B. L'HÉBERGEMENT, NERF DE LA GUERRE MAIS MAILLON FAIBLE FACE AU BESOIN DE DÉCOHABITATION
1. L'augmentation des places d'hébergement en faveur des victimes de violences est une réalité
L'une des mesures-phare du Grenelle des violences conjugales a consisté dans la prise en compte de la situation des femmes victimes de violences dans la politique de l'hébergement et le développement d'un parc d'hébergement spécialisé à destination des victimes de violences.
Comme la Cour des comptes le relève dans son rapport de 2023 relatif à la politique de l'État en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes100(*), la coordination entre le numéro de téléphone 39 19 et le 115 - numéro pour obtenir un hébergement en urgence - a été améliorée à l'occasion du Grenelle des violences conjugales afin de favoriser l'accès des victimes à ces solutions d'hébergement.
Les écoutants du 39 19 disposent en effet d'un numéro direct vers le 115 dans la majorité des départements, utile en cas de saturation du 115 ou pour contacter le SIAO d'un autre département. En parallèle, la direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale se sont concertées pour améliorer l'articulation entre les forces de l'ordre et les SIAO, qui a vocation à être décliné au niveau départemental.
a) Un développement du parc d'hébergement spécialisé qui semble avoir partiellement eu lieu par conversion de places préexistantes
L'analyse du nombre de places d'hébergement dans le parc de droit commun et dans le parc spécialisé à destination des victimes de violences montre une augmentation importante du nombre de place d'hébergement entre 2020 et 2021, mais une augmentation modérée entre 2020 et 2024.
Le nombre de places passe de 200 385 en 2020 à 203 151 en 2021, soit une augmentation de 1 % en une année. Toutefois, cette augmentation appelle deux remarques.
D'abord, la progression dans le parc spécialisé semble avoir été partiellement obtenue par la conversion de places de droit commun préexistantes, dans la mesure où la hausse de 9 185 places dans le parc spécialisé entre 2020 et 2021 ne s'est pas accompagnée d'une augmentation aussi importante du nombre total de places dans l'ensemble du parc.
Ensuite, une partie de ces solutions d'hébergement semblent avoir été créées de manière temporaire, puisque leur nombre diminue entre 2021 et 2022, passant de 203 151 à 200 685 places.
Évolution du nombre de places d'hébergement dans l'ensemble du parc et dans le parc spécialisé pour les femmes victimes de violences
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par le SDFE
En raison de la diminution du nombre de places entre 2021 et 2022, le nombre de places dans l'ensemble du parc n'a ainsi augmenté que de 2 % en cinq ans.
Le nombre de places spécialisées a quant à lui connu une nette progression, passant de 5 000 places en 2017 à 11 276 places au 31 décembre 2024 et de 9 185 places en 2021 à 11 276 en 2024, soit une augmentation de 23 % en quatre ans. Parmi celles-ci :
- 45 % sont des places en centres d'hébergement d'urgence (CHU) ;
- 29 % en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;
- 22 % en logement conventionné au titre de l'allocation logement temporaire (ALT1) ;
- 5 % en logement adapté, incluant les résidences sociales et l'intermédiation locative.
Évolution du nombre de places
d'hébergement dans le parc spécialisé
pour les femmes
victimes de violences
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par le SDFE
b) Une hausse substantielle des crédits dédiés à l'hébergement spécialisé
En 2024, près de 126 millions d'euros ont été consacrés à l'hébergement des femmes victimes de violences et de leurs enfants, via le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». Ce montant était de 91,3 millions d'euros en 2021, soit une augmentation d'environ 38 % sur la période.
Évolution des crédits exécutés pour l'hébergement dans l'ensemble du parc et dans le parc spécialisé pour les femmes victimes de violences
(en millions de crédits de paiement)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par le SDFE
2. Une analyse des données des SIAO souligne toutefois l'ampleur des besoins
Afin d'apprécier la prise en charge des victimes de violences, et singulièrement des victimes de violences conjugales et intrafamiliales, les services de la commission des finances ont mené une analyse des données du « SI-SIAO » (cf. encadré infra). Ces analyses doivent toutefois être utilisées avec prudence compte-tenu des biais qui peuvent fausser les données de cette plateforme - une annexe jointe à la fin du présent rapport présente en détail les précautions méthodologiques nécessaires.
