N° 215
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 décembre 2023
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) relatif à l'engagement dans le mandat local et l'amélioration des conditions de son exercice,
Par Mme Nadine BELLUROT, M. Pascal MARTIN et Mme Guylène PANTEL,
Sénatrices et Sénateur
(1) Cette délégation est composée de : Mme Françoise Gatel, présidente ; M. Rémy Pointereau, premier vice-président ; Mme Agnès Canayer, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne Féret, MM. Éric Kerrouche, Gérard Lahellec, Mme Guylène Pantel, MM. Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette, Grégory Blanc, vice-présidents ; MM. Jean Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Bernard Delcros, Hervé Gillé, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mme Nadine Bellurot, MM. François Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco, MM. Jérôme Durain, Daniel Gueret, Mme Pascale Gruny, MM. Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Sonia de La Provôté, Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Jacques Lozach, Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane Noël, MM. Olivier Paccaud, Hervé Reynaud, Jean-Yves Roux, Mmes Patricia Schillinger, Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione, Jean-Marie Vanlerenberghe.
L'ESSENTIEL DU RAPPORT
- FACILITER L'EXERCICE DU MANDAT LOCAL
Rapport d'information N°215 de Mme Nadine Bellurot, sénatrice de l'Indre (apparentée au groupe Les Républicains), M. Pascal Martin, sénateur de Seine-Maritime (Union Centriste) et Mme Guylène Pantel, sénatrice de la Lozère (Rassemblement Démocratique et Social Européen).
La démocratie locale n'existe pas sans élus locaux engagés et ayant les moyens de répondre aux attentes de leurs concitoyens.
Suite aux élections de 2020, la difficulté des maires et des élus locaux à exercer leur mandat a atteint des niveaux sans précédent.
Cette difficulté est d'abord la traduction d'un ressenti général sur le cadre dans lequel s'inscrit l'activité des élus locaux, particulièrement les maires. Les conditions dans lesquelles ils exercent leur mandat se sont largement dégradées et leur action est très contrainte et entravée. Dès lors, comment susciter des vocations lorsque le fait de vouloir se mettre au service de ses concitoyens se heurte, au quotidien, au mur des impossibilités, des normes, des empêchements et de la complexité inutile ?
Les rapports « avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires » de Maryse Carrère et Mathieu Darnaud et « la décentralisation libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir » du groupe de travail piloté par Gérard Larcher, Président du Sénat, ont exploré ces sujets et permis l'adoption de recommandations concrètes et fortes.
Cette difficulté met ensuite en évidence l'écart entre les exigences et les responsabilités croissantes pesant sur les maires et les élus locaux et la compensation financière très en deçà de leur investissement.
Le rapport flash « indemnités des élus locaux reconnaitre l'engagement à sa juste valeur » de Françoise Gatel, Présidente de la délégation aux collectivités territoriales, François Bonhomme et Éric Kerrouche adopté le 16 novembre dernier apporte des propositions concrètes pour améliorer la reconnaissance de cet engagement.
Cette difficulté reflète enfin des irritants et des embuches liés à l'exercice même du mandat d'élu local et sa difficile conciliation avec une vie professionnelle et personnelle.
C'est l'objet de ce rapport flash qui avance 7 recommandations pour améliorer et sécuriser cet exercice des mandats.
1. DONNER AUX ÉLUS LE TEMPS D'EXERCER LEUR MANDAT
A. Bien qu'indispensables, les dispositifs d'absences légales semblent trouver leurs limites pratiques
L'engagement demandé aux élus en termes de temps consacré à leurs misions n'a jamais été aussi exigeant que ces dernières années : multiplication des dossiers, attentes des citoyens, complexité intercommunale, inflation des dispositifs, accroissement des appels à projets ...
La loi « engagement et proximité » de 2019 a augmenté le crédit d'heures à la disposition des élus locaux et étendu aux conseillers des communautés de communes les autorisations d'absence dont bénéficient les conseillers municipaux pour exercer leur mandat.
Malgré ce rehaussement nécessaire du volume d'absences légales, il est souvent délicat pour des salariés élus locaux de recourir à ces dispositifs : le salarié subit généralement une perte de salaire pour ses absences puisque l'employeur n'est pas tenu de les rémunérer ; l'absence du salarié peut poser des difficultés à l'employeur dans l'organisation du travail et le volume de travail qui pèse sur le salarié n'est généralement pas modulé.
S'il est normal qu'un engagement nécessite un investissement, il n'est plus acceptable que le déséquilibre se creuse entre temps nécessaire pour se consacrer à son engagement et temps légitimement octroyé.
B. La mission avance des recommandations nouvelles pour améliorer l'effectivité de ces dispositifs d'absence légaux
RECOMMANDATION n°1 : faciliter l'utilisation des autorisations d'absence pour les maires avec 3 mesures pratiques.
- autoriser les maires à déroger au régime déclaratif préalable des autorisations d'absence en cas de situation de crise (catastrophe naturelle comme par exemple les récentes inondations ayant touchées le Nord de la France, attentat, accident majeur ...) ;
- élargir le champ des autorisations d'absence aux cérémonies publiques et aux réunions décisionnelles organisées au niveau intercommunal ;
- assimiler tous les temps d'absence légale de tous les élus locaux à du « temps de travail effectif » pour tous les avantages sociaux qui sont ouverts de par la loi, les conventions ou toute décision propre à l'employeur.
