A. A. BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE
Pour l'ensemble des lois contrôlées par la commission des finances, 147 mesures réglementaires d'application sur 236262(*) ont été prises ou sont devenues sans objet au cours de la période considérée, soit un taux de 62 %, supérieur de 7 points à celui de la session précédente. Sur les 236 mesures, 172 mesures étaient « nouvelles », relatives aux lois de la session 2023-2024263(*) et 64 « anciennes », concernant des lois antérieures à la session.
Pour la session 2023-2024, plusieurs constats peuvent être formulés :
- Un retour à un niveau élevé de mesures d'application attendues, essentiellement dû à la loi de finances initiale pour 2024.
Après deux années de réduction significative du nombre de mesures attendues264(*), la session 2023-2024 revient à un volume de mesure presque équivalent au pic de la session 2020-2021 (183 mesures). Pour rappel, le nombre de mesures attendues était traditionnellement inférieur à 100 mesures sur la session avant 2020.
Sur ces 172 mesures, dont 32 étaient différées, 130 ont été prises et 3 sont devenues sans objet. Par ailleurs, sur 39 mesures restant à prendre, 9 sont différées. Le taux de mise en application des lois de la session, en comptabilisant les mesures différées, s'élève à 76 %. Hors mesures différées et devenues sans objet, il s'élève à 79 %. Ces deux taux sont légèrement inférieurs à ceux de la session précédente, qui s'élevaient à 78 % avec mesures différées et 80 % hors mesures différées. Lors de la session 2021-2022, ces taux s'élevaient respectivement à 78 % (avec différées) et 87 % (sans différées).
Il s'agit du taux d'adoption hors différées le plus faible depuis 5 ans.
- Le stock reste à un niveau élevé et augmentera significativement à l'issue de la session.
Le stock a beaucoup augmenté au cours des années précédentes. Il représentait 30 mesures en 2019-2020 et s'établit pour la troisième session consécutive au-delà de 80 mesures. Le taux de déstockage est stable par rapport à l'année dernière : 32 % en 2023-2024 et en 2022-2023, mais ce taux s'élevait à 44 % en 2021-2022. Ce faible taux de prise de mesures des sessions antérieures, combiné au nombre très important de mesures de la session 2023-2024 aura pour conséquence directe une augmentation forte du stock pour la prochaine session, ce dernier dépassant la barre des 100 mesures à l'issue de la session 2023-2024.
Il reste par ailleurs des mesures très anciennes - plus de 10 ans - toujours inappliquées.
Au stock de mesures réglementaires attendues s'ajoute par ailleurs un stock de 51 rapports prévus par des lois antérieures à la session en attente de remise.
1. Les lois de la session : un taux d'adoption à 79 % des mesures d'application, en recul et le plus bas depuis 5 ans
Deux des lois examinées au cours de la session et suivies par la commission des finances sont d'application directe, en l'absence de renvoi à un texte réglementaire d'application. Il s'agit des lois n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 et n° 2024-279 du 29 mars 2024 tendant à tenir compte de la capacité contributive des collectivités territoriales dans l'attribution des subventions et dotations destinées aux investissements relatifs à la transition écologique des bâtiments scolaires.
4 lois restent non ou partiellement appliquées :
- Les lois n° 2024-537 du 13 juin 2024 visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France et n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 sont partiellement appliquées.
- Les lois n° 2024-330 du 11 avril 2024 visant à protéger le groupe Électricité de France d'un démembrement et n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ont chacune besoin d'une mesure d'application qui n'a pas été prise.
a) Seule la moitié des mesures prises l'ont été dans un délai de six mois
Les délais de publication des mesures d'application attendues pour les lois de la période du présent contrôle montrent que le Gouvernement ne parvient pas à respecter systématiquement l'objectif d'adoption des mesures réglementaires dans les 6 mois suivant la promulgation, délai prescrit par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008.
