Union européenne : vers une réforme des modes de décision

II. L'EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

Le problème du vote à la majorité se pose de manière spécifique pour chacun des trois piliers de l'Union :

- dans le premier pilier , la plupart des décisions sont déjà prises à la majorité qualifiée : toutefois, cette règle subit des exceptions, relativement peu nombreuses, mais importantes. Un large accord existe pour maintenir certaines de ces exceptions ; la plupart des Etats membres sont en principe favorables à la suppression des autres, mais il est difficile d'obtenir un accord unanime dès lors que l'on passe à un examen au cas par cas ;

- dans le deuxième pilier , des propositions sont avancées pour que soient prises à la majorité qualifiée les mesures d'application des décisions politiques arrêtées d'un commun accord par les Etats membres ;

- dans le troisième pilier , un accord paraît se dessiner pour introduire le vote à la majorité qualifiée pour une partie des décisions, celles concernant la libre circulation des personnes et certaines mesures corrélatives, mais un accord unanime sur ce point ne pourra manifestement être obtenu qu'en accordant des clauses d'" opting out " à certains Etats qui souhaitent rester en dehors du dispositif communautaire dans ce domaine.

A. LE PREMIER PILIER

Au mois de février, la présidence néerlandaise a présenté un document sur l'extension du vote à la majorité qualifiée dans le premier pilier.

1. Une liste négative

Afin de faciliter les négociations, ce texte présente tout d'abord une liste négative de domaines qui resteraient régis par l'unanimité :

- les dispositions à caractère " constitutionnel " ou " quasi constitutionnel ",

- les dispositions constituant des dérogations aux règles du marché intérieur,

- les dispositions ayant un impact direct sur le budget des Etats membres.

Cette liste est retracée ci-dessous :

Dispositions pour lesquelles l'unanimité devrait rester la règle
A - Dispositions à caractère constitutionnel ou quasi-constitutionnel
Article 8 B	Droit de vote et d'éligibilité aux élections du Parlement européen et aux élections municipales
Article 8 E	Droits de citoyenneté complémentaires
Article 136	Associations des pays et territoires d'outre-mer
Article 138 par.3	Adoption d'une procédure électorale uniforme pour le Parlement européen
Article 145	Principes et règles de l'exercice des pouvoirs d'exécution conférés à la Commission
Article 157 par.1	Modification du nombre des membres de la Commission
Article 159	Non remplacement d'un membre de la Commission
Articles 165,166	Augmentation du nombre des juges de la Cour de justice et des avocats généraux
Article 189 A	Modification d'une proposition de la Commission (y compris les dispositions des articles 189 B, paragraphe 3 (procédure de codécision, deuxième lecture) et 189 C, point d) et e) (procédure de coopération, deuxième lecture)
Article 201	Dispositions relatives au système des ressources propres
Article 217	Régime linguistique des institutions
Article 227	Territoires d'outre-mer
Article 228, par.2	Conclusion i) d'accords portant sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption des règles internes et ii) d'accords d'association (article 238)
Article 235	Réalisation d'un objet de la Communauté sans que soient prévus les pouvoirs d'action requis à cet effet
Article O, 1 ^er al.	Adhésion de nouveaux Etats membres
B - Dispositions relatives aux dérogations aux règles du marché intérieur
Article 73C, par. 2 dernière phrase	Mesures constituant un pas en arrière en ce qui concerne la libéralisation des mouvements de capitaux
Article 75, par.3	Mesures spéciales concernant les transports
Article 93, par.2	Dérogations aux dispositions sur les aides d'Etat de l'article 92 ou 94
Article 223	Commerce des armes
C - Dispositions ayant un impact direct sur le budget des Etats membres
Article 51	Sécurité sociale
Article 99	Fiscalité
Article 121	Sécurité sociale
Article 130 D	Fonds structurels

2. Une liste positive

Le document de la présidence énumère ensuite les dispositions actuellement régies par l'unanimité pour lesquelles le vote à la majorité qualifiée pourrait être introduit :

