N° 13
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 octobre 2024
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux
collectivités territoriales et à la décentralisation (1)
relatif à l'adaptation des
communes et des
intercommunalités
au
vieillissement de la
population,
Par M. Laurent BURGOA et Mme Corinne FÉRET,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette délégation est
composée de : Mme Françoise Gatel (2),
présidente ; M. Rémy Pointereau,
premier vice-président ; Mme Agnès
Canayer, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne
Féret, MM. Éric Kerrouche, Gérard Lahellec, Mme
Guylène Pantel, MM. Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette,
Grégory Blanc, vice-présidents ;
MM. Jean
Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Bernard Delcros, Hervé Gillé,
secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars,
Mme Nadine Bellurot, MM. Guy Benarroche, François
Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis,
Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco,
MM. Jérôme Durain, Daniel Gueret, Pascale Gruny,
MM. Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Sonia de La
Provôté, Anne-Catherine Loisier, M. Jean-Jacques Lozach,
Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane
Noël, MM. Olivier Paccaud, Hervé Reynaud,
Jean-Yves Roux,
Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione, Jean-Marie
Vanlerenberghe.
(2) Mme Françoise Gatel a été nommée membre du Gouvernement le 21 septembre 2024.
SYNTHÈSE
L'ADAPTATION DES COMMUNES ET DES INTERCOMMUNALITÉS AU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION :
BIEN VIEILLIR DANS NOS COMMUNES
De M. Laurent BURGOA, sénateur du Gard (groupe Les Républicains)
et Mme Corinne FÉRET, sénatrice du Calvados (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain)
La décennie 2020 est marquée par
l'« "explosion" du nombre de personnes
âgées de 75 à
84 ans »1(*), qui atteindra 6,1 millions en 2030. Dans ce
contexte, les maires s'affirment comme les « grands
architectes de la transition
démographique »2(*).
L'adaptation au vieillissement concerne l'ensemble des dimensions
de la vie quotidienne des « seniors », que l'on
pense aux solutions de mobilité et aux travaux de voirie, à
l'accès aux services de proximité ou à la lutte contre
l'isolement. Dans ces matières, alors que les initiatives foisonnent
à l'échelle locale, le rôle des communes et des
intercommunalités doit être pleinement reconnu et
conforté. Comme le rappelait le Sénat lors des
débats sur la proposition de loi dite « Bien
vieillir », une loi de programmation
pluriannuelle pour le grand âge reste incontournable pour faire
du « bien vieillir » une « grande
cause nationale », conformément aux valeurs de
fraternité.
I. LE BLOC COMMUNAL, QUI S'INVESTIT DE LONGUE DATE AU SERVICE DES AÎNÉS, EST CONFRONTÉ À DES DÉFIS INÉDITS
|
Les communes rurales et littorales sont
particulièrement marquées par la
« gérontocroissance ». La part des
personnes de plus de 60 ans atteint également des niveaux
élevés dans certains territoires d'outre-mer (la Martinique
abritant 33 % de personnes de plus de 60 ans). Sur le fondement de leur clause de compétence générale, les communes se sont affirmées comme des maillons essentiels de la prise en charge des personnes âgées, notamment au travers de leurs centres communaux d'action sociale. |
96 % des centres communaux et intercommunaux
d'action sociale (CCAS et
CIAS) fournissent ainsi des aides facultatives
aux personnes âgées. À
titre d'exemple, le CCAS de Bellegarde (Gard)
participe activement au dispositif Monalisa (Mobilisation nationale
contre l'isolement des âgés) en mobilisant des
équipes de citoyens bénévoles pour
accompagner les personnes âgées isolées.
Si la création des CIAS n'est possible que depuis 1986, l'échelon intercommunal peut constituer une échelle pertinente pour la mutualisation de certaines actions de soutien aux personnes âgées, pourvu que les acteurs communaux soient étroitement et régulièrement associés à cette démarche (par exemple, au sein des commissions « cohésion » ou « grand âge » de l'intercommunalité, ou encore via la conférence des maires).
Les communes et les intercommunalités n'en
restent pas moins confrontées aux lacunes des politiques
nationales. La problématique de l'adaptation du logement en est
un exemple éloquent : à l'heure où 85 % des
Français souhaitent vieillir à domicile, les politiques publiques
de l'habitat « ne prennent en compte le vieillissement à
domicile que de manière embryonnaire »3(*). Le dispositif
MaPrimeAdapt', lancé le
1er janvier 2024, n'est
prévu que pour adapter 680 000 logements en dix ans (bien en
deçà des besoins estimés à près de 2
millions). De surcroît, les premiers retours du terrain,
collectés par l'Union nationale des centres communaux d'action sociale
(Unccas), font état de « difficultés pour les
personnes bénéficiaires à consentir des avances de
trésorerie qui peuvent être importantes et freiner les
opérations de travaux ».
