EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport de Marie-Pierre de la Gontrie et Françoise Dumont, au titre de notre mission d'information sur le bilan de la mise en oeuvre de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024 (vidéoprotection intelligente et sécurité privée)
Mme Marie-Pierre de La Gontrie, rapporteure. - Avec cette mission d'information sur le bilan de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 - dite « loi JOP » -, notre commission se penche une deuxième fois sur le thème de la sécurisation des Jeux, et nos travaux s'inscrivent dans le droit fil de ceux que j'ai conduits au printemps dernier avec notre collègue Agnès Canayer.
Entretemps, les Jeux ont bien eu lieu et, chacun peut en convenir, ont été un succès à maints égards, et en particulier du point de vue sécuritaire.
Pourquoi une seconde mission ? Deux aspects au moins nous paraissaient justifier une évaluation parlementaire a posteriori : la mise en oeuvre de l'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique instituée par la loi JOP et devant prendre fin au 31 mars 2025 ; ensuite, la mobilisation historique de la sécurité privée pour l'organisation des JOP.
Les enjeux liés à la vidéoprotection algorithmique sont nouveaux, complexes et sensibles. J'en présenterai quelques éléments de contexte, avant que Françoise Dumont ne vous présente nos recommandations.
De quoi parle-t-on ? La vidéoprotection algorithmique, cela consiste à appliquer à des images captées par les systèmes de vidéoprotection traditionnels une technologie d'intelligence artificielle (IA), que l'on a entraînée à détecter certains évènements en temps réel. De tels systèmes avaient été mis en oeuvre notamment par la SNCF, la RATP et par plusieurs collectivités locales dans le silence de la loi, jusqu'à ce que la Cnil, dans une position publiée en 2022, n'appelle à un encadrement légal de l'usage de ces technologies à des fins de sécurité publique. Ainsi, l'article 10 de la loi JOP vise-t-il à mettre la vidéoprotection algorithmique au service de l'organisation des Jeux dans des conditions juridiquement sécurisées.
Tout d'abord, le cadre législatif confère à l'expérimentation une finalité et un objet limités : la sécurisation de grandes manifestations sportives, récréatives ou culturelles particulièrement exposées à des risques de terrorisme ou d'atteintes graves à la sécurité des personnes. Cela concerne bien sûr les JOP, mais pas exclusivement. Dans ce cadre, la vidéoprotection algorithmique ne pourrait être utilisée que pour détecter des évènements prédéterminés en lien direct avec cette finalité. Huit « cas d'usage » ont ainsi été définis par voie réglementaire : la présence d'objets abandonnés ; la présence ou l'utilisation d'armes ; la circulation d'une personne ou d'un véhicule dans un sens interdit ; l'intrusion d'une personne ou d'un véhicule dans une zone interdite ; la présence d'une personne au sol à la suite d'une chute ; les mouvements de foule ; une densité trop importante de personnes ; les départs de feux.
La loi a également réservé la faculté de mettre en oeuvre cette expérimentation à un nombre limité d'acteurs : les forces de sécurité intérieure, les services d'incendie et de secours, les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, ainsi que les polices municipales - et à chaque fois, l'autorisation de mettre en oeuvre l'expérimentation doit reposer sur un arrêté préfectoral.
Enfin, la loi a prévu des garanties juridiques indispensables. La première, c'est l'interdiction du recours à la biométrie et à la reconnaissance faciale, qui constitue une ligne rouge absolue. La deuxième, tout aussi importante à notre sens, c'est le principe de « primauté humaine » qui veut que les traitements expérimentés demeurent en permanence sous le contrôle des personnes chargées de leur mise en oeuvre et ne peuvent fonder, par eux-mêmes, aucune décision individuelle ni acte de poursuite. Je rappelle que, dans le cadre de l'expérimentation, le traitement n'a vocation à être utilisé qu'en temps réel. Un monopole de l'État est également prévu pour le choix de la technologie utilisée. Les décrets d'application ont précisé certaines exigences parmi lesquelles une obligation de supervision permanente du ministère de l'intérieur sur la conception des traitements, y compris lors de leur phase de paramétrage et de calibration sur les caméras des services utilisateurs.