Ce taux d'adoption sous six mois est en forte baisse sur la session, en s'établissant à 51 % en 2023-2024, contre 74 % en 2022-2023, soit une baisse de plus de 20 points d'une année sur l'autre.
Délais de parution des mesures prises, hors
mesures différées,
en application des lois adoptées
définitivement au cours de la période de
référence265(*)
|
2023-2024 |
2022-2023 |
2021-2022 |
||||
|
Nombre de mesures prises dans un délai : |
Soit |
Soit |
Soit |
|||
|
- inférieur ou égal à 1 mois |
16 |
51 % |
16 |
74 % |
10 |
62,5 % |
|
- de plus d'1 mois à 3 mois |
7 |
5 |
32 |
|||
|
- de plus de 3 mois à 6 mois |
32 |
18 |
13 |
|||
|
- de plus de 6 mois à 1 an |
46 |
43 % |
13 |
24 % |
24 |
27,3 % |
|
- de plus d'1 an |
6 |
6 % |
1 |
2 % |
9 |
10,2 % |
|
Total |
107 |
100 % |
53 |
100 % |
88 |
100 % |
b) Un taux de mise en application hors mesures différées à 79 % sur la session 2023-2024, en baisse par rapport aux sessions précédentes
Le taux de mise en application des lois de la période s'établit à 79 %, hors mesures différées et mesures devenues sans objet. Il s'inscrit légèrement en-dessous de la moyenne des taux constatés lors des précédentes années (87 % en 2021-2022 et 80 % en 2022-2023). Il s'agit du taux le plus faible sur les 5 dernières années.
La session 2023-2024 se distingue aussi par un taux d'arrêté pris plus important que celui des décrets, alors que le taux d'application est habituellement très largement supérieur à celui des arrêtés. S'il faut saluer la plus grande importance attachée à la prise des arrêtés attendue, il faut regretter que cette dernière coïncide avec un taux de prise des décrets plus faible.
Le taux d'application des deux lois partiellement appliquées est par ailleurs très inégal. La loi n° 2024-537 du 13 juin 2024 visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France est appliquée à 44 % tandis que la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 est appliquée à plus de 80 %.
3 mesures sont devenues sans objet lors de la session 2023-2024, sur 172 mesures initialement attendues, soit 1,7 %266(*) des mesures prévues par les lois de la session. À celles-ci s'ajoutent 20 mesures facultatives, dont 4 ont fait l'objet d'une mesure adoptée sur la session et deux sont devenues sans objet. Le nombre de mesures facultatives est supérieur à l'année précédente (13 mesures facultatives en 2022-2023), ce qui peut être attribué à un nombre de mesures attendues beaucoup plus important.
La session 2023-2024 compte de nouveau un nombre important de mesures différées après une année 2022-2023 où ces dernières étaient presque absentes. Leur nombre est ainsi passé de 4 à 32 d'une session sur l'autre. 23 de ces mesures ont déjà été prises.
Pour rappel, les mesures différées recouvrent trois hypothèses :
- les mesures dont la prise est conditionnée par une décision préalable de la Commission européenne ;
- les mesures pour lesquelles la loi les appelant prévoit un délai de prise supérieur à six mois ou pour lesquelles le dispositif appelant un texte réglementaire n'entre en vigueur qu'après le 31 mars 2025 ;
- les mesures qui, bien qu'entrant dans le délai de droit commun de six mois, ont vu leur base législative modifiée avant leur adoption.