Pour combler ces retards,
les dispositifs d'habitat intermédiaire se sont
multipliés à l'échelle locale, soutenus par des communes
et des intercommunalités. Ainsi, le département du Gard a
développé le label « Maisons en
partage » en soutien de certaines
initiatives portées par des municipalités. Les
expériences d'habitats intermédiaires peuvent prendre des formes
variées
(« béguinages »,
habitats dits « inclusifs »), mais
l'évaluation de leur efficacité reste lacunaire. Ainsi,
le nouveau « Centre de ressources et de preuves
dédié à la prévention de la perte
d'autonomie », créé en 2023 et
placé sous l'égide de la Caisse nationale de
solidarité pour l'autonomie (CNSA), pourrait s'affirmer comme
une instance à l'usage des élus locaux en diffusant les bonnes
pratiques auprès des acteurs communaux et intercommunaux.
II. CONSACRER LE RÔLE DU BLOC COMMUNAL ET AMÉLIORER SON ARTICULATION AVEC LES ACTEURS DE LA POLITIQUE DU GRAND ÂGE
De récentes évolutions législatives ont conforté le rôle du bloc communal dans l'adaptation au vieillissement, même si l'articulation avec les acteurs de la politique du grand âge pourrait encore être améliorée.
La loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement (dite « ASV ») du 28 décembre 2015 :
ü prévoit une meilleure prise en compte du vieillissement dans les documents de planification. Les programmes locaux de l'habitat (PLH), établis au niveau des communes et des intercommunalités doivent ainsi servir de « supports à des politiques coordonnées d'adaptation de l'habitat au vieillissement et à la perte d'autonomie »4(*) ;
ü a institué les
conférences des financeurs de la prévention de la
perte d'autonomie (CFPPA) qui visent, dans chaque département,
à définir un programme coordonné de
financement des actions individuelles et
collectives de prévention pour les
personnes âgées de 60 ans et
plus. La
participation des élus communaux et intercommunaux
- qui reste optionnelle - constitue une bonne pratique qui devrait
être encouragée, voire consacrée dans la
législation.
Par ailleurs, et bien que ses ambitions soient restées trop limitées, la loi dite « Bien vieillir » du 8 avril 2024 :
ü élargit - sauf opposition des personnes intéressées - les possibilités de collecte de données (identité, âge et domicile) concernant les seniors les plus fragiles. Une fois le décret d'application publié, les maires pourront transmettre ces données aux CCAS ou CIAS, aux services sanitaires ou aux établissements et services médico-sociaux pour informer les personnes de leurs droits, proposer des actions de lutte contre l'isolement social ou « organiser un contact périodique » dans le cadre d'un plan d'alerte et d'urgence ;
ü crée, au 1er janvier 2025, un
service public départemental de l'autonomie (SPDA),
« guichet unique » devant faciliter
les démarches d'accès aux services d'aide sociale, de
santé et d'accompagnement. Deux points de
vigilance méritent d'être soulignés : d'une part,
le SPDA devra éviter de fragiliser les dispositifs de
coordination déjà en place au niveau local ; d'autre
part, sa territorialisation pourrait être
renforcée, notamment en permettant
aux conseils
départementaux et aux agences régionales de santé (ARS) de
définir des « territoires de l'autonomie » au
niveau infradépartemental.
Plus fondamentalement, la coordination des actions ne saurait faire oublier les difficultés liées à la raréfaction des moyens et à la perte d'attractivité des métiers du service à domicile. Comme l'ont souligné l'Association des maires de France (AMF) et Intercommunalités de France, la réussite du SPDA dépendra de la capacité à attirer des professionnels dans le secteur médico-social.
III. L'ADAPTATION DU BLOC COMMUNAL AU VIEILLISSEMENT DOIT PROCÉDER D'UNE APPROCHE TRANSVERSALE
L'adaptation du bloc communal au vieillissement embrasse tous les aspects de la vie quotidienne des seniors et implique - pour reprendre la formule de Luc Broussy - une « politique à 360° »5(*).
Dans le cadre des programmes Petites Villes de demain et Action Coeur de Ville, l'ANCT prévoit désormais des volets dédiés à l'adaptation au vieillissement, en tant qu'enjeu structurant des politiques locales.
Les nouveaux aménagements du centre-bourg de Trévières (Calvados) - commune bénéficiaire du programme Petites Villes de demain - répondent par exemple, tout à la fois, à des objectifs de redynamisation et d'accessibilité. Engagée depuis 2017 dans des actions de lutte contre l'isolement des aînés, Trévières déploie en outre un plan d'action aux fins d'obtenir le label « Ville amie des aînés ».