Le dispositif est donc strictement encadré. L'un des acteurs que nous avons auditionnés l'a décrit comme l'équivalent d'une simple « tape sur l'épaule » de l'agent, qui permet de lui signaler les images à regarder sur son écran de contrôle.
Pour autant, et bien que les possibilités offertes par la vidéoprotection algorithmique soient indéniablement intéressantes, nous devons nous garder de prendre ses enjeux à la légère.
La Cnil l'a justement souligné, ces technologies emportent un changement de degré et de nature dans la surveillance de la voie publique. Jusqu'ici, cette surveillance était fortement limitée par les capacités d'analyse des personnes placées derrière l'écran de contrôle. Avec la vidéoprotection algorithmique, cette analyse devient généralisée, et permet de détecter des évènements jugés à risques, à l'aune d'une normalité qui ne saurait, par construction, être complètement neutre et qui encourt toujours le risque d'être affectée par certains biais.
Cette observation doit nous conduire à appréhender ces solutions avec la plus grande vigilance. Elle plaide également pour une évaluation rigoureuse de leur efficacité et de l'atteinte qu'elles sont susceptibles de porter aux libertés publiques. C'est un point auquel nous tenions tout particulièrement lors de la loi JOP.
Force est de constater que l'exercice d'évaluation a été ici mené avec le plus grand sérieux par le comité indépendant présidé par Christian Vigouroux, dont nos collègues Nadine Bellurot et Jérôme Durain étaient membres. C'est un motif de satisfaction, d'autant plus que les évaluations que le Gouvernement effectue des expérimentations législatives sont de qualité très variable. Le rapport remis au Parlement est clair, précis, et documenté - il a largement permis d'éclairer nos travaux.
Mme Françoise Dumont, rapporteure. - Disons-le d'emblée : loin de l'ambition initiale, l'expérimentation n'a pas été suffisante pour établir l'intérêt de la vidéoprotection algorithmique.
Deux solutions seulement ont été déployées, et le rapport du « comité Vigouroux » ne traite que d'une seule d'entre elles. De plus, alors que l'expérimentation devait durer deux ans, la mise en oeuvre opérationnelle n'a duré que neuf mois et elle n'a été effectuée que ponctuellement, du fait de la condition tenant à la sécurisation des manifestations sportives, récréatives et culturelles.
Cette portée limitée rend difficile de préconiser la pérennisation ou l'abandon du dispositif. C'est pourquoi, avec ma collègue, nous concluons à l'opportunité de la prolongation de cette expérimentation.
Commençons par l'aspect quantitatif : le comité d'évaluation recense une trentaine d'évènements ayant donné lieu à une utilisation opérationnelle de la vidéoprotection algorithmique - pour des durées très variables, allant d'un ou deux jours à trois semaines pour les JOP ou la sécurisation des marchés de Noël -, dans environ 70 lieux différents et au moyen d'environ 800 caméras.
Quatre utilisateurs se sont lancés dans l'expérimentation : la préfecture de police à Paris, la RATP et la SNCF (celle-ci n'ayant mis en oeuvre l'expérimentation qu'en région parisienne) et la ville de Cannes.
On peut s'interroger sur le faible nombre d'utilisateurs, en particulier de communes ; l'AMF nous a indiqué ces facteurs d'explication : la restriction de l'expérimentation aux seules manifestations sportives, récréatives et culturelles, pour une utilisation ponctuelle et un coût relativement élevé, la méconnaissance du dispositif et l'absence de communication auprès des collectivités mais aussi le caractère clivant de la vidéoprotection algorithmique. La ville de Cannes a également mis en avant que le fait de réserver aux policiers municipaux l'utilisation de ces logiciels, à l'exclusion des autres agents qui utilisent habituellement ces systèmes, entraîne d'importantes difficultés opérationnelles, d'autant que la vocation principale des policiers municipaux, lors de grands évènements, est d'être mobilisés sur la voie publique.
Plusieurs choix ont limité la portée et donc l'intérêt de l'expérimentation.
En premier lieu, la durée effective de l'expérimentation a été limitée par les délais inhérents à la publication des textes réglementaires et à la passation du marché public national - puisque la loi a confié à l'État le monopole de l'acquisition de ces solutions. Ce choix s'est traduit par des délais incompressibles : c'est seulement au printemps 2024, près d'un an après l'adoption de la loi JOP et quelques mois avant le début des Jeux, que les premiers essais ont pu avoir lieu.
