B. LES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ, BOUCLIERS PUISSANTS MAIS TROP SOUVENT INOPÉRANTS
1. Des principes gages de démocratie et d'efficacité
Introduit pour la première fois dans les traités européens par le traité de Maastricht, le principe de subsidiarité est consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne.
Celui-ci dispose que : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union européenne intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».
Ainsi, selon le principe de subsidiarité, l'intervention de l'Union européenne ne se justifie que si celle-ci est réellement en mesure d'agir plus efficacement que les États membres, d'apporter une réelle « valeur ajoutée ».
Le principe de proportionnalité, qui est étroitement lié, suppose, quant à lui, que les moyens utilisés par l'Union européenne ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs fixés.
En réalité, le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité est un gage de démocratie car il garantit que les décisions sont prises au plus près des citoyens. C'est aussi un gage d'efficacité, dans la mesure où l'Union européenne ne doit intervenir que si son action est plus efficace que celle des États ou des collectivités territoriales.
En théorie, le respect du principe de subsidiarité s'impose à toutes les institutions européennes. Comme indiqué à l'article premier du protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité sur l'Union européenne : « chaque institution veille de manière continue au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité définis à l'article 5 du traité sur l'Union européenne ». Mais, en réalité, aucune institution européenne n'a spontanément intérêt à faire à faire assurer son respect.
C'est la raison pour laquelle le traité de Lisbonne a mis en place un mécanisme de contrôle du principe de subsidiarité par les Parlements nationaux.
2. Un contrôle de leur respect par les Parlements nationaux sous fortes contraintes
Depuis le traité de Lisbonne, les Parlements nationaux disposent de compétences propres en matière de contrôle de la subsidiarité82(*). À ce titre, la Commission européenne leur transmet ses projets d'actes législatifs.
Conformément au protocole n° 2 annexé aux traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, si un tiers des Parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune ». Ce seuil est abaissé à un quart des Parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale.
En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (codécision entre le Parlement européen et le Conseil), si la moitié des Parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, la Commission doit réexaminer sa proposition et décider soit de la maintenir, soit de la modifier, soit de la retirer. Si, malgré le nombre important d'avis négatifs, elle choisit de la maintenir, elle doit justifier cette décision en publiant elle-même un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles elle estime que cette proposition est conforme au principe de subsidiarité. De leur côté, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estime qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange ».
Le contrôle de subsidiarité par les Parlements nationaux peut également en principe s'effectuer a posteriori. C'est ce que l'on appelle le « carton rouge ». Chaque Parlement national peut, par l'intermédiaire de son gouvernement, former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) contre un acte législatif européen déjà adopté, dans les deux mois suivant cette adoption, afin de faire constater qu'il ne respecte pas le principe de subsidiarité.
3. Des résultats décevants en pratique : trois « cartons jaunes » seulement en quinze ans
Le mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité par les Parlements nationaux s'est révélé, en pratique, assez décevant.
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en 2009, seulement trois « cartons jaunes » ont été adressés à la Commission européenne. Et un seul recours, en cours d'instruction, a été formé devant la CJUE, par l'Assemble nationale française : il vise le pacte sur l'asile et la migration récemment adopté83(*).
TROIS PRÉCÉDENTS EN MATIÈRE DE « CARTON JAUNE »
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les Parlements nationaux ont adressé trois « cartons jaunes » à la Commission européenne. Le Sénat a contribué aux deux premiers avis :
- le premier concernait le paquet « Monti II », un ensemble de textes relatifs au droit de grève. Des assemblées parlementaires de douze États membres84(*), représentant 19 voix, ont estimé que ces textes étaient contraires au principe de subsidiarité. La Commission européenne a retiré ce paquet le 26 septembre 2012 ;
- le deuxième « carton jaune » visait la proposition de règlement créant un Parquet européen. Des assemblées de dix États membres85(*), représentant 18 voix, se sont exprimées dans le même sens. La Commission a souhaité maintenir son texte. Mais le Conseil et le Parlement européen, prenant acte des avis motivés, ont fait ensuite évoluer le projet conformément aux voeux du Sénat ;
- le troisième « carton jaune » portait sur la proposition de directive visant à réviser la directive de 1996 relative au détachement des travailleurs. Des assemblées de onze États membres86(*), représentant 22 voix, ont considéré que ce texte, en particulier la question de la fixation des salaires, était contraire au principe de subsidiarité. Le 20 juillet 2016, la Commission a cependant maintenu son texte, rappelant que la directive qu'elle proposait de réviser datait de plus de vingt ans.