Précisions méthodologiques sur l'utilisation du SI SIAO
Le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO), dont la mission est d'assurer l'accueil des personnes sans abri ou en détresse, a développé une plateforme informatique dénommée « SI SIAO » visant à centraliser l'ensemble des demandes réalisées par les travailleurs sociaux. Ce système d'information vise à centraliser à la fois les demandes reçues par le numéro d'urgence 115, les demandes d'orientation en centre d'hébergement, ou en logement adapté.
Dans le détail, des informations précises sur la situation socio-économique du demandeur sont disponibles au sein de la fiche ménage renseignée par le travailleur social lors de la création d'une demande SIAO. Ces données sont donc déclaratives. Elles incluent des éléments relatifs à la précarité locative, la situation socio-médicale, ou encore à la situation professionnelle et financière.
La délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), qui gère le SI SIAO, s'est engagée dans un plan de modernisation de la plateforme.
Dans ces conditions, il convient d'apprécier avec exactitude la portée de l'analyse réalisée par le service de la commission des finances du Sénat. Cette analyse trouve trois limites principales :
- d'abord, elle est limitée à l'exploitation des données sur le périmètre des appels au 115, numéro à appeler pour obtenir un hébergement en urgence - à l'exclusion des données « insertion » ;
- ensuite, elle peut être sujette à des biais liés à la nature déclarative des données : outre quelles sont sujettes à des erreurs de déclaration ou des saisies erronées, de nombreuses variables sont ainsi peu renseignées, ce qui nuit à l'analyse ; de même, certaines variables sont sujettes à interprétation de la part des travailleurs sociaux, notamment la qualification de « victime de violences » ;
- enfin, les demandes issues d'un renouvellement ont été retraitées de l'ensemble des demandes, avec l'hypothèse - forte, mais raisonnable - que les bénéficiaires de demandes issues de renouvellement sont de même nature que ceux réalisant des demandes sans renouvellement.
Une annexe méthodologique plus fournie est jointe à la fin du présent rapport pour le lecteur qui souhaiterait davantage de précisions.
Source : commission des finances du Sénat
a) Les demandes d'hébergement associées à des violences concernent principalement des femmes seules, et sont pourvues dans 75 % des cas pour les victimes de violences conjugales et intrafamiliales
En 2024, la typologie des ménages ayant réalisé une demande « 115 » est hétérogène en fonction du type de demande. Sur l'ensemble des demandeurs, l'homme seul est le principal profil rencontré, à plus de 50 %.
À l'inverse - et sans réelle surprise - pour les demandeurs victimes de violences au sens large, ou ceux dont la demande porte spécifiquement sur le motif de violences familiales et conjugales, les femmes représentent près de 80 % de l'ensemble des demandes. Les femmes seules avec enfants représentent environ 40 % de l'ensemble.
De l'ordre de 5 % des demandeurs ayant déclaré être un homme ont réalisé une demande d'hébergement d'urgence avec comme motif les violences familiales et conjugales.
Typologie des demandes par type de ménages en 2024
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
En 2024, sur l'ensemble des demandes, la part des demandes pourvues s'élève à 34 %, soit plus de 600 000 demandes. Le taux d'acceptation des demandes augmente nettement pour les individus ayant comme motif les violences familiales et conjugales. Celui-ci atteint en effet 76 %, soit un taux plus de deux fois supérieur à celui observé pour l'ensemble des demandes.