En deuxième lieu, et compte tenu de ce calendrier contraint, deux choix ont été faits lors de la passation du marché, que le comité d'évaluation qualifie de « structurants » : exclure le recours à la captation d'images par drone ainsi qu'aux logiciels mettant en oeuvre une IA comportant un apprentissage automatique (ou encore auto-apprenante) ; ce dernier choix a conduit à écarter certaines solutions peut-être plus perfectionnées, qui posent néanmoins des questions juridiques et pratiques plus complexes.
En troisième lieu, le recours à un marché public national - qui procède du monopole conféré à l'État dans le choix des solutions - a fortement limité le nombre de solutions évaluées. L'accord-cadre comportait trois lots géographiques et un lot thématique (transports en commun et infrastructures). Le lot « Île-de-France » et le lot thématique ont été attribués à un même prestataire, la société Wintics : son logiciel a donc été le seul mis en oeuvre par la préfecture de police, la RATP et la SNCF - et en définitive le seul réellement évalué. La ville de Cannes a mis en oeuvre un autre logiciel, celui de la société Videtics. Une troisième société a été attributaire d'un lot qui n'a donné lieu à aucune prestation.
En dernier lieu, les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation ont fortement contraint le paramétrage et le calibrage des solutions. Pour être efficaces, les logiciels requièrent des opérations assez chronophages : ajustement des caméras qui doivent être fixes et parfois redoublées, définition des zones observées, des évènements à prendre en compte et des seuils de détection, etc. - le tout sur une période suffisamment longue pour tenir compte des conditions météorologiques et de luminosité. Or, ce travail de paramétrage préalable, nécessairement réalisé in situ, a été regardé comme relevant de la phase de conception, et donc de la seule responsabilité de l'État - donc sous la supervision directe d'agents du ministère de l'intérieur -, ce qui a eu pour conséquence d'en limiter bien souvent la durée et, avec elle, l'efficacité du dispositif final.
Cette efficacité a été assez contrastée, les performances variant selon les cas d'usage et s'avérant : globalement satisfaisantes pour détecter l'intrusion dans une zone non autorisée, la circulation dans un sens non autorisé et la densité trop importante de personnes ; incertaines pour détecter les mouvements de foule (très peu de signalements) ; inégales pour détecter des objets abandonnés ainsi que le port d'armes à feu (ce dernier cas d'usage n'ayant été testé que par la commune de Cannes) ; très insatisfaisantes pour détecter des départs de feu et la présence d'une personne au sol.
Ce bilan ne porte évidemment que sur les deux solutions mises en oeuvre et évaluées, et principalement sur celle de la solution Wintics ; sa portée doit donc être largement relativisée.
Les outils de vidéoprotection algorithmique ont donné lieu à un nombre réduit d'interventions sur le terrain : on en dénombre par exemple une seule pour la préfecture de police et sept pour la SNCF, principalement pour des cas d'intrusion et plus rarement pour des objets abandonnés. Mais ce nombre d'interventions n'est pas la seule mesure de l'efficacité de ces outils : c'est plutôt la qualité des signalements qu'ils remontent à l'attention de l'opérateur, à qui il appartient d'apprécier la situation et de décider des mesures qu'elle implique.
Enfin, au dire des utilisateurs, l'intérêt de l'expérimentation de la vidéoprotection algorithmique a été limité tout simplement par la mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre à l'occasion des jeux Olympiques et Paralympiques et de certains évènements qui les ont précédés. Cependant, les utilisateurs ont unanimement sollicité la prolongation, voire la pérennisation de ce dispositif, mettant en avant le potentiel de ces technologies.