En 2023, sur 141 propositions d'actes législatifs soumis au contrôle du principe de subsidiarité, seulement 22 avis motivés ont été adoptés par les Parlements nationaux, soit un tiers de moins que les 32 avis reçus en 2022. Sur 39 chambres (compte tenu des Parlements bicaméraux), seulement 9 chambres87(*) (relevant de 7 États membres), dont le Sénat français, ont adressé un avis motivé en 2023. Les deux-tiers des avis motivés proviennent de trois chambres seulement88(*). Neuf chambres provenant de 6 États membres n'ont adopté aucun avis motivé. Au total, 80 % des avis motivés proviennent des 10 chambres les plus actives89(*).
Ces 22 avis motivés reçus en 2023 étaient très diversifiés et portaient sur 14 propositions différentes de la Commission, dont aucune n'a donné lieu à plus de trois avis motivés. La proposition qui a suscité des avis motivés correspondant au plus grand nombre de voix en 2023 est la proposition relative aux végétaux obtenus par certaines techniques génomiques90(*). Celle qui a donné lieu au plus grand nombre d'avis en 202391(*) est la proposition de règlement relatif aux emballages et aux déchets d'emballages92(*), qui a donné lieu à trois avis motivés.
Toutefois, aucune n'a atteint le seuil requis pour obtenir un réexamen par la Commission européenne, ni a fortiori le seuil du « carton jaune ».
Le Sénat français est l'une des chambres les plus actives en matière de contrôle du respect du principe de subsidiarité, avec trois avis motivés adoptés en 2023.
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne jusqu'au 30 septembre 2023, le Sénat a ainsi adopté 42 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.
Liste des avis motivés adoptés par
le Sénat depuis l'entrée en vigueur du
traité de
Lisbonne
· 1 en 2011, sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ;
· 10 en 2012, sur l'accès aux ressources génétiques, la gestion collective des droits d'auteur et licences multiterritoriales de droits portant sur des oeuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, le paquet « Monti II » (qui a atteint le seuil du « carton jaune »), l'information du public sur les médicaments et sur les médicaments à usage humain soumis à prescription médicale, la reconnaissance des qualifications professionnelles, le règlement général sur la protection des données, la définition des grands axes stratégiques du transport transeuropéen, et le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro ;
· 4 en 2013, sur la déclaration de TVA normalisée, les commissions d'interchange pour les opérations de paiement liées à une carte, la création du parquet européen (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») et le 4e paquet ferroviaire ;
· 2 en 2014, sur des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne et le règlement sur les nouveaux aliments ;
· aucun en 2015 ;
· 4 en 2016, sur l'organe des régulateurs européens des communications électroniques, le mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie, les contrats de fourniture de contenu numérique, les contrats de vente (dont en ligne) et de toute autre vente à distance de biens, et le paquet « déchets » ;
· 7 en 2017, sur la certification des technologies de l'information et des communications en matière de cybersécurité, le cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel, le marché intérieur de l'électricité, l'agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie, la coordination des systèmes de sécurité sociale, la procédure de notification des régimes d'autorisation et des exigences en matière de services, mise en place d'un contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle réglementation de professions ;
· 2 en 2018, sur les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et l'évaluation des technologies de la santé ;
· aucun en 2019 ;
· 1 en 202093(*), sur le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant la loi européenne sur le climat (règlement (UE) 2018/1999) ;
· 4 en 2021, dont 3 sur les propositions de règlement relatives aux menaces transfrontières graves pour la santé, sur l'institution d'un centre européen de prévention et de contrôle des maladies et sur un rôle renforcé de l'agence européenne des médicaments, et 1 sur la neutralité climatique d'ici à 2035 dans le secteur de l'utilisation des terres, de la foresterie et de l'agriculture ;
· 4 en 2022, respectivement relatifs à la proposition de règlement sur le développement du réseau transeuropéen de transport, à la proposition de directive relative aux poursuites stratégiques altérant le débat public, à la révision des directives relatives aux énergies renouvelables, à la performance énergétique et à l'efficacité énergétique, ainsi qu'au cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur ;
· 3 en 2023, respectivement relatifs à l'instauration d'un certificat européen de filiation, aux normes européennes relatives aux emballages et à la protection de l'Union européenne contre la manipulation du marché de gros de l'énergie.
Des exemples récents d'avis motivés adoptés par le Sénat figurent dans le rapport d'information de la commission des affaires européennes du 16 mai dernier sur l'impact du Sénat sur l'élaboration des textes européens, présenté par le président de la commission des affaires européennes94(*).
On peut ainsi mentionner la résolution du Sénat portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement de la Commission établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur95(*).