Part de demandes pourvues en 2024 en fonction du type de demandeur
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
Ce taux d'acceptation très élevé pour les demandes associées à des violences conjugales et intrafamiliales confirment la priorité donnée, dans la politique de l'hébergement, aux parcours des victimes, ce qui constitue aux yeux des rapporteurs spéciaux un motif de satisfaction.
b) Si les places accordées dans le cadre de violences conjugales et intrafamiliales sont plus souvent individuelles, le recours à d'autres solutions d'hébergement moins adaptées n'a pas disparu
Le type de place accordée dépend du demandeur. Au regard du taux de non-réponse élevé, ces éléments sont à interpréter avec précautions. Ainsi, en 2024 :
- au sein de l'ensemble des demandes, les principaux types de places accordées correspondent aux places en urgence (39 % de l'ensemble des demandes), ou dans les abris de nuit (24 %) et dans les hôtels (9 %) ;
- les demandes associées à un épisode de violences correspondent à quatre principaux types de places. Les places en urgence représentent 26 % de l'ensemble des places accordées, les places en hôtel 19 %, les abris de nuit 13 % et les places spécifiquement fléchées vers les femmes victimes de violences 11 % ;
- enfin, les demandes ayant pour motif les violences familiales et conjugales se caractérisent par une faible part en abri de nuit (2 %) et par un recours important à l'hôtel (25 %) et aux places spécifiquement fléchées vers les femmes victimes de violences (33 %).
Type de place accordée en 2024 par type de demandeur
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
Si la prépondérance des places spécialisées pour les victimes de violences conjugales et intrafamiliales est logiquement associée aux victimes de ces violences, les rapporteurs spéciaux constatent avec surprise la part encore très importante prise par les hébergements en hôtel, qui sont considérés par les associations comme l'un des pires modes d'hébergement, car dépourvu de tout accompagnement.
Il s'agit généralement d'un signe de manque de places dans les autres structures d'hébergement.
S'agissant des catégories de places, les individus victimes de violences familiales et conjugales bénéficient plus fréquemment d'une chambre individuelle par rapport à l'ensemble des demandes. En effet, seules 4 % des demandes ayant pour motif des violences familiales et conjugales sont attribuées à des places en chambre collective, contre 31 % pour l'ensemble des demandes.
Sur le champ des demandes ayant pour motif des violences familiales et conjugales, 33 % d'entre elles ont obtenu l'attribution d'une place en chambre individuelle, contre 18 % pour l'ensemble des demandes.
Deux spécificités additionnelles peuvent être relevées : la part des places accordées en chambre d'hôtel est plus importante pour les individus victimes de violences familiales et conjugales (11 % contre 4 % pour l'ensemble des demandes) ; à l'inverse, la part des places accordées pour ces demandeurs en dortoir de plus de cinq personnes est quasi-nulle (1 % contre 9 % pour l'ensemble des demandes).
Catégorie des places accordées en 2024 par type de demandeur
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
Une nouvelle fois, les rapporteurs spéciaux déplorent la part trop importante des chambres d'hôtel parmi les modes d'hébergement proposés aux victimes de violences conjugales et intrafamiliales.
Il est en revanche rassurant de constater que les chambres individuelles sont largement majoritaires - juste devant, il est vrai, l'absence de renseignement - et que l'hébergement des victimes en dortoir et en chambre de plus de 5 personnes est très minoritaire. Tout juste s'étonne-t-on qu'il ne soit pas inexistant.
c) Depuis 2020, le nombre de demandes d'hébergement et le nombre de refus augmentent
En observant l'évolution du nombre de demandes d'hébergement entre 2018 et 2024, on constate tout d'abord une augmentation très importante (- 79 %) des demandes entre 2018 et 2019.
Les évolutions du SI SIOA et de la méthodologie appliquée à la variable « victime de violences » ont pu avoir un impact sur le nombre de demandes de ce type enregistrées au sein du système d'information, ce qui pourrait expliquer l'évolution atypique du nombre de demandes observée entre 2018 et 2019. Sans être en capacité d'expliquer celle-ci, elle ne doit pas être interprété comme une hausse de la demande en hébergement d'urgence par des individus ayant vécu un épisode de violences.
