euros)
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2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
Total |
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Autorisations d'engagement |
9,556 |
26 |
/ |
/ |
/ |
/ |
35,556 |
|
Crédits de paiement |
0,6 |
6 |
10 |
10 |
6 |
2,956 |
35,556 |
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGSCGC au questionnaire du rapporteur spécial
Le rapporteur spécial considère toutefois que le positionnement des moyens aériens doit être adapté à l'extension géographique du risque incendie, de manière à assurer une meilleure couverture du territoire.
À cet égard, la solution qui apparaitrait la plus équilibrée, tant sur le plan budgétaire que sur le plan de l'efficacité opérationnelle, consisterait à prévoir des détachements systématiques de moyens aériens pendant l'été sur certains territoires dont l'exposition aux feux de forêt devrait se systématiser, tels que le Sud-Ouest.
Cette stratégie impliquerait nécessairement le développement d'infrastructures susceptibles d'accueillir ces appareils pendant deux à trois mois. Si la maintenance lourde des appareils serait toujours réalisée pendant l'hiver à la base de Nîmes, le « petite et moyenne » maintenance permettant d'assurer le MCO des avions pendant la saison « feux de forêt », pourrait être faite, par exemple, sur la base aérienne de Bordeaux-Mérignac en cas de détachement permanent. Cette base aérienne a en effet été identifiée par les pilotes du GASC comme une base secondaire potentielle, qui pourrait, moyennant des investissements complémentaires dans les locaux déjà existants, accueillir plusieurs aéronefs dans le cadre de ces détachements.
Le prestataire de maintenance, Sabena Technics, réalise déjà des opérations de ce type à Ajaccio, où deux appareils sont systématiquement détachés pendant l'été. Un avenant au contrat en cours avec ce prestataire permettrait, selon la DSGSCG, d'envisager de réaliser sans difficulté ces opérations dans le cadre de détachements dans le Sud-Ouest du pays.
Recommandation n° 7 : afin d'assurer une couverture optimale du territoire par les moyens aériens, sécuriser la base de Nîmes comme base principale des aéronefs bombardiers d'eau, et prévoir chaque été le détachement de plusieurs appareils dans les territoires à risque (DGSCGC).
2. Les pélicandromes : des infrastructures essentielles au ravitaillement des aéronefs, dont le maillage doit toutefois être densifié et le financement clarifié
a) Les pélicandromes permettent d'assurer le ravitaillement de la flotte en eau et en produit retardant
L'enjeu d'une meilleure couverture du risque « feux de forêt » implique également une réflexion sur le quadrillage du territoire par les infrastructures de ravitaillement des bombardiers d'eau.
Les pélicandromes sont des stations de ravitaillement basées sur un aéroport ou un aérodrome. Ils sont équipés d'une station fixe ou mobile, d'une aire de remplissage et d'un système de fabrication du produit retardant.
L'armement des pélicandromes par les sapeurs-pompiers des SDIS
Les pélicandromes sont armés par des sapeurs-pompiers des SDIS, à la demande de l'État-major de la sécurité civile, et de manière permanente sur les zones Sud et Sud-ouest, dès que les dangers feux de forêt commencent à croître. Durant la période estivale, l'armement est continu sur la période possible d'intervention des avions.
Afin de garantir un maximum d'efficacité lors des remplissages, des formations sont opérées auprès des équipiers de pélicandrome. Elles s'effectuent avec des avions de la sécurité civile.
Pour éviter les difficultés de fonctionnement et en limiter l'apparition, des échanges permanents entre la DGSCGC et les sapeurs-pompiers sont organisés. À chaque incident, des fiches d'observation sont rapidement rédigées pour effectuer un retour d'expérience.