Conformément à ce qu'avait prévu le législateur, le dispositif a fait l'objet d'un contrôle particulièrement vigilant opéré par la Cnil, qui a diligenté plusieurs opérations de contrôle et qui a constaté que les dispositifs mis en oeuvre étaient conformes à la réglementation. Le comité d'évaluation est parvenu à la même conclusion, s'agissant tant des exigences procédurales (à une seule exception) et des conditions de fond posées par la loi, que des exigences de confidentialité et de conservation des données. Il a jugé, plus généralement, que ce dispositif expérimental « ne heurte les libertés publiques ni dans sa conception ni dans sa mise en oeuvre ». Il a néanmoins relevé que l'information des personnes s'est révélée insuffisante, ses modalités étant souvent trop discrètes - parfois limitée, dans certaines gares, à des affiches au format A4.
Il nous paraît difficile de justifier, à partir d'un tel bilan, une pérennisation ou un abandon de ce dispositif. Nous arrivons à la conclusion qu'il faut aller au bout de la démarche expérimentale qu'avait souhaitée le législateur en 2023.
Nous recommandons donc une prolongation de l'expérimentation - c'est d'ailleurs ce que vient de voter l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, dans la proposition de loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports, issue d'une initiative de notre ancien collègue Philipe Tabarot, dont la CMP devrait se tenir début mars.
La sensibilité du sujet et les enjeux de ces technologies vis-à-vis des libertés publiques, nous paraissent justifier le choix d'une approche faite d'expérimentations successives, rigoureusement évaluées, pour ajuster au mieux l'encadrement du dispositif.
Les principes fondamentaux de l'expérimentation doivent être confortés, au premier rang desquels l'interdiction du recours à la biométrie et de la reconnaissance faciale, la « primauté humaine » dans le fonctionnement des dispositifs et une limitation d'utilisation pour des cas d'usage prédéterminés liés à des risques pour la sécurité des personnes.
Plusieurs aménagements devraient toutefois être envisagés pour tirer pleinement profit de l'expérimentation.
Premièrement, et à plus forte raison désormais que les JOP sont terminés, il faut envisager la possibilité de déployer le dispositif sur une période plus longue, en dehors de grands évènements sportifs ou culturels. Les circonstances de mise en oeuvre autorisant le déploiement de ces technologies devraient demeurer rigoureusement encadrées, et concerner des zones clairement délimitées et présentant des risques de sécurité importants, pour des cas d'usage strictement proportionnés.
Deuxièmement, s'agissant des communes participant à l'expérimentation, la condition tenant à ce que les outils ne puissent être mis en oeuvre que par des policiers municipaux pourrait être moins stricte : pourraient participer les agents communaux opérant habituellement les systèmes de vidéoprotection, dûment formés et habilités et sous la supervision d'un policier municipal.
Troisièmement, pour expérimenter un plus grand nombre de solutions, il faudrait que les opérateurs aient plus d'autonomie dans le choix des solutions de vidéoprotection algorithmique, dans des conditions qui resteraient rigoureusement encadrées et contrôlées par le ministère de l'intérieur, la Cnil et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). L'exigence de supervision permanente par un agent du ministère de l'intérieur au cours de la phase de calibration devrait également être assouplie.
Outre le contrôle par l'État et la Cnil, les aménagements devraient s'accompagner d'un renforcement de certaines garanties, comme l'information des personnes, dont le comité d'évaluation a souligné les insuffisances, et la formation des agents mettant en oeuvre ces signalements, qui devrait être harmonisée. Pour prévenir les difficultés rencontrées par le comité d'évaluation dans la mesure de la performance de ces outils, il conviendrait également d'associer tous les acteurs, et notamment les utilisateurs, à la définition d'une telle méthode.
Si ces mesures sont a priori de niveau réglementaire, la loi devrait consacrer et garantir l'indépendance du comité d'évaluation, dont le rôle est crucial - je salue, à mon tour, la qualité du travail qu'il a réalisé.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie, rapporteure. - Je vous présente la deuxième partie de nos travaux, relative à la mobilisation de la sécurité privée pour la sécurisation des Jeux.
Ce volet avait suscité d'importantes inquiétudes avant l'évènement, du fait du volume inédit d'effectifs à recruter et à former dans des délais contraints, alors que la filière est encore en croissance. L'exemple, ou plutôt le contre-exemple londonien, a également alimenté ces préoccupations - les JO de 2012 à Londres avaient été marqués par la défaillance de la principale entreprise de sécurité privée, conduisant les forces armées à s'y substituer en urgence.
