B. LE CHAMP EXCLUSIF DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
L'article 45 du règlement du Sénat prévoit que « le président de la commission des affaires sociales est compétent pour examiner la recevabilité des amendements déposés en vue de la séance publique au regard des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale »302(*). Depuis l'adoption de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS)303(*), le contenu des LFSS est défini par les articles L.O. 111-3 à L.O. 111-3-18 du code de la sécurité sociale.
Le président de la commission des finances peut toutefois être amené à procéder à un contrôle de la recevabilité des amendements au regard des dispositions organiques relatives aux LFSS dans le cadre du contrôle qu'il exerce sur les amendements déposés lors de l'examen des projets de loi de finances : une lecture croisée de l'article 34 de la LOLF et des dispositions organiques précitées du code de la sécurité sociale conduit en effet à déclarer irrecevable tout amendement relevant du domaine exclusif des LFSS.
Le champ exclusif des lois de financement recouvre :
- dans sa partie obligatoire, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale (ROBSS), à savoir :
* les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, par branche, l'Ondam et les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des ROBSS ;
* les prévisions de recettes des ROBSS et des organismes concourant à leur financement ainsi que de ceux chargés de procéder à des mises en réserve au profit des ROBSS ;
* la liste des ROBSS et des organismes précités habilités à recourir à des ressources non permanentes et leurs plafonds d'emprunt ;
* l'objectif d'amortissement de la dette sociale.
- dans sa partie facultative, plusieurs dispositions affectant les recettes de la sécurité sociale, telles que :
* l'affectation à un tiers de recettes établies au profit de la sécurité sociale. Cela signifie que même si la CSG est une imposition de toute nature, une disposition de loi de finances ne pourrait pas conduire à en affecter une partie aux départements par exemple, étant donné que son produit est entièrement affecté à la sécurité sociale ;
* la répartition de ressources attribuées par l'État à la sécurité sociale ;
* les allègements sociaux non compensés ou d'une durée égale ou supérieure à trois ans (cf. supra).
Le domaine partagé des LFSS comprend principalement les autres dispositions relatives aux recettes ou aux dépenses des régimes de la sécurité sociale, à la gestion, la trésorerie et la comptabilité de la sécurité sociale, à la dette de certains établissements de santé ou médico-sociaux, si elles ont pour effet de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ainsi que les dispositions relatives à l'information du Parlement sur les LFSS.
Par conséquent, toute disposition qui ne peut être rattachée au domaine exclusif ou au domaine partagé des LFSS encourt le risque d'être considérée par le Conseil constitutionnel comme un « cavalier social » - pendant des « cavaliers budgétaires » - et d'être censurée sur ce fondement.
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Pour résumer L'application de la recevabilité organique aux initiatives ayant trait aux administrations de sécurité sociale · Le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale est défini par les dispositions organiques du code de la sécurité sociale. Il comprend un domaine exclusif, obligatoire ou facultatif, ainsi qu'un domaine partagé. Les initiatives, parlementaires ou gouvernementales, qui ne peuvent se rattacher à aucun de ces domaines sont des « cavaliers sociaux », irrecevables en loi de financement de la sécurité sociale. Le contrôle du respect de ces dispositions organiques est du ressort principal du président de la commission des affaires sociales. · Des amendements qui modifient le taux ou l'assiette d'une imposition de toute nature affectée partiellement ou en totalité à la sécurité sociale - telle que la contribution sociale généralisée (CSG) - sont recevables en première partie de la loi de finances, à condition qu'ils ne modifient pas les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. En revanche, ne sont pas recevables en loi de finances des dispositions qui modifieraient l'assiette ou les conditions de liquidation des cotisations sociales. · Les amendements du « champ social » relevant de dépenses portées par les missions du budget de l'État doivent impérativement être déposés en seconde partie de la loi de finances, en respectant les contraintes liées à la recevabilité des amendements de crédits. |
* 302 À l'Assemblée nationale, cette compétence revient à la commission des finances.
* 303 Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.