Nombre de demandes associées à un
épisode de violences
entre 2018 et 2024
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
Depuis 2019, deux périodes se distinguent :
- une période 2019-2021 avec un nombre de demandes inférieur à 115 000, quasi stable sur la période (+ 3 %) avec une légère baisse observée en 2020 ;
- une période 2022-2024, avec un nombre de demandes en légère augmentation (+ 4 %) autour de 119 000 demandes par an.
La part de demandes non pourvues associées à un épisode de violences a été globalement stable à hauteur de 45 % de demandes non pourvues sur la période 2018-2021, avant de croître jusqu'à atteindre 57 % en 2024. Les rapporteurs spéciaux considèrent cette tendance, qui semble témoigner d'une tension croissante sur l'offre d'hébergement, avec inquiétude.
Évolution de la part des demandes pourvues sur le champ des demandes associées à un épisode de violences entre 2018 et 2024
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
Cette intuition de tension sur l'offre d'hébergement semble confirmée par le fait qu'entre 2018 et 2022, la part des demandes refusées ayant pour motif l'absence de places étaient globalement stable, autour de 70 %, mais que cette part a fortement augmenté entre 2022 et 2023, puis à un rythme plus contenu entre 2023 et 2024 pour atteindre 78 % en 2024.
Les rapporteurs spéciaux ressortent de cette analyse des données du 115 du SI SIAO avec autant de motifs de satisfaction que d'inquiétude.
D'une part, l'analyse confirme la large part des femmes, avec ou sans enfant, qui accède à l'hébergement, confirmant la priorité donnée aux victimes de violences conjugales et intrafamiliales. Toutefois, ces analyses témoignent également d'une tension grandissante sur l'offre d'hébergement, qui conduit à loger un nombre important de victimes dans de mauvaises conditions, voire à refuser un nombre croissant de demande d'hébergement pour manque de place.
Part des demandes refusées ayant pour motif l'absence de places entre 2018 et 2024
Source : SI SIAO, calculs Sénat. Champ : hors demandes issues d'un renouvellement
3. Le développement des solutions d'hébergement pour faciliter l'éloignement des victimes de leur conjoint violent doit être une priorité
a) Une priorité : constituer un parcours d'hébergement continu et cohérent, de l'hébergement jusqu'au retour à l'autonomie
À l'issue de leurs travaux, les rapporteurs spéciaux ont acquis la conviction, consolidée par les témoignages unanimes des personnes entendues, qu'il revenait aux pouvoirs publics d'établir, en l'intégrant au reste de la politique de lutte contre les violences faites aux femmes - notamment le déploiement du pack nouveau départ - un véritable parcours d'hébergement, continu et cohérent, permettant d'accompagner les victimes de la mise à l'abri en urgence jusqu'à leur retour à l'autonomie.
La mise en place de ce parcours passe d'abord par le développement de places d'hébergement dans les SIAO, dont ce rapport vient de démontrer l'ampleur des besoins. Bien sûr, cette priorité requiert la mobilisation de moyens budgétaires, mais notre assemblée a déjà emprunté cette voie : à la suite de la remise d'un rapport de la délégation aux droits des femmes du Sénat « Femmes sans abri, la face cachée de la rue101(*) », l'examen du PLF 2025 a été l'occasion d'adopter par amendement l'ouverture de 20 millions d'euros supplémentaires afin d'obtenir l'ouverture de 1 000 nouvelles places d'hébergement. Ces moyens doivent permettre de faire face à l'urgence et d'éviter l'hébergement des victimes dans des chambres d'hôtel ou des dortoir collectifs.
Il convient également de mobiliser des dispositifs innovants - qui présentent souvent l'avantage d'être plus ponctuels et donc moins coûteux : le SDFE a ainsi signalé aux rapporteurs spéciaux l'existence d'une association dénommée « Un abri qui sauve des vies » ayant mis en place un dispositif d'hébergement citoyen destiné aux femmes victimes de violences conjugales et à leurs enfants co-victimes.