Le délégué général des Petits frères des Pauvres6(*), appelant à décloisonner et défragmenter les politiques publiques, suggère à cette fin de prévoir une délégation spécifique pour les enjeux - par nature transversaux - du vieillissement, en privilégiant la dénomination « maire adjoint en charge des seniors ». Il convient également de mettre l'accent sur la dimension participative des politiques d'adaptation au vieillissement, par exemple au travers de l'institution de conseils des aînés.
Le référentiel proposé par le
réseau francophone des « Villes amies des
aînés » (RFVAA) est de ce point de vue
particulièrement pertinent. Le RFVAA comptait, en octobre 2024,
330 collectivités adhérentes. La ville de Caen (Calvados),
qui vise l'obtention du label en 2025, a par exemple conçu à
cette fin un plan d'action participatif et transversal, construit autour des
huit thématiques du référentiel RFVAA (dont trois
concernent l'environnement bâti et
cinq l'environnement
social).
La visibilité du réseau, encore modeste, gagnerait à être renforcée. Par ailleurs, la subvention annuelle versée au RFVAA par le ministère des Affaires sociales, de l'ordre de 35 000 euros en 2021, pourrait être revalorisée.
IV. DE BONNES PRATIQUES POURRAIENT ESSAIMER, SOUS RÉSERVE QUE LE BLOC COMMUNAL DISPOSE DES FINANCEMENTS ADÉQUATS
Un réseau de bonnes pratiques, ayant vocation à être adaptées aux particularités locales, s'est progressivement structuré. Ainsi des ressources mises à disposition par le CEREMA et l'ANCT (au travers de sa projetothèque).
Par ailleurs, la CNSA a conclu, fin 2023, une convention avec l'Union des gérontopôles de France, prévoyant le repérage et l'essaimage d'initiatives territoriales prometteuses.
Le développement des bonnes pratiques
dépend toutefois de la pérennité des financements
et des ressources en ingénierie des communes et des EPCI. Les
travaux d'audition ont mis en lumière la pertinence du fonds
d'appui aux territoires innovants seniors, expérimenté
au cours de la période 2022-2023. Financé par la CNSA et
animé par le réseau « Ville amies des
aînés », ce fonds de dimension modeste
(8 millions d'euros pour la période 2022-2023) a
permis de soutenir quelque 152 projets de communes et
intercommunalités visant à adapter les territoires au
vieillissement de la population.
La pérennisation et l'élargissement
de ce fonds - qui soutient des actions concrètes pour les seniors
(travaux de voirie, adaptation des mobilités, action
culturelle) -
s'inscriraient dans une logique de prévention et répondraient
à certaines des préoccupations exprimées par les
élus locaux.
|
Les principales recommandations de la mission Étudier la possibilité de faire de « MaPrimeAdapt' » un dispositif universel ou revoir a minima ses ambitions à la hausse. Encourager la participation des communes et des intercommunalités aux CFPPA, voire envisager de la rendre obligatoire dans la phase de recensement des initiatives locales. Veiller à faire de la bonne association du bloc communal un critère du référentiel de qualité de service du cahier des charges national du SPDA. Approfondir la territorialisation du SPDA en soutenant également, à l'échelle infradépartementale, les modèles de coordination préexistants. Privilégier une approche transversale de l'adaptation au vieillissement, au travers de la désignation d'un « maire adjoint en charge des seniors ». Renforcer la visibilité du RFVAA. Pérenniser le fonds d'appui pour les territoires innovants seniors dans le cadre du PLFSS pour 2025. Assouplir parallèlement l'exigence de cofinancement par la collectivité ou par l'EPCI et permettre un financement pluriannuel des projets. |
*
1 « Quand les baby-boomers auront
85 ans. Projections pour une offre d'habitat adapté à l'horizon
2030-2050 », Haut-Commissariat au Plan, 2023.
* 2 Luc Broussy, Rapport interministériel sur l'adaptation des logements, des villes, des mobilités et des territoires au vieillissement de la population, mai 2021.
* 3 Cour des comptes, « Le soutien aux logements face aux évolutions climatiques et au vieillissement de la population », rapport aux parlementaires du CEC, octobre 2023.
* 4 Rapport annexé à la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.
* 5 Luc Broussy, Rapport interministériel sur l'adaptation des logements, des villes, des mobilités et des territoires au vieillissement de la population (mai 2021), p.96.
* 6 Yann Lasnier et M. Boris Venon, « Bien vieillir : 50 solutions pour les territoires », octobre 2024.