Le paquet « liberté des médias »
Ce texte vise à définir les droits et obligations des fournisseurs de services de médias et institue un nouveau comité européen pour les services de médias, qui doit assumer les tâches dévolues aujourd'hui au groupe des régulateurs européens des services de médias audiovisuels et de nouvelles missions (contrôle des systèmes de mesure des audiences ; répartition juste et équitable de la publicité d'État et protection des sources journalistiques). Enfin, il doit établir un « dialogue structuré » avec les très grandes plateformes en ligne afin de garantir l'intégrité éditoriale des contenus mis en ligne et pose un cadre juridique pour le contrôle des concentrations.
Dans sa résolution, le Sénat a en particulier :
· rappelé que la liberté de la presse et l'indépendance des médias étaient des conditions essentielles de la vie démocratique et indiqué qu'il soutenait donc le principe d'une nouvelle norme européenne destinée à protéger le pluralisme ;
· contesté en revanche la pertinence de l'article 114 du TFUE comme base juridique de la réforme envisagée, en constatant que le marché des médias n'était pas européen mais essentiellement structuré sur une base nationale, voire régionale ou locale, et en soulignant que le pluralisme des médias et de la presse écrite constituaient en revanche l'expression incontestable de la diversité culturelle et linguistique de l'Union européenne, garantie plutôt par l'article 167 du TFUE et pour laquelle l'Union européenne ne dispose que d'une compétence d'appui ;
· estimé que le choix d'une proposition de règlement, d'application directe et uniforme, pour cette réforme, au lieu d'une proposition de directive, qui aurait laissé aux États membres le choix de la forme et des moyens de sa mise en oeuvre, ainsi que la création d'un nouvel échelon de recours européen contre les décisions des autorités nationales de régulation contrevenaient au respect de cette diversité et au principe de proportionnalité.
Dans sa réponse en date du 31 mars 2023, la Commission européenne a indiqué vouloir « apaiser les craintes du Sénat ».
Elle a justifié sa base juridique en s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne qui a autorisé l'usage de l'article 114 du TFUE « même si la proposition législative a une incidence sur d'autres domaines d'action pour lesquels les traités ne confèrent pas explicitement de compétences à l'Union »96(*).
Elle a aussi assumé son choix d'un règlement au lieu d'une directive en rappelant deux avantages de cet instrument, qui sous-entendent maladroitement que l'intervention des parlements nationaux en cas de transposition d'une directive est avant tout source de lenteur et de complexité : « le règlement permet de donner aux acteurs du marché des médias des droits directement applicables » ; « un règlement ne nécessite pas de transposition et contribue donc à apporter une réponse rapide aux problèmes du marché intérieur des médias ».
Répondant aux critiques du Sénat remettant en cause l'existence d'un marché intérieur européen des médias, elle a considéré que « le caractère régional ou local d'un média n'exclu(ait) pas » sa participation au marché intérieur. Elle a aussi estimé que ce marché pouvait être menacé par des atteintes à « l'indépendance de décisions éditoriales individuelles », par un « risque élevé d'ingérence dans les États membres » et par « un manque de transparence concernant les entreprises de médias », dont le « caractère transfrontière » et « l'ampleur » justifiaient une action européenne, en particulier pour surveiller les concentrations sur les marchés des médias qui sont « susceptibles d'influer sensiblement sur le pluralisme des médias et l'indépendance éditoriale. »
Elle a en outre affirmé que, « lorsqu'elle intervient pour protéger et développer le marché intérieur dans un secteur économique », l'Union européenne est également autorisée à « tenir compte des intérêts publics légitimes de la société et de la protection des droits fondamentaux. » Par exemple lorsque des médias publics financés par des « fonds publics » fournissent des « informations et des opinions biaisées » (toutefois, dans sa réponse, la Commission ne définit pas ce que sont ces informations et opinions biaisées).
La Commission européenne a enfin souhaité donner des garanties au Sénat : la proposition « reconnaît et préserve pleinement les compétences des États membres », maintient leur rôle de « supervision des services de médias » et n'impose « aucune exigence » sur les « contenus médiatiques ».
Les discussions au Conseil et au Parlement ont permis d'aboutir à un accord en trilogue sur la réforme, le 15 décembre 2023. Dans l'intervalle, de nouveaux sujets avaient enrichi les débats, en particulier concernant la possibilité d'utiliser des logiciels de surveillance à l'encontre des journalistes.
Le compromis trouvé renforce l'indépendance éditoriale des médias publics (nomination transparente des responsables éditoriaux et pour un mandat « suffisamment long » ; contrôle indépendant...), souhaite protéger le travail des journalistes (interdiction de la révélation de leurs sources par les journalistes, « sauf pour une raison impérieuse d'intérêt public » et sous réserve d'une autorisation judiciaire), prévoit des mesures de transparence sur la propriété des médias et instaure un dispositif garantissant que les décisions relatives à la modération des contenus par les très grandes plateformes en ligne n'affecteront pas négativement la liberté de la presse.
