Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2025

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

A. BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 141

1. 50 % des lois sont totalement applicables six mois après la fin de l'année parlementaire 2023-2024 141

2. Un taux de mise en application en forte baisse 142

3. L'état d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale 144

4. L'application des lois votées selon la procédure accélérée 145

5. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois 145

6. La publication des rapports demandés par le Parlement 146

B. SUIVI DÉTAILLÉ DE L'APPLICATION DES LOIS 147

1. Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi 147

2. Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 153

3. Loi n° 2023-1267 du 27 décembre 2023 visant à faciliter la mobilité internationale des alternants, pour un « Erasmus de l'apprentissage » 172

4. Loi n° 2023-1268 du 28 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels 173

5. Loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie 178

A. BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE

Le présent bilan port sur les lois promulguées entre le 1^er octobre 2023 et le 30 septembre 2024 ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2025.

1. 50 % des lois sont totalement applicables six mois après la fin de l'année parlementaire 2023-2024

Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, huit lois ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2023-2024, soit près de deux fois moins que lors de la session précédente.

Nombre de lois promulguées
après examen au fond par la commission des affaires sociales
au cours des sessions ordinaire et extraordinaire

2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2023-2024
10	7	7	15	15	8

Sur ces huit lois, deux étaient d'application directe et deux sont entièrement mises en application au 31 mars 2025.

La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 50 % pour la session 2023-2024.

Mise en application des lois promulguées
entre le 1^er octobre 2023 et le 30 septembre 2024

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux des mesures d'application prises qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

2. Un taux de mise en application en forte baisse

Au titre des lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2023-2024, 248 mesures d'application étaient attendues contre 317 en 2022-2023. Le nombre de mesures d'application attendues a donc diminué de 22 % en un an. Cette baisse s'explique notamment par la promulgation, durant la session 2022-2023, de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 portant réforme des retraites, qui appelait à elle seule 100 mesures réglementaires.

Ce nombre reste néanmoins très élevé et représente à lui seul 38 % du nombre total des mesures d'application attendues sur les lois définitivement adoptées lors de la session 2023-2024.

Taux de mise en application des lois au 31 mars de l'année N+1^148(*)

Année parlementaire	2017-2018	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2023-2024
Nombre de mesures attendues	242	194	165	196	191	317	248
Nombre de mesures prises	155	124	79	134	116	223	123
Nombre de mesures à prendre	87	70	86	62	75	94	125
Taux de mise en application	64 %	64 %	48 %	68 %	61 %	70 %	48 %

Au 31 mars 2025, 123 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 48 %, un nombre en baisse de 22 points sur un an.

Ce taux d'application se situe bien en dessous de la moyenne des taux observés lors des sessions antérieures, hormis pour la session 2019-2020, marquée par la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, où le taux observé était également de 48 %.

À elle seule, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 appelle 133 mesures réglementaires, soit 54 % de l'ensemble des mesures. À la même période, le taux d'application de la LFSS pour 2024 (49 %) est en baisse par rapport à 2023 (58 %) et 2022 (64 %).

Si l'on ne tient pas compte de la LFSS pour 2024, le taux d'application s'élève à 47 %.

Il est à noter que depuis la présente session, le secrétariat général du Gouvernement (SGG) assure désormais, en sus de celui des décrets, un suivi des arrêtés, qu'il a transmis au Sénat au début du mois d'avril. La commission se félicite de ces nouvelles informations transmises par le SGG, qui permettent d'avoir une connaissance plus fine des arrêtés publiés. Elle déplore toutefois que ces éléments ne soient portés à la connaissance du Parlement qu'à la fin de la période de référence, et ne soient pas publiés tout au long de l'année, comme pour les décrets, dans les échéanciers disponibles sur le site Legifrance.

Taux de mise en application des lois partiellement applicables
adoptées définitivement entre le 1^er octobre 2023 et le 30 septembre 2024

	Nombre de mesures prévues (hors rapports)	Nombre de mesures prises	Taux de mise en application
Loi n° 2023-1196 pour le plein emploi	37	17	46 %
Loi n° 2023-1250 de financement de la sécurité sociale pour 2024	133	65	49 %
Loi n° 2023-1268 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels	31	13	42 %
Loi n° 2024-317 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie	36	13	36 %

Les délais de parution des décrets et arrêtés prévus par les lois de la session 2023-2024 se dégradent très fortement : 21 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi contre 60 % pour la session 2022-2023. Par ailleurs, 68 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des mesures d'application prévues
concernant les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire

Inférieur ou égal à 6 mois	26	21 %
De plus de 6 mois à 1 an	58	47 %
De plus de 1 an à 2 ans	39	32 %

3. L'état d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 10 % du total des mesures attendues.

Le taux de mise en application de ces mesures est de 35 %, soit un taux inférieur au taux global de mise en application (45 %). Ce taux est en net recul : il était de 60 % pour la session 2022-2023.

Sur la session 2023-2024, aucune des lois définitivement adoptées relevant du champ de la commission des affaires sociales n'est issue d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale (contre deux en 2022-2023).

Cela s'inscrit néanmoins dans une certaine continuité, le nombre de propositions de loi d'initiative sénatoriale définitivement adoptées par session oscillant entre 0 et 2.

Origine des lois promulguées depuis 2017
après examen au fond par la commission des affaires sociales

	Projets de loi	Propositions de loi AN	Propositions de loi Sénat
2017-2018	6	2	0
2018-2019	3	5	2
2019-2020	3	3	1
2020-2021	1	5	1
2021-2022	5	9	1
2022-2023	4	8	2
2023-2024	4	4	0

4. L'application des lois votées selon la procédure accélérée

Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, toutes les lois promulguées en 2023-2024 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.

Deux d'entre elles sont d'application directe, deux sont entièrement applicables et trois nécessitent toujours des mesures d'application :

- loi n° 2023-1107 du 29 novembre 2023 portant transposition de l'accord national interprofessionnel relatif au partage de la valeur au sein de l'entreprise (entièrement applicable) ;

- loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi (partiellement applicable) ;

- loi n° 2023-1252 du 26 décembre 2023 visant à prolonger en 2024 l'utilisation des titres restaurant pour des achats de produits alimentaires non directement consommables (d'applicabilité directe) ;

- loi n° 2023-1267 du 27 décembre 2023 visant à faciliter la mobilité internationale des alternants, pour un « Erasmus de l'apprentissage » (entièrement applicable) ;

- loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels (partiellement applicable) ;

- loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie (partiellement applicable) ;

- loi n° 2024-456 du 23 mai 2024 ratifiant l'ordonnance n° 2023-285 du 19 avril 2023 portant extension et adaptation à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna de diverses dispositions législatives relatives à la santé (d'applicabilité directe).

5. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois

En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Tous les rapports prévus au titre de cet article ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Légifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune^149(*) ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.

6. La publication des rapports demandés par le Parlement

Sur les 19 rapports demandés par les lois promulguées sur la période couverte par la présente note, seuls 2 ont été remis à la date du 31 mars. Il est néanmoins à préciser que la date de remise de ces rapports prescrite par la loi est parfois postérieure.

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* ¹⁴⁸ À l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise.

* ¹⁴⁹ Même si le SGG communique désormais au Sénat, au début du mois d'avril suivant la fin de la période de référence, des éléments de suivi sur les arrêtés (cf. supra).