De même, les associations entendues par les rapporteurs spéciaux ont mentionné le dispositif « Elles déménagent », porté par la Fondation des femmes et qui consiste en l'organisation du déménagement d'urgence sécurisé et adapté, la mise en place d'un service d'entreposage et le ré-emménagement une fois le logement pérenne identifié.
Une fois passé l'urgence, il convient d'accompagner les victimes vers des solutions d'hébergement de plus long-terme, tels que des logements conventionnés ALT1, des résidences sociales ou des dispositifs d'intermédiation locative.
Enfin, dans la dernière ligne droite avant le retour à l'autonomie complète, le développement du cautionnement locatif devrait être encouragé. Cette initiative avait été avancée dans le cadre du Grenelle, mais le recours à la garantie public Visale est demeuré marginal, vraisemblablement car la location dans le parc privé requiert une situation économique déjà relativement stable. Pourtant, il semble que cette solution puisse s'avérer pertinente pour éviter les ruptures de parcours à l'approche du terme de la prise en charge.
Recommandation : Établir, en l'intégrant au reste de la politique de lutte contre les violences faites aux femmes, un véritable parcours d'hébergement continu et cohérent, permettant d'accompagner les victimes de la mise à l'abri en urgence jusqu'à leur retour à un logement autonome.
b) Une piste à explorer : développer les solutions d'hébergement des auteurs de violence pour laisser aux victimes l'occupation du domicile conjugal
Entendu par les rapporteurs spéciaux, le SDGE a également évoqué le développement de l'hébergement des auteurs de violences conjugales, présenté comme une piste pertinente dans leur prise en charge et pour la protection des victimes.
Il existe d'ailleurs un précédent : en 2020, pendant le confinement lié à la crise sanitaire du Covid 19, et afin d'assurer protection et répit aux victimes de violences conjugales, le ministère en charge de l'égalité entre les femmes et les hommes, a mis en place une plateforme visant à faciliter les mesures d'éviction des auteurs de violences du domicile conjugal prononcées par un juge : il s'agit de la « Plateforme Éviction », dispositif de recherche de solutions d'hébergement temporaire (hébergement hôtelier) pouvant être mobilisé en urgence. Elle est gérée par le Groupe SOS Solidarités. Ce dispositif, à vocation nationale, intervient essentiellement dans les régions connaissant des tensions sur l'hébergement d'urgence (Île-de-France notamment).
En 2024, la plateforme a été saisie à 579 reprises et a proposé un hébergement à 558 auteurs ; 301 auteurs ont été hébergés (dont 89,7 % étaient des hommes).
Le financement de cette plateforme, réalisé exclusivement par le biais du programme 137, a vocation à évoluer : faute de cofinancement du ministère de la justice, la plateforme a été contrainte de réduire son activité depuis le 1er juillet 2024 (fermeture le week-end et diminution du nombre de nuitées hôtelières attribuées pour chaque demande).
De même, si la création de places d'hébergement pour les auteurs de violences conjugales, prévue par le plan « Toutes et tous égaux », n'a pas encore pu être mise en oeuvre faute de financement sur le programme 177, elle devrait être a minima expérimentée, dans la mesure où les hébergement pour les auteurs de violence peuvent, plus aisément que pour les victimes, être réalisé en hôtel ou en hébergement collectif, ce qui limite leur coût et l'engorgement des dispositifs associés à un accompagnement.
Recommandation : Expérimenter, sur la base du volontariat, l'hébergement des auteurs de violences afin de laisser l'occupation du domicile à la victime
* 100 Cour des comptes, La politique d'égalité entre les femmes et les hommes menée par l'État. Des avancées limitées par rapport aux objectifs fixés, septembre 2023.
* 101 « Femmes sans abri : la face cachée de la rue », Rapport d'information n° 15 (2024-2025) fait par Mmes Agnès Evren, Marie-Laure Phinera-Horth, Olivia Richard et Laurence Rossignol au nom de la délégation aux droits des femmes du Sénat, déposé le 8 octobre 2024.