L'importance de l'enjeu nous avait donc déjà conduites, avec Agnès Canayer, à consacrer au sujet de la sécurité privée une part importante de nos travaux d'avril 2024. Nous avions salué les « efforts massifs déployés collectivement par le Cojop, l'État, les collectivités territoriales et la filière », tout en notant qu'un travail important restait à fournir ; 3 % des lots n'avaient ainsi toujours pas été attribués à cette date, tandis que des doutes subsistaient sur la capacité de la filière à être totalement opérationnelle le jour J. Sans être excessivement alarmiste, nous avions donc insisté sur la nécessité d'intensifier les actions engagées pour franchir le « dernier kilomètre ».
Six mois après les Jeux, chacun s'accordera à dire que ce dernier kilomètre a été avalé avec brio, grâce aux efforts conjugués des organisateurs, des services de l'État, des collectivités territoriales ainsi que de la filière de la sécurité privée. Ce travail d'équipe a permis à la filière de la sécurité privée de se hisser à la hauteur de cet évènement planétaire, dont la réussite reposait en partie sur ses épaules.
Les chiffres publiés par le préfet de région Île-de-France parlent d'eux-mêmes : 25 800 personnes ont été formées au métier de la sécurité privée en l'espace de deux ans et près de 22 000 recrutements assurés en amont des jeux, soit des résultats supérieurs aux objectifs. En tout, la sécurisation des jeux a mobilisé plus de 200 entreprises et 27 500 agents de sécurité privée.
Cette réussite a été rendue possible par un accompagnement constant et sur-mesure de l'État. Il s'est en partie substitué à la filière pour identifier les candidats, les former et faciliter leur recrutement.
Si la crainte de défaillances, les fameux « no-show », demeurait présente à l'approche de l'évènement, les agents de sécurité privé ont exercé leurs missions avec professionnalisme et efficacité. Les quelques dysfonctionnements, marginaux, ont été traités avec une grande réactivité. Plus de 2 000 recrutements ont même été opérés pendant les Jeux - presque en temps réel -, afin de s'adapter aux besoins constatés sur le terrain.
Avec Françoise Dumont, nous tenons à saluer cet important succès collectif qui démontre le savoir-faire de la France pour l'organisation de grands évènements. Il est aussi porteur de promesses pour le développement de la filière de la sécurité privée. L'évènement a amorcé une reconfiguration du secteur, avec l'affirmation de nouvelles « petites » entreprises, car certaines grandes entreprises auraient choisi de ne pas candidater, préférant garder leur portefeuille de clients. Il appartiendra à la filière de capitaliser sur ce succès pour poursuivre son développement, dans la mesure où l'État ne pourra maintenir indéfiniment le même niveau d'accompagnement. Les Jeux Olympiques d'hiver de 2030 seront une échéance clé pour confirmer cette montée en puissance de la sécurité privée.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci pour ce travail sérieux et vos propositions pertinentes.
M. Jean-Michel Arnaud. - Les évaluations actuelles sont très importantes, on devra en tirer avantage pour les grands événements à venir, au-delà même des jeux Olympiques d'hiver de 2030.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Effectivement, les JOP de Paris, dont tout le monde redoutait qu'ils se passent mal, ont été un creuset d'expériences très utiles à une échelle plus large.
Mme Corinne Narassiguin. - Bravo et merci à nos rapporteures, leur travail complète très utilement celui de la mission d'information qui avait précédé les JOP. On voit bien que l'héritage des Jeux de 2024 va bien au-delà de l'organisation de grands événements. L'expérience acquise est importante sur de nouvelles techniques en matière de sécurité publique, mais il faudra être très attentifs à la poursuite de l'expérimentation et à son évaluation. Cela vaut aussi pour la sécurité privée, il serait intéressant d'évaluer ce qui a bien fonctionné, pour voir ce qui peut être pérennisé.
Mme Françoise Dumont, rapporteure. - Nous vous proposons ce titre pour notre rapport : « Vidéoprotection algorithmique, sécurité privée : après les JOP, jouons les prolongations. »
Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci. Je mets aux voix les recommandations de nos rapporteures, ainsi que le rapport d'information.
Les recommandations sont adoptées.
La commission adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.
La réunion est close à 14 h 30.