2. SÉCURISER L'ACTION DES ÉLUS LOCAUX EN MATIÈRE DE PRÉVENTION DES CONFLITS D'INTÉRÊT ET D'ENGAGEMENT DE LEUR RESPONSABILITÉ PÉNALE PERSONNELLE
A. En matière de conflit d'intérêt : malgré des avancées législatives en 2020 et 2021 des difficultés pratiques d'application subsistent
La loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire a substitué, pour définir les cas de conflits d'intérêt, à la notion d'intérêt « quelconque » la notion plus ciblée d'intérêt « de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité ».
La loi du 21 février 2022 dite loi « 3DS » a posé le principe selon lequel le seul fait qu'un élu soit désigné, en application de la loi, pour représenter la collectivité ou le groupement de collectivités au sein de l'organe décisionnel d'une autre personne morale ne permet pas de le considérer comme intéressé à l'affaire lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur une affaire intéressant cette personne morale.
S'il est normal qu'un standard élevé d'exigences en matière de probité et d'intégrité encadre l'action des élus locaux, la mise en oeuvre pratique de certaines de ces dispositions est particulièrement complexe ou insécurisante.
RECOMMANDATION n°2 : simplifier et sécuriser les règles liées à la mise en oeuvre pratique des conflits d'intérêt.
- allonger les délais de dépôt des déclarations d'intérêt auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATPV) de 2 à 5 mois. Pour les élus locaux, l'essentiel des conflits d'intérêt potentiels découlent des désignations dans divers organismes où ils représentent la collectivité. Par exemple, une région nomme jusqu'à une dizaine d'élus dans environ 1 500 organismes extérieurs, créant des milliers de conflits d'intérêt potentiels au moment de ces nominations. Allonger les délais permettra aux exécutifs de mieux agencer la combinaison des intérêts préalables à l'élection, les responsabilités exercées au sein de l'exécutif et des impératifs de désignations extérieures, ainsi que la prise de conseils auprès du référent déontologue. Cet allongement permettrait aussi de réduire les déclarations correctives liées à ces mouvements de début de mandat ;
- faire pré-remplir par l'administration la déclaration de patrimoine des élus locaux, sur le modèle de la déclaration de revenus pré-remplie par l'administration fiscale pour les contribuables ;
- donner une base légale obligatoire à la mention du déport sur les PV des assemblées.
B. En matière de responsabilité pénale personnelle des maires : des condamnations qui interrogent
RECOMMANDATION n°3 : s'interroger sur le recentrage de la responsabilité pénale personnelle du maire sur les situations d'infraction intentionnelle.
Il convient d'examiner les conditions d'application de la responsabilité pénale personnelle des élus en matière de délit d'octroi d'avantage injustifié. Il est aujourd'hui question d'un « acte contraire » qui peut résulter d'une simple erreur. La notion de « manquement délibéré » semblerait mieux refléter une intentionnalité.
Il convient d'être attentif à la mise en application de la modification du champ d'application du délit de prise illégale d'intérêt faite par la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire. Cette loi a substitué à la notion « d'intérêt quelconque » la notion plus précise « d'intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité ». Cependant, la Cour de cassation, dans un arrêt du 5 avril 2023 a estimé que cette formulation n'était pas plus favorable que l'ancienne et ne s'appliquait dès lors pas aux situations antérieures à son entrée en vigueur, ou n'impliquait pas de changement des critères d'appréciation souveraine des juges.
Enfin, il convient de questionner le champ d'application de la responsabilité pénale personnelle des élus pour homicide ou blessure involontaire posé par la loi dite « Fauchon » du 10 juillet 2000. Si la mise en cause de la responsabilité pénale personnelle des élus ne souffre pas de débat lorsqu'ils ont « violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement », elle peut être questionnée lorsqu'ils ont commis une « faute caractérisée » qui n'est toutefois pas définie et qui ne relève pas de l'intentionnalité.
3. VALORISER L'ENGAGEMENT DES ÉLUS LOCAUX AU-DELÀ DES ASPECTS FINANCIERS
RECOMMANDATION n°4 : favoriser les dispositifs qui reconnaissent l'engagement des élus.
- lancer, avant les municipales de 2026, une campagne nationale de communication de grande ampleur, pour présenter les missions des élus locaux et leur travail au service de l'intérêt général, qui clarifierait la réalité du mandat et serait de nature à susciter des vocations ;
- créer un label « employeur partenaire de la démocratie locale » ou « entreprise citoyenne » pour les structures comptant des élus locaux dans leur effectif, à l'instar de ce qui existe pour les sapeurs-pompiers volontaires. Il pourrait être envisagé des avantages fiscaux ou l'octroi d'un crédit d'impôt spécifique de l'État ainsi que la reconnaissance au titre de la responsabilité sociale des entreprises ;
- réduire à douze ans la durée requise pour bénéficier de l'honorariat municipal (actuellement 15 à 18 ans selon les niveaux de collectivités) ;
- modifier la dénomination sous laquelle apparaissent les heures d'absence d'un élu sur son bulletin de salaire en passant d'« absence non rémunérée » à « absence fonction d'élu local de la République ».