Source : audition du rapporteur spécial et réponses de la DGSCGC au questionnaire
Le maillage des pélicandromes sur le territoire constitue un enjeu essentiel pour limiter le délai de rotation des appareils entre deux largages. Ces stations, équipées par la plupart en produit retardant, sont essentielles à la mission de GAAr assurée par les Dash. D'après Jean-Paul Bosland, président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), « plus le pélicandrome est proche, plus les délais de rotation des appareils est court, et plus il sera facile de contenir les feux ». Les Canadair, qui n'utilisent quasiment pas de retardant, et dont le ravitaillement s'effectue essentiellement sur des plans d'eau, sont moins concernés par cette problématique. Il ressort toutefois des auditions du rapporteur spécial que ces plans d'eau deviendraient de moins en moins accessibles, en raison de la baisse des nappes phréatiques provoquées par le réchauffement climatique.
Les pélicandromes ont fait l'objet en février 2023 d'un audit approfondi par l'EMSC. Il a ainsi permis de faire un état des lieux de ces stations, en recensant précisément celles susceptibles d'accueillir des Dash. Il doit servir de base de travail pour repenser le maillage de ces différentes stations (voir infra). Cette étude a également permis de souligner certains dysfonctionnements rencontrés, notamment dans le cadre de la saison « feux de forêt » de 2022, dont l'intensité a conduit à des difficultés d'approvisionnement en produit retardant.
Une saison des feux 2022 dont l'intensité a suscité des difficultés d'approvisionnement en retardant
Dans le cadre des auditions du rapporteur spécial, l'inspection générale de la sécurité civile (IGSC) a fait état de difficultés pour le ravitaillement de certains pélicandromes en produit retardant, sans toutefois qu'aucune rupture d'approvisionnement n'ait été constatée.
La principale raison réside dans la quantité de largage exceptionnelle réalisée par le Dash pour répondre à l'intensité de la saison feux de forêt 2022. L'IGSC a également indiqué que cette livraison, qui n'est assurée que par un seul fabriquant en Europe, est réalisée uniquement par voie routière, avec une interdiction de circuler le weekend et les jours fériés, ce qui complique considérablement l'approvisionnement. Par ailleurs, la DGSCGC a indiqué que la plupart des pélicandromes ont été dimensionnés sur le modèle du Tracker, dont la capacité de remplissage était moins importante que celle du Dash.
Ce problème a été abordé dans le cadre l'inspection des pélicandromes engagée par le DGSCGC en février 2023. Il a été décidé :
- de doubler les capacités en retardant sur la zone de la forêt d'Aquitaine, en installant provisoirement dès l'été un pélicandrome dans les départements des Landes et des Pyrénées Atlantiques (voir infra).
- de renforcer les capacités de stockages en produit retardant, dans une logique d'anticipation.
D'après l'EMSC, ces projets devraient être financés par redéploiement de crédits au sein du programme « Sécurité civile », pour un montant qui pourrait s'élever à 300 000 euros environ.
Source : auditions du rapporteur spécial et réponses de la DGSCGC au questionnaire
b) Un réseau de pélicandromes à densifier
Actuellement la DGSCGC dispose de 22 pélicandromes sur le territoire national métropolitain dont 4 en Corse. Sur ces 22 stations, 17 délivrent du produit retardant et 5 sont armées à l'eau uniquement. 14 pélicandromes sont situés en zone Sud, 2 en zone Sud-ouest, 3 en zone Ouest, 1 en zone Nord, 1 en zone Est et 1 en zone Sud-Est.
Dans son rapport de 2019 sur les feux de forêt, le rapporteur spécial a souligné la nécessité d'assurer une couverture géographique plus vaste des pélicandromes16(*). À cet égard, le rapporteur spécial se félicite de la création de plusieurs de ces points de ravitaillement ces dernières années, au nord, à l'est et à l'ouest du pays. La DGSCGC a engagé, depuis 2020, une réflexion sur l'extension des pélicandromes en dehors des zones habituellement touchées par les incendies de forêt. Dans ces conditions, plusieurs départements ont initié des aménagements de station au sein des aéroports tels que celui de Saint Etienne, de Châteauroux, d'Angers ou de Vannes. Toutefois, il ressort des auditions du rapporteur spécial que ce maillage est toujours insuffisant pour répondre à l'extension géographique du risque incendie. Ce constat est particulièrement frappant dans le Sud-Ouest de la France, presque cinq fois moins doté que la zone Sud. Ce diagnostic est partagé par le chef de l'EMSC, François Pradon, qui estime que « ce maillage est insuffisant, notamment en zone Sud-Ouest : il n'y a qu'un pélicandrome à Bordeaux, et aucun autre dans la forêt aquitaine ».