Dispositions susceptibles de constituer une base de travail pour l'examen d'une extension éventuelle du vote à la majorité qualifiée
Article 8 A	Droit de circulation et de séjour
Article 45, par.3	Paiements compensatoires pour les importations de matières premières
Article 57, par.2	Modification des principes législatifs du régime des professions dans un Etat membre
Article 100	Rapprochement des législations pour le marché commun lorsque l'article 100 A n'est pas applicable
Article 128	Culture
Article 130	Industrie
Article 130 B	Actions spécifiques en dehors des fonds structurels
Article 130 I, par.1	Adoption du programme-cadre de recherche
Article 130 O	Création d'entreprises communes pour la recherche et le développement technologique
Article 130 S, par.2	Environnement
Article 151, par.2	Nomination du Secrétaire général du Conseil
Article 168A, par.2 et 4	Détermination des catégories de recours que le tribunal de première instance est chargé de connaître et approbation de son règlement de procédure
Article 188	Modification du titre III du statut de la Cour de justice et approbation de son règlement de procédure
Article 188B	Nomination des membres de la Cour des comptes
Article 194	Nomination des membres du Comité économique et social
Article 198 A	Nomination des membres du Comité des régions
Article 198 B	Approbation du règlement intérieur du Comité des régions
Article 209	Règlement financier

Dans un document complémentaire, présenté en avril, la présidence néerlandaise a suggéré de compléter cette liste positive en y ajoutant, d'une part, les règles applicables en matière de sécurité sociale aux travailleurs qui se déplacent dans l'Union (article 51 du traité), et d'autre part, certaines mesures fiscales :

- les dispositions se rapportant aux systèmes d'imposition communautaire en vigueur ;

- les mesures relatives à l'harmonisation complète de la TVA dans un secteur d'activité limité, dans la mesure où le fonctionnement du marché intérieur exige des conditions égales de concurrence dans le secteur concerné ;

- les mesures nécessaires en vue d'éliminer tout obstacle de nature fiscale à la libre circulation de biens et services à l'intérieur de l'Union européenne ;

- les mesures relatives à l'administration des systèmes de taxes harmonisés et permettant de renforcer la coopération administrative et l'assistance mutuelle entre les Etats membres nécessaires à cet effet ;

- les mesures nécessaires pour lutter contre la fraude fiscale, éliminer les doubles impositions, et d'une manière générale, supprimer les discriminations ou restrictions à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement et de prestation des services et à la libre circulation des capitaux, qui ont pour origine les disparités entre les législations relatives à l'imposition des revenus.

3. Une négociation difficile

La France s'est prononcée pour une extension importante du champ des décisions à la majorité qualifiée dans le premier pilier, sous réserve d'une repondération des votes au Conseil, notamment en matière de recherche, de culture, d'industrie, de transports, de fonds structurels ; mais cette position est loin de refléter un sentiment dominant parmi les délégations. Certaines des décisions en cause ont en effet des incidences financières importantes et la perspective d'un abandon de l'unanimité suscite des inquiétudes aussi bien chez certains pays contributeurs net que chez certains pays bénéficiaires net.

Par ailleurs, l'introduction, même limitée à certains domaines, de la fiscalité dans les matières régies par la majorité qualifiée est repoussée par la plupart des Etats membres, dont la France.

La CIG semble ainsi s'orienter vers une extension relativement limitée du vote à la majorité dans le premier pilier.

Une solution de rechange pourrait résider dans le développement éventuel de " coopérations renforcées " permettant à certains Etats membres de réaliser ensemble des approfondissements de la construction européenne dans des domaines précis ; l'exigence d'unanimité se trouverait alors en quelque sorte contournée. Cependant, les Etats inquiets de cette possibilité de contournement ont obtenu que d'éventuelles " coopérations renforcées " dans le premier pilier soient soumises à des conditions rigoureuses qui risquent d'en rendre difficile la mise en place ; en outre, certains Etats persistent à demander que ces " coopérations renforcées " soient soumises à une autorisation accordée à l'unanimité par le Conseil. Dans ces conditions, il semble que le recours à la " flexibilité " ne puisse aisément servir de substitut à l'extension de la majorité qualifiée.

Finalement, on peut se demander si, pour les matières du premier pilier, le traité de Maastricht n'a pas déjà fait l'essentiel du chemin possible au stade actuel de la construction européenne, ne laissant à l'actuelle CIG qu'une marge de progrès relativement limitée. Seule une forte impulsion politique pourrait modifier les données du problème ; on ne la voit pas de dessiner pour l'instant.