Évaluant le contenu de la réforme dans une communication présentée le 14 décembre 2023, nos collègues sénatrices Mmes Karine Daniel et Catherine Morin-Desailly ont pu se féliciter de compromis « globalement satisfaisants » sur les points clés garantissant la création d'une « norme minimale pour protéger le pluralisme et l'indépendance des médias dans l'ensemble de l'Union européenne », ainsi que les journalistes.
En réalité, comment expliquer le très faible nombre de « cartons jaunes » adoptés depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ?
Comme le rappelait le rapport d'information de la mission d'information du Sénat sur la judiciarisation de la vie publique en 202197(*), plusieurs obstacles, souvent cumulatifs, se présentent aux Parlements nationaux lorsqu'ils souhaitent contrôler les initiatives législatives européennes au titre du contrôle de subsidiarité :
· « en raison du fait majoritaire dans nombre de démocraties européennes, les chambres peuvent être conduites à renoncer à leurs prérogatives en matière de subsidiarité afin de ne pas gêner les positions diplomatiques défendues par le pouvoir exécutif dans les négociations européennes ». En pratique, en 2022, ce renoncement a, de fait, concerné une majorité de 25 chambres ;
· « la mise en oeuvre du contrôle de subsidiarité est cantonnée dans un délai de huit semaines incompressible et ce délai est court, voire trop court, pour adopter un avis motivé puis pour convaincre les autres Parlements nationaux de la pertinence de la position adoptée... » ;
· « le seuil à atteindre pour former un « carton jaune » (un tiers des voix attribuées aux Parlements nationaux) est également dissuasif » ;
· enfin, « le contrôle de subsidiarité n'est pas un contrôle au fond des projets d'actes législatifs examinés. (...) Pour des raisons de délai et de cohérence, le Sénat, en premier lieu sa commission des affaires européennes, peut être conduit à privilégier l'adoption de (...) résolutions et avis politiques en y insérant des éléments de subsidiarité. »
Ainsi, le contrôle du principe de subsidiarité par les Parlements nationaux demeure largement perfectible.
* 82 Aux termes du quatrième alinéa de l'article 5 du traité sur l'Union européenne, « les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité » conformément à la procédure prévue dans le protocole II annexé aux traités.
* 83 Affaire C-553/24 introduite le 14 août 2024 : Assemblée nationale de la République française/ Parlement européen et Conseil, demandant l'annulation du Règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à l'asile et à la gestion des migrations, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n° 604/2013.
* 84 Belgique, Danemark, Finlande, France (Sénat), Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède et République tchèque.
* 85 Chypre, France (Sénat), Hongrie, Irlande, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et République tchèque.
* 86 Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et République tchèque.
* 87 La Chambre des députés italienne (6 avis motivés), le Sénat italien (3), le Riksdag suédois (5), le Sénat français (3), la chambre des députés tchèque, le Parlement hongrois, le Parlement chypriote et les deux chambres du Parlement néerlandais (un chacun).
* 88 Le Riksdag suédois et les deux chambres du Parlement italien.
* 89 Rapport annuel de la Commission européenne sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur les relations avec les Parlements nationaux, publié le 25 octobre 2024 (COM (2024) 493 final.
* 90 COM (2023) 411 final.
* 91 La différence s'explique par le fait que les Parlements monocaméraux disposent de deux voix, alors que chaque chambre d'un Parlement bicaméral dispose d'une seule voix.
* 92 COM (2022) 677 final.
* 93 En 2019, comme ce fut le cas en 2015, le Sénat n'a adopté aucun avis motivé, en raison à la fois du contexte général de diminution du nombre d'avis motivés émis par les Parlements nationaux et de la moindre activité législative de la Commission liée au renouvellement des institutions, entre les mois de mai et décembre.
* 94 Rapport d'information n° 606 (2023-2024) sur l'impact du Sénat sur l'élaboration des textes européens présenté par Jean-François Rapin au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, le 16 mai 2024.
* 95 COM (2022)457 final.
* 96 CJUE, 3 septembre 2020, Vivendi, C-719/18.
* 97 Rapport d'information n° 592 (2020-2021) de Mme Cécile Cukierman (présidente) et de Philippe Bonnecarrère (rapporteur), au nom de la mission d'information du Sénat sur le thème « La judiciarisation de la vie publique : une chance pour l'État de droit ? Une mise en question de la démocratie représentative ? Quelles conséquences sur la manière de produire des normes et leur hiérarchie ? ».