Mise en application des lois promulguées au cours de chaque session depuis 2019
|
2023-2024 |
2022-2023 |
2021-2022 |
2020-2021 |
2019-2020 |
|
|
Nombre de dispositions pour lesquelles une mesure réglementaire d'application est prévue par la loi |
172 |
83 |
135 |
183 |
167 |
|
Mesures prises |
130 |
55 |
94 |
122 |
117 |
|
Mesures devenues sans objet |
3 |
10 |
11 |
13 |
9 |
|
Mesures restant en attente |
39 |
18 |
30 |
48 |
41 |
|
dont mesures différées |
9 |
2 |
10 |
28 |
18 |
|
Taux de mise en application (hors mesures différées) |
79 % |
80 % |
87 % |
87 % |
83 % |
|
Taux global de mise en application (rapports et ordonnances inclus) |
72 % |
67 % |
69 % |
70 % |
66 % |
c) Deux mesures attendues sur trois concernent l'application de dispositions législatives d'origine gouvernementale
En ce qui concerne les lois de la session 2023-2024, l'analyse par origine des mesures attendues (selon que la mesure concernée est issue du texte initial, d'un amendement du Gouvernement ou d'une initiative parlementaire) révèle que, pour cette session, 67 % des mesures attendues proviennent de l'initiative gouvernementale, soit un montant légèrement supérieur à celui de l'an dernier (62 %).
Il peut également être remarqué que les mesures trouvant leur origine dans une initiative parlementaire ont un taux d'application inférieur de 15 points aux mesures d'origine gouvernementale267(*) sur la session 2023-2024, ce qu'il convient de regretter.
Comparaison par origine des mesures
réglementaires d'application
prises par rapport aux mesures attendues
(lois de la session 2023-2024)
|
Texte |
Attendues |
Prises ou devenues sans objet |
Encore en attente |
Dont différées |
||||||||||
|
Total |
Texte initial |
Gouv. |
AN |
Sénat |
CMP |
Total |
Texte initial |
Gouv. |
AN |
Sénat |
CMP |
|||
|
2023-1322 LFI 2024 |
153 |
61 |
48 |
23 |
21 |
0 |
126 |
53 |
40 |
17 |
16 |
0 |
27 |
8 |
|
2024-330 PPL EDF |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
|
2024-537 Attractivité de la France |
17 |
6 |
1 |
0 |
9 |
1 |
7 |
3 |
0 |
0 |
4 |
0 |
10 |
1 |
|
2023-1195 LPFP 2023-2027 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
|
Total |
172 |
67 |
49 |
24 |
31 |
1 |
133 |
56 |
40 |
17 |
20 |
0 |
39 |
9 |
2. Le stock de lois antérieures à la session 2023-2024 non encore entièrement appliquées continue de croitre et le nombre de mesures en attente se maintient à a niveau élevé
a) Évolution du stock de lois : un nombre de lois, parfois très anciennes, non intégralement appliquées qui continue d'augmenter
Au début de la session, le stock de lois encore en attente d'une mesure d'application s'élevait à 16 lois pour la commission des finances.
Au cours de la session, la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 est sortie du stock, sa mesure d'application en attente étant devenue sans objet.
Les 4 lois non intégralement appliquées de la session entreront dans le stock en vue de la prochaine session d'application des lois.
Le stock de lois s'élève ainsi à 19 lois à l'issue de la session 2023-2024.
b) Évolution du stock de mesures : un nombre de mesures en attente qui se maintient à un niveau élevé à 84 mesures
Le nombre de mesures prévues par des lois antérieures s'élève à 84 cette année (dont 20 mesures facultatives), un nombre identique à la session précédente et légèrement inférieur à la session 2021-2022 qui comptait 90 mesures. La proportion de mesures facultatives a cependant significativement augmenté par rapport à la session précédente, leur nombre passant de 7 à 20.
Sur les 64 mesures non facultatives en attente, 10 ont été prises et 4 sont devenues sans objet. Sur les 20 mesures facultatives du stock, 8 mesures ont été prises et 3 sont devenues sans objet. Le stock devrait augmenter puisque 43 mesures en attente et 12 mesures facultatives de la session 2023-2024 devraient devenir des mesures de stock suite à cette session. Pour mémoire, le stock, qui devrait dépasser les 100 mesures suite à cette session, était inférieur à 40 mesures avant 2020.
