INTRODUCTION
Quelle est l'étendue de l'effort public en faveur des ports français ? Quelle est l'ampleur des effets induits ? Les instruments de politique répondent-ils bien aux objectifs qui leur sont assignés, et à quel coût ? Telles étaient les interrogations adressées au Commissariat général du Plan par l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
Des choix de méthode
La simplicité des questions ne doit pas masquer une difficulté de méthode. Comme toutes les politiques publiques sectorielles, celles concernant les ports poursuivent inévitablement plusieurs registres d'objectifs. Plus exactement, elles cherchent des compromis entre des objectifs qui ne convergent pas facilement : amélioration de la productivité d'une filière, maintien de l'emploi dans un secteur ou dans des zones géographiques, protection du revenu de certains agents économiques, etc.
En l'espèce, la difficulté est encore accrue par la complexité de la filière des transports : toute action en matière portuaire est en même temps une action qui concerne toute la chaîne de transport et, au-delà, l'ensemble de l'économie et du territoire. Selon l'angle sous laquelle on la regarde, son efficacité n'apparaît pas de manière identique. Ainsi, une action publique qui protège le niveau de l'emploi à court terme peut se révéler défavorable a la compétitivité du transport, ou bien des investