AVANT-PROPOS
Si le Parlement légifère souvent sur les questions migratoires, des pans entiers de la politique migratoire de la France n'en restent pas moins déterminés par des instruments de droit international sur lesquels il n'a que peu de prise.
La France est en effet partie à une myriade d'instruments internationaux applicables dans tous les domaines de la politique migratoire et dont le périmètre comme la portée juridique peuvent varier du tout au tout. Certains sont tout à fait identifiés et régulièrement évoqués dans le débat public : c'est le cas, notamment, de l'accord du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles, conclu entre la France et l'Algérie, dont la pertinence fait l'objet de débats politiques récurrents. Force est toutefois de constater que la grande majorité de ces instruments ne disposent pas de la même notoriété, tant dans l'opinion publique que chez les parlementaires eux-mêmes.
Ce pan de la politique migratoire de la France est pourtant fondamental à plus d'un titre. La structuration de la coopération avec les États de départ est un facteur clé de la maîtrise des flux migratoires comme de la mise en oeuvre de la politique d'attractivité de la France. En outre, la cohérence et la lisibilité de notre droit ne peuvent que pâtir de cet empilement d'accords dérogatoires pas toujours appliqués, jamais évalués et pour certains tombés aux oubliettes.
En dépit de son caractère structurant, le recours à des instruments internationaux pour la conduite de la politique migratoire de la France n'a étonnamment jamais fait l'objet d'une évaluation exhaustive. Dans ce contexte, la commission des lois a entendu donner à ce sujet méconnu l'attention qu'il mérite.
Un premier travail a été réalisé en 2023 par Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère dans le cadre - nécessairement circonscrit - de leur avis sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » prévus dans le projet de loi de finances initiale pour 2024, soulignant que « la crédibilité des analyses et des propositions de réforme de la politique migratoire de la France suppose nécessairement une prise en compte effective [de la prégnance des instruments migratoires internationaux] »3(*). Les délais d'examens contraints des lois de finances n'offrant toutefois pas les conditions d'un travail d'ampleur sur le sujet, la commission des lois a engagé une évaluation de long terme du recours aux instruments migratoires internationaux. Pour ce faire, elle a créé en avril 2024, à l'initiative de François-Noël Buffet, alors président de la commission, une mission d'information transpartisane dont Muriel Jourda, Olivier Bitz4(*) et Corinne Narassiguin ont été désignés co-rapporteurs5(*).
Cette mission a poursuivi trois objectifs principaux : fiabiliser le recensement des instruments migratoires internationaux, établir un bilan de leur application et formuler des recommandations visant à renforcer la cohérence et l'efficacité de ce pan de la politique migratoire.
Dans ce cadre, les rapporteurs ont souhaité accorder une attention particulière aux accords internationaux conclus avec deux États partenaires : l'Algérie et le Royaume-Uni. Les accords en question sont en effet uniques en leur genre. Outre les débats politiques qu'il suscite, l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 est le seul à établir un régime de circulation et d'admission au séjour intégralement dérogatoire au bénéfice des ressortissants algériens. Avec le Royaume-Uni, la France a par ailleurs progressivement construit un régime de coopération transfrontalière original, dont les caractéristiques sont aujourd'hui fixées par les traités dits « du Touquet » du 4 février 2003 et « de Sandhurst » du 18 janvier 2018. La conduite d'un travail sur le sujet est d'autant plus incontournable que les contestations se multiplient aujourd'hui à l'égard d'un cadre qui n'a, de toute évidence, pas permis de maîtriser les flux migratoires à destination du Royaume-Uni.
Les travaux menés par les rapporteurs ont permis de procéder à 30 auditions, au cours desquelles 70 personnes ont été entendues. Les rapporteurs se sont par ailleurs rendus les 20 et 21 novembre 2024 à Calais, afin de rencontrer les acteurs chargés quotidiennement de la surveillance de la frontière franco-britannique.
Les rapporteurs ont souhaité recueillir les points de vue de l'ensemble des acteurs compétents, que ce soit au sein des ministères de l'intérieur ainsi que de l'Europe et des affaires étrangères, mais également des États partenaires. Ils regrettent néanmoins vivement que seuls les représentants du Royaume-Uni aient accepté d'être entendus par la commission des lois. Les invitations répétées à une audition, transmises aux ambassadeurs en France de l'Algérie, de la Tunisie et du Maroc n'ont quant à elles pas connu d'issue favorable.
Au terme de ses travaux, la mission d'information fait le constat d'un « désordre » dans la politique internationale migratoire de la France, matérialisée par des instruments juridiques nombreux, d'un objet et d'une portée juridique variables, et dont l'application effective est aléatoire. Elle invite donc à une rationalisation du recours à ces instruments incontournables de toute politique migratoire nationale.
S'agissant plus particulièrement des accords du Touquet et de Sandhurst, la mission estime qu'ils doivent aujourd'hui faire l'objet de certains correctifs au vu des conditions de leur application, dans l'attente de la conclusion d'un accord global, si possible au plan européen, afin de résoudre les tensions liées à la pression que cause à l'ensemble des régions côtières de la Manche - et à commencer par le Calaisis - l'immigration irrégulière à destination du Royaume-Uni.
Enfin, concernant l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968, la commission estime que l'évolution majeure du contexte qui avait présidé à sa conclusion et les difficultés rencontrées dans les relations bilatérales en matière migratoire avec l'Algérie doivent conduire à le renégocier afin d'aboutir à des mesures équilibrées pour les deux parties ou, à défaut, à envisager sa dénonciation, conformément aux règles régissant le droit des traités.
* 3 Avis n° 134 (2023-2024) de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère sur le projet de loi de finances pour 2024, tome II : « Immigration, asile et intégration », 23 novembre 2023.
* 4 En remplacement de Philippe Bonnecarrère, élu député du Tarn à compter du 7 juillet 2024.
* 5 Désignée co-rapporteure par la mission d'information et ayant participé à l'ensemble de ses travaux, Corinne Narassiguin n'a pas souhaité cosigner le rapport adopté par la commission.