II. LA GESTION PARTENARIALE DE LA FRONTIÈRE, UN ÉCHEC PATENT
Aux termes de ses travaux, la mission d'information ne peut que réitérer le constat déjà maintes fois formulé d'un échec patent de la gestion partenariale de la frontière franco-britannique160(*). En dépit des aménagements opérés par le traité de Sandhurst et de la mobilisation quotidienne de 800 policiers et gendarmes, le Calaisis est encore exposé à une très forte pression migratoire dont l'État comme les collectivités locales peinent à maîtriser les conséquences. Comme ont pu l'observer les rapporteurs à Calais, les tensions sociales, sécuritaires et humanitaires découlant de cette situation sont de plus en plus en marquées dans la région.
La mission d'information a entendu exclure explicitement toute velléité de remise en cause de l'accord du Touquet et de ses prédécesseurs. Celle-ci n'aurait en effet d'autre conséquence que de dégrader inutilement la relation avec les autorités britanniques pour un effet sur les flux d'immigration irrégulière probablement nul. Il existe, de fait, un malentendu sur le traité du Touquet : celui-ci se borne pour l'essentiel à prévoir les modalités des contrôles aux frontières opérés sur les voies légales de passage, mais ne dit que peu de choses sur la lutte contre l'immigration irrégulière. Il serait donc contreproductif de le remettre en cause, d'autant que cette externalisation des contrôles a fait ses preuves en matière de migration légale. Comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur, Bruno Retailleau, au cours de son audition devant la commission, ladénonciation du traité du Touquet « n'aurait pas d'effet sur les flux transfrontaliers irréguliers dans la Manche et la mer du Nord », tandis que celle du traité de Sandhurst « reviendrait à se tirer une balle dans le pied ». La dénonciation présenterait de surcroît un risque économique considérable, puisque lesdits traités ne traitent pas uniquement de la question des migrations irrégulières, mais également de l'ensemble des échanges, dont ceux de marchandises, dans les ports de la Manche et de la mer du Nord.
Il apparaît en revanche indispensable d'engager un dialogue franc avec les autorités britanniques afin de les inciter à agir sur les causes profondes des migrations et d'obtenir de leur part une contribution financière à la hauteur des coûts réels assumés par la France pour la gestion de la frontière commune.
À terme, la conclusion d'un accord migratoire global entre l'Union européenne et le Royaume-Uni apparaît comme la seule option réellement viable. La définition de voies de migrations légales vers le Royaume-Uni serait en effet décisive pour améliorer la situation dans le Calaisis et éviter les insupportables drames en mer qui sont désormais monnaie courante.
A. UNE SURVEILLANCE DU LITTORAL QUI PERMET MOINS DE PRÉVENIR LES FLUX QUE DE LES RETARDER
1. Une frontière qui demeure soumise à une pression migratoire élevée et croissante
a) La prévention des départs sur le littoral : un travail de Sisyphe
Force est de constater que le dispositif de prévention des traversées illégales déployé dans le Calaisis présente d'importantes limites. Les flux illégaux sont toujours aussi importants, comme en attestent les éléments mentionnés devant la commission des lois par le ministre de l'intérieur, Bruno Retailleau : « 30 % du flux irrégulier européen se retrouve autour de cette zone, devenue frontière extérieure de l'UE après le Brexit ». Le Brexit n'a ainsi eu aucun impact sur le volume des flux observés.
Pour rappel, la plupart des départs se font désormais, depuis la sécurisation de l'Eurotunnel, sur le littoral via des « small boats ».
Les données publiées par l'agence Frontex sont également éloquentes : les tentatives de traversées ont augmenté de 6 % sur les onze premiers mois de l'année 2024, pour se porter à 62 124. Selon l'association « Migration Watch UK », 29 437 personnes ont rejoint les côtes britanniques en 2023 via une traversée de la Manche. Ce chiffre avait d'ores et déjà été dépassé au mois de novembre 2024161(*). Au total, 147 907 migrants seraient parvenus à rejoindre les côtes britanniques depuis 2018 et la signature du traité de Sandhurst.
S'agissant de la nationalité des intéressés, les trois premières principales sont, selon l'agence Frontex, afghane, syrienne et irakienne. La police aux frontières constate par ailleurs une diminution des candidats issus de la communauté maghrébine, probablement du fait du durcissement des conditions de délivrance des visas britanniques dans les pays du Maghreb, et, a contrario, une forte hausse du nombre de candidats originaires des pays du Commonwealth. Une augmentation du nombre de ressortissants des pays d'Asie du Sud et du Sud-Est est également observée. L'exemple des ressortissants vietnamiens est à cet égard parlant : ils représentaient 22 % des candidats au départ en 2024, contre 5 % en 2023 et 1,5 % en 2022. Ils figurent par ailleurs à la première position des nationalités ayant réussi la traversée en 2024 (22 %).
Arrivées mensuelles cumulées via des « small boats » (2020-2024)
Source : Home Office, Accredited offical statistics, 28 novembre 2024
Cette augmentation constante de la pression migratoire a été confirmée à la mission d'information par l'ensemble des acteurs rencontrés à Calais. Lorsque la météo est favorable, les forces de l'ordre doivent multiplier les interventions pour prévenir, dans des conditions extrêmement difficiles, des départs de plus en plus nombreux. Selon les témoignages recueillis sur place, il n'est pas rare qu'un même membre des forces de l'ordre intervienne quatre ou cinq fois au cours d'une même soirée. Cette augmentation du phénomène se traduit également par la saturation croissante d'embarcations elles-mêmes de plus en plus précaires. Alors que le nombre de migrants n'excédait pas 40 par embarcations il y a encore quelques années, celui-ci atteint désormais fréquemment les 70.
Arrivées irrégulières au Royaume-Uni via des « small boats » et nombre moyen de personnes embarquées (2028-2024)
Source : Home Office, Accredited offical statistics, 28 novembre 2024
D'un point de vue opérationnel, le terrain d'intervention est extrêmement défavorable aux forces de l'ordre. Les rapporteurs ont ainsi constaté directement sur le terrain les défis qu'impliquait la surveillance d'une zone de près de 70 kilomètres, de nuit et dans des conditions climatiques souvent précaires. L'intervention en elle-même est particulièrement délicate, dans la mesure où elle ne peut juridiquement être initiée qu'à partir de l'embarquement des personnes162(*). Avant ce moment, les intéressés ne sont en effet responsables d'aucune infraction qui justifierait l'action des forces de l'ordre163(*). Les risques liés à l'interruption du processus d'embarquement sont en outre importants. Celle-ci engendre en général une importante confusion, avec à la clé un risque de noyade accru. Les passeurs exploitent également ce désordre pour se mêler aux passagers et échapper à l'interpellation. Surtout, les membres des forces de l'ordre doivent désormais composer avec une résistance croissante d'étrangers qui cherchent parfois à « forcer » le départ à tout prix. Cette résistance, qui n'existait que très peu par le passé, se traduit notamment par des jets de projectiles à l'encontre des forces de l'ordre. La sécurité des forces de l'ordre affectées à la surveillance du littoral est ainsi devenue une préoccupation majeure, à laquelle s'associe pleinement la mission d'information.
De surcroît, les mises en échec par les forces de sécurité intérieure des départs de traversées à destination du Royaume-Uni conduisent les réseaux de trafiquants à constamment adapter leur stratégie. À titre d'exemple, les services ont récemment constaté l'émergence de « taxi boats », soit un mode opératoire assimilable au cabotage consistant « à faire partir discrètement et rapidement une embarcation depuis les eaux fluviales ou une plage éloignée du point de rassemblement, puis de longer la côte afin de faire embarquer à proximité du rivage les candidats à la traversée »164(*). Certains de ces bateaux sont mis à l'eau sur le canal de l'Aa, tandis que d'autres proviennent de Dunkerque, voire de la baie de Somme.
b) Un dispositif de sauvetage pleinement mobilisé
Si les 800 policiers et gendarmes mobilisés au sol parviennent à empêcher nombre de départs, certaines embarcations passent néanmoins entre les mailles du filet. La traversée est alors extrêmement périlleuse du fait des conditions météorologiques, de la saturation d'une zone qui concentre 25 % du trafic maritime européen et, surtout, de l'usage d'embarcations souvent bricolées et toujours surchargées. En conséquence, des situations de détresse en mer sont fréquemment observées.