En tout état de cause, et comme cela a été souligné à plusieurs reprises lors des précédents bilans d'application des lois, il semble difficilement compatible avec l'objectif à valeur constitutionnelle de lisibilité et de clarté de la loi de laisser durablement en vigueur des dispositions appelant une mesure réglementaire qui ne verra sans doute jamais le jour.
Comparaison par origine des mesures d'application
prises268(*)
par
rapport aux mesures attendues (stock des lois antérieures au
1er octobre 2021)
|
Lois |
Mesures attendues |
Mesures prises |
Mesures encore en attente |
||||||||||
|
Total |
Initial |
Gvt |
AN |
Sénat |
CMP |
Total |
Initial |
Gvt |
AN |
Sénat |
CMP |
||
|
2013-1279 LFR pour 2013 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2013-672 régulation des activités bancaires |
3 |
3 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3 |
|
2016-1918 LFR pour 2016 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2017-1837 - LFI 2018 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2018-1317 LFI 2019 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2018-898 loi Fraude |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2019-1479 LFI 2020 |
10 |
8 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
10 |
|
2019-486 Loi PACTE |
5 |
0 |
3 |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
5 |
|
2020-1508 DDADUE |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2020-1721 LFI 2021 |
6 |
0 |
5 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
6 |
|
2021-1836 modernisation FIPU |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2021-1900 LFI 2022 |
14 |
6 |
7 |
1 |
0 |
0 |
3 |
1 |
2 |
0 |
0 |
0 |
11 |
|
2021-953 LFR 2021 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
2022-1157 LFR 2022 |
7 |
1 |
0 |
6 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
6 |
|
2022-1726 LFI 2023 |
22 |
5 |
9 |
6 |
2 |
0 |
16 |
3 |
9 |
2 |
2 |
0 |
6 |
|
2023-610 Douane |
9 |
6 |
0 |
2 |
0 |
1 |
4 |
1 |
0 |
2 |
0 |
1 |
5 |
|
Total |
84 |
30 |
27 |
22 |
3 |
2 |
25 |
5 |
12 |
5 |
2 |
1 |
59 |
3. Toujours plus de rapports demandés et non remis
a) La publication et l'exploitation des rapports de l'article 67
En vertu des dispositions de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application » d'une loi « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date » de son entrée en vigueur.
Les bilans d'application des lois réalisés par le Gouvernement fournissent des informations importantes et permettent aussi de constater certaines divergences d'interprétation sur l'application de certaines mesures entre le Gouvernement et le Parlement.
Il faut néanmoins une nouvelle fois regretter que le suivi des arrêtés ne soit jamais effectué dans ces rapports, qui se bornent à commenter les mesures renvoyant à des décrets alors que l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 vise bien « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi ».
b) Bilan des rapports prévus par les lois promulguées au cours de la session 2023-2024 : un taux de remise exceptionnellement bas
11 rapports sont attendus pour la session 2023-2024, un nombre équivalent à la session 2022-2023. 10 de ces 11 rapports trouvent leur origine dans un amendement de l'Assemblée nationale. Le dernier est un rapport demandé par le Sénat et a effectivement été remis par le Gouvernement. Il concerne la mise en oeuvre de l'expérimentation « Mieux reconstruire après inondation ».
La session 2023-2024 se distingue ainsi par un très mauvais taux de remise : sur 11 rapports attendus, seul 1 rapport a été remis.