L'ambition d'une extension du maillage territorial des pélicandromes peut néanmoins se heurter, d'après Olivier Richefou, président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS), à la réticence des certains aérodromes à les accueillir, car ils sont susceptibles de perturber leur trafic.
La DGSCGC a engagé une réflexion sur l'implantation d'un pélicandrome supplémentaire pour la saison 2023. Un pélicandrome mobile devrait ainsi être déployé à Pau en juillet 2023, et à Mont-de-Marsan en août et septembre de la même année. Une étude plus approfondie devrait être engagée par la DGSCGC dès l'automne 2023, en collaboration avec les collectivités locales, afin de définir à l'horizon 2030 le maillage nécessaire pour répondre aux enjeux. Le rapporteur spécial sera particulièrement attentif aux résultats de ces travaux.
Recommandation n° 8 : afin de faciliter le ravitaillement des bombardiers d'eau en période de forte intensité opérationnelle, garantir une meilleure couverture du territoire par le réseau de pélicandromes, notamment dans le Sud-Ouest de la France (DGSCGC).
c) Des modalités de financement peu lisibles
Le financement des pélicandromes fixes est réparti entre l'État et les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
L'investissement dans les infrastructures est pris en charge par les SDIS. Ils financent donc l'entretien des locaux, la réparation ou la construction de nouveaux locaux et l'armement des pélicandromes par les sapeurs-pompiers.
En revanche, l'État est en charge de l'achat du retardant et de l'entretien du système de livraison de ce produit (pomperie, mélangeurs, et tuyauteries notamment). Le coût du retardant aérien s'élève à 1 720,42 euros hors taxe par tonne de produit, et le forfait de maintenance de systèmes de livraison du retardant s'élevait à 430 000 euros. Par ailleurs, la DGSCGC peut également être amenée à déployer, comme c'est le cas à Angers ou Hyères, des « pélicandromes mobiles » dans les sites référencés pour lesquels aucun pélicandrome n'a été construit.
Ce financement partagé repose sur un équilibre historique, autrefois justifié par la circonscription du risque à quelques territoires. Dans un contexte d'extension territoriale du risque, il apparait légitime de s'interroger sur la pertinence du maintien de ce mode de financement. Partant de ce constat, Olivier Richefou a estimé dans le cadre de son audition par le rapporteur spécial que le financement des pélicandromes devrait, compte tenu du caractère national du risque, reposer essentiellement sur l'État. Les SDIS pourraient toutefois demeurer impliquer dans le financement de ces stations, selon leur capacité de contribution et l'exposition de leur territoire au risque.
Le rapporteur spécial relève par ailleurs le manque lisibilité de ce mode de financement, qui ne permet pas de retracer avec précision l'ensemble de dépenses consacrées à ces pélicandromes. La DGSCG n'a en effet pas été en mesure de transmettre d'informations précises sur le coût de fonctionnement de chacune des stations.
Il apparait donc nécessaire de remettre à plat les modalités de financement de ces pélicandromes. D'après la DGSCGC, ce sujet pourrait faire l'objet d'une étude approfondie dans les prochains mois.
Recommandation n° 9 : engager une réflexion sur une éventuelle réforme du financement des pélicandromes, afin de renforcer sa lisibilité et sa cohérence au regard de l'extension du risque incendie à l'ensemble du territoire (DGSCGC).
* 15Feux de forêt 2022 et évolution de la politique de sécurité civile face au changement climatique André ACCARY, président du département de Saône-et-Loire et de la commission SDIS Jean-Luc GLEYZE, président du département de Gironde, secrétaire général de Départements de France (DF).
* 16 Rapport d'information n° 739 (2018-2019) de M. Jean Pierre VOGEL, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 septembre 2019.