Dans ce contexte, des moyens considérables sont mobilisés de part et d'autre de la Manche pour le sauvetage et l'assistance en mer. En 2023, 40 200 personnes ont ainsi été impliquées dans 2 495 opérations de recherche et de sauvetage ou d'assistance à navire en difficulté menées par les centres opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) Gris-Nez et Jobourg165(*). À l'instar des forces de l'ordre, les sauveteurs en mer interviennent dans des conditions extrêmement difficiles. Le caractère précaire et surchargé des embarcations les rend extrêmement instables, tandis que leurs occupants ne sont pas équipés de gilets de sauvetage. Des personnes peuvent ainsi être projetées à l'eau au moindre déséquilibre, complexifiant d'autant l'intervention des secours.
En dépit de l'action remarquable des sauveteurs en mer, en particulier de la société nationale de sauvetage en mer (SNSM), de trop nombreux drames sont encore à déplorer. Sur l'année 2023, les services du préfet maritime comptabilisent dix-huit décès sur le secteur du CROSS Gris-Nez, dont douze sont directement en lien avec des traversées illégales. Ces drames tendent malheureusement à s'accélérer : 72 personnes migrantes ont ainsi perdu la vie dans ce contexte sur les onze premiers mois de l'année 2024.
Les centres opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)
Deux CROSS sont opérationnellement placés sous l'autorité du préfet maritime de la Manche et de la mer du Nord : les CROSS Jobourg et Gris-Nez. Ces centres coordonnent l'ensemble des moyens nécessaires - nautiques, terrestres ou aériens - à la réalisation des opérations de sauvetage et d'assistance en mer. Plusieurs administrations sont mobilisées dans le cadre de ces opérations : sécurité civile, Marine nationale, douane française, gendarmerie maritime, sauveteurs bénévoles, etc.
Du fait de sa localisation, sur le cap éponyme délimitant la Manche et la mer du Nord où il est implanté depuis 1977, le CROSS Griz-Nez est le centre opérationnel le plus exposé aux conséquences du phénomène migratoire.
Il dispose, pour la réalisation de ses missions de sauvetage et d'assistance en mer, de quatre stations implantées le long du littoral ainsi que de radars et stations d'identification automatique (SIA) permettant de connaître, à tout moment, l'identité, le statut, la position et la route des navires situés sur la zone de navigation.
Sur l'année 2023, le phénomène migratoire à destination du Royaume-Uni est responsable de 62,05 % des opérations s'imposant aux équipes du CROSS Griz-Nez. La même année, 35 301 personnes ont été impliquées dans des opérations coordonnées par le CROSS Griz-Nez dans sa zone de responsabilité : 96 % (33 986) étaient des migrants - dont 24 382 étaient des personnes surveillées au cours d'une traversée de la Manche en small boats166(*).
La quasi-totalité (95 %) des opérations menées par le CROSS Griz-Nez l'est dans les eaux territoriales françaises : 37,15 % se déroulent dans la bande littorale - plage et 300 mètres -, la moitié ces opérations étant liée à des départs d'embarcations de migrants ; 54,4 % se déroulent au-delà des 300 mètres, près des deux tiers de ce pourcentage étant des opérations liées à l'immigration clandestine.
Dans ce contexte, la mission d'information tient à saluer le professionnalisme de l'ensemble des acteurs mobilisés dans cette mission difficile mais essentielle pour prévenir des drames en mer. Leur engagement sur le littoral mais également en mer permet incontestablement de sauver nombre de vies.
Il convient toutefois d'opérer un constat lucide : aussi fondamentaux qu'ils soient, les dispositifs de prévention des traversées et de sauvetage en mer n'ont qu'un effet marginal sur les flux. Tout juste parviennent-ils à les reporter ou à éviter des morts supplémentaires. Comme cela a été rappelé aux rapporteurs lors du déplacement à Calais, rien ne peut dissuader les migrants de tenter la traversée. Ceux-ci ont de fait déjà été confrontés à des situations tout aussi périlleuses pendant leurs parcours migratoires et leur destination finale est à portée de main. Ils ne recourent aux dispositifs humanitaires déployés à leur attention que de manière transitoire, dans l'attente d'une fenêtre météorologique favorable pour tenter (ou retenter) la traversée. Selon la sous-préfecture de Calais, seuls 10 à 15 % des étrangers concernés déposent une demande d'asile. Cela est très inférieur au nombre de personnes qui pourraient légitimement prétendre à une protection en France. En outre, il arrive que des demandeurs d'asile continuent à tenter la traversée pendant l'instruction de leur dossier.
c) La nécessité de prioriser la lutte contre les réseaux de passeur
Dans ce contexte, il est indispensable de bien distinguer les actions menées en vue de prévenir les départs de celles conduites pour mettre un terme à l'activité criminelle des passeurs. La mission d'information soutient pleinement la doctrine adoptée par l'État alliant fermeté à l'encontre des passeurs et humanité vis-à-vis des migrants. De fait, les étrangers concernés sont bien souvent des victimes de réseaux de traite des êtres humains considérant la vie humaine comme une donnée accessoire.