Origine des dispositions législatives
prévoyant le dépôt d'un rapport
pour la session
2022-2023
|
Texte |
Rapports attendus |
Rapports remis ou devenus sans objet |
En attente |
||||||||
|
Total |
Texte initial |
Gouv. |
AN |
Sénat |
Total |
Texte initial |
Gouv. |
AN |
Sénat |
||
|
2023-1322 LFI 2024 |
10 |
0 |
0 |
9 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
9 |
|
2024-330 PPL EDF |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
2024-537 attractivité de la France |
0 |
0 |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
2023-1195 LPFP 2023-2027 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
11 |
0 |
0 |
10 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
10 |
|
Taux |
100 % |
0 % |
0 % |
91 % |
9 % |
100 % |
0 % |
0 % |
0 % |
100 % |
91 % |
c) Bilan des rapports prévus par les lois promulguées avant le 1er octobre 2023 : une augmentation continue du stock depuis plusieurs sessions
51 rapports appelés par une loi promulguée avant le 1er octobre 2023 n'avaient pas encore été remis, contre 47 au 1er octobre 2022. Pour mémoire le stock des rapports non transmis a évolué de façon très importante par rapport à la session 2019-2020, où seuls 14 rapports étaient concernés.
Sur ces 51 rapports, 5 ont été remis et 2 sont devenus sans objet. Le stock augmente donc encore une fois à la fin de la session 2023-2024.
4. Le suivi des ordonnances : un nombre limité d'habilitations dans le champ de la commission des finances
a) 6 habilitations au cours de la session 2023-2024
6 habilitations à légiférer par ordonnance ont été adoptées sur la session 2023-2024.
2 habilitations ont effectivement donné lieu à une ordonnance, il s'agit de l'ordonnance n° 2025-230 du 12 mars 2025 relative aux organismes de placement collectif et l'ordonnance n° 2025-229 du 12 mars 2025 portant réforme du régime des nullités en droit des sociétés.
Une habilitation a échu sans qu'une ordonnance soit prise, le Gouvernement ayant préféré procéder par une transposition législative directe du mécanisme d'imposition minimale mondiale des grands groupes lors de l'examen de la loi de finances pour 2025. Cette situation interroge sur la pertinence de l'habilitation donnée.
S'agissant des 3 ordonnances non encore prises, leurs délais d'habilitation ne sont pas encore échus et il n'y a pas lieu de croire qu'elles ne seront pas prises en temps et en heure.
b) 2 habilitations antérieures à la session 2023-2024 dont une est échue
2 habilitations à légiférer par ordonnance étaient prévues par des textes antérieurs au 1er octobre 2023. Aucune de ces deux ordonnances n'a été prise et dans un des deux cas, le délai d'habilitation est échu.
c) Aucune ratification d'ordonnance n'a été opérée au cours de la période étudiée
À l'issue du précédent contrôle d'application de la loi, 34 ordonnances étaient en attente de ratification. Aucune n'a été ratifiée, les projets de lois de ratification étant restés, jusqu'au 31 mars 2025, au stade du dépôt devant l'une ou l'autre assemblée.
Par ailleurs, les deux ordonnances prises au cours de la session 2022-2023 n'ont pas encore fait l'objet d'un dépôt de projet de loi de ratification, néanmoins, ces deux ordonnances ayant été publiées le 13 mars 2025, le délai de 3 mois pour le dépôt d'une loi de ratification n'était pas encore échu au 31 mars 2025.
* 262 Tant le nombre total de mesures prises que le nombre total de mesures attendues excluent les mesures facultatives.
* 263 Les chiffres ici présentés excluent les demandes de rapports du Gouvernement au Parlement ainsi que les habilitations à légiférer par ordonnance. Ces deux types de mesure font l'objet d'un examen spécifique dans la deuxième partie.
* 264 135 mesures sur la session 2021 2022 et 83 mesures sur la session 2022-2023.
* 265 2 mesures différées, et donc non tenues au respect du délai de 6 mois de parution des actes réglementaires, ont été prises lors de la session 2022-2023. Elles n'apparaissent pas dans ce tableau.
* 266 En très nette diminution par rapport à la session 2022-2023, pour laquelle le taux de mesures devenues sans objet s'élevait à 12 %.
* 267 Le taux d'application des mesures issues d'une origine parlementaire est de 65 % sur la session, contre 81 % pour les mesures issues d'une initiative du Gouvernement.
* 268 Intègre les mesures facultatives.