L'interpellation des passeurs est toutefois un défi quotidien pour les forces de l'ordre. Les têtes de réseaux n'opèrent la plupart du temps pas depuis la France, tandis que leurs représentants lors des traversées parviennent bien souvent à se fondre parmi le reste des passagers pour éviter les interpellations. La remontée des réseaux constitue donc un travail de longue haleine. La mission d'information tient ici à souligner la qualité du travail fourni par les équipes de l'Office de lutte contre le trafic illicite de migrants (OLTIM), rencontrées au cours du déplacement dans le Calaisis, pour le démantèlement des filières de passeurs.
Sur ce point, la coopération franco-britannique est relativement fluide. À titre d'illustration, le 22 avril 2024, une opération conjointe de l'OLTIM et de la National Crime Agency britannique a permis de démanteler une organisation criminelle qui se livrait à la fois à l'organisation de traversées illégales en small boats, au trafic de stupéfiants et au proxénétisme. La mission d'information relève néanmoins que la coopération opérationnelle et le partage d'informations entre les services pourraient encore être améliorés.
2. Des facteurs d'attractivité britanniques qui demeurent d'actualité
Cette persistance des flux d'immigration irrégulière à un niveau élevé s'explique également par les capacités d'attraction du Royaume-Uni. La thèse précitée selon laquelle les autorités britanniques s'accommoderaient des arrivées irrégulières tout en appelant à stopper les flux167(*) et en s'émouvant publiquement des insuffisances françaises dans la gestion de la frontière est encore très présente dans les discours.
À cet égard, la mission d'information ne peut que constater que les indicateurs disponibles semblent accréditer l'idée que le Royaume-Uni demeure un pays attractif sur le plan migratoire. Trois raisons tendent à expliquer cette attractivité, au-delà de l'évident facteur linguistique et de la présence sur le territoire britannique de communautés d'origine étrangère fortement structurées.
Le premier facteur réside dans l'accessibilité du marché du travail. Comme l'a rappelé Hélène Duchêne, ambassadrice de France au Royaume-Uni au cours de son audition, l'immigration régulière ne permet en rien de résoudre les très importantes tensions observées sur le marché du travail britannique. A contrario, les immigrés illégaux semblent d'autant plus facilement absorbés par celui-ci que les contrôles sont peu nombreux. Si un justificatif d'identité est effectivement demandé pour la conclusion d'un contrat de travail, il doit être précisé que les cartes d'identité n'existent pas au Royaume-Uni et que le nombre d'inspecteurs du travail est notoirement insuffisant. Plusieurs acteurs auditionnés par la mission d'information ont ainsi émis des doutes quant à la réalité des contrôles effectués.
Le deuxième facteur à prendre en considération est le caractère relativement généreux de la politique d'asile britannique. En dépit des réformes récemment mises en oeuvre par les autorités, le taux d'acceptation définitif des demandes d'asile demeurait en 2019 au Royaume-Uni supérieur de plus 20 points à celui observé en France (63 % contre 36 %168(*)).
Ce constat est encore plus frappant lorsque l'on examine les demandes d'asile déposées par des étrangers arrivés via des small boats. Selon les données publiées par le ministère de l'intérieur britannique, 71 % des demandes déposées par les intéressés entre 2018 et septembre 2024 ont connu une issue favorable (39 697)169(*).
Comparaison des taux d'acceptation des demandes d'asile entre la France et le Royaume-Uni (2004-2021)
Source : Commission des lois, d'après les données de l'Insee (après instruction de l'Ofpra et de la CNDA) et de l'Observatoire des migrations de l'Université d'Oxford (après appel).
Enfin, le volume des retours forcés exécutés par les autorités britanniques est a priori longtemps resté trop modeste pour avoir un réel effet désincitatif. La mission d'information relève néanmoins qu'un frémissement peut être observé sur ce point ; selon les données publiées par le ministère de l'intérieur britannique, plus de 7 700 retours forcés ont été comptabilisés sur les neuf premiers mois de l'année 2024 contre environ 5 500 l'année précédente, soit une augmentation de 41 %170(*). Cette inflexion doit néanmoins être analysée avec précaution. Outre son caractère récent, il doit être relevé que le nombre de retours forcés est encore significativement inférieur aux niveaux observés il y a dix ans : près de 15 000 retours forcés étaient ainsi comptabilisés en 2014. Ils sont par ailleurs concentrés sur quelques nationalités déterminées. En 2024, plus de la moitié d'entre eux concernaient ainsi des ressortissants Albanais et Roumains.
Retours effectués depuis le Royaume-Uni, par type de retours (2011-2024)171(*)
Source : Home Office, Accredited offical statistics, 28 novembre 2024
La mission d'information rappelle que la maîtrise des flux d'immigration irrégulière dans le Calaisis ne peut reposer exclusivement sur des dispositifs de prévention des traversées et de sauvetage en mer. Elle considère que ceux-ci doivent avoir pour corollaire une réduction des facteurs d'attractivité, réels ou supposés, du territoire britannique pour être réellement efficaces. Il serait en effet naïf de penser que les flux puissent diminuer tant que les candidats à la traversée seront convaincus de pouvoir rapidement trouver un travail au Royaume-Uni et que leurs perspectives d'obtenir l'asile seront inversement proportionnelles à celle de subir un éloignement. La mission d'information considère que la France doit assumer d'aborder de manière effective ce sujet dans le cadre de ses échanges avec le Royaume-Uni. Elle appelle donc à engager un dialogue exigeant avec les autorités britanniques sur la nécessité de clarifier les objectifs de leur politique migratoire.
Proposition n° 13 : Engager un dialogue exigeant avec les autorités du Royaume-Uni sur la nécessité de clarifier les objectifs de la politique migratoire britannique, qui ont une incidence majeure sur les flux migratoires irréguliers dans la Manche.
* 160 Peuvent être cités, outre les rapports publiés par le Défenseur des droits et l'avis de la CNCDH susmentionnés : Rapport remis au Premier ministre par Jean Aribaud et Jérôme Vignon sur la situation des migrants dans le Calaisis (juin 2015) ; Assemblée nationale, , rapport n° 4665 (2021-2022) de la commission d'enquête sur les migrations, les déplacements de populations et les conditions de vie et d'accès au droit des migrants, réfugiés et apatrides en regard des engagements nationaux, européens et internationaux de la France, 10 novembre 2021.
* 161 Contre 45 774 en 2022, 28 526 en 2021 et 33 562 de janvier à novembre 2024.
* 162 Afin d'adapter les méthodes de contrôle à ces nouvelles stratégies, une directive du préfet maritime de la Manche et de la mer du Nord du 10 mars 2023 relative au contrôle de transports illégaux a ouvert la possibilité de procéder à des interceptions en mer. Si des discussions sont effectivement en cours, la sous-préfecture de Calais a néanmoins confirmé que la doctrine actuelle appliquée limite les interventions en mer aux seules opérations de sauvetage.
* 163 La mise à l'eau de l'embarcation donne en revanche un fondement juridique à l'intervention des forces de l'ordre en ce qu'elle matérialise les délits d'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers prévus aux articles L. 823-1 et suivants du Ceseda.
* 164 Assemblée nationale, question orale n°754 : interception en mer des migrants dans le Pas-de-Calais, publiée au Journal Officiel du 7 mai 2024
* 165 Bilan opérationnel 2023 du Préfet maritime de la Manche et de la mer du Nord. Ces interventions concernent pour leur immense majorité des vaisseaux embarquant des étrangers cherchant à rejoindre irrégulièrement le Royaume-Uni.
* 166 Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage Griz-Nez, Bilan d'activité 2023
* 167 Voir par exemple le slogan « stop the boats » fréquemment utilisé par l'ancien Premier ministre Rishi Sunak.
* 168 Les données enregistrées pour les années 2020 et 2021 étant affectées par la pandémie de la Covid-19, elles n'ont pas été prises en compte pour la démonstration.
* 169 Home Office, Accredited official statistics, « How many people come to the UK irregularly ? », 28 novembre 2024.
* 170 Home Office, Accredited offical statistics, « How many people are detained or returned? », 28 novembre 2024.
* 171 Les retours dits « portuaires » correspondent aux personnes s'étant vu notifier un refus d'entrée à leur arrivée sur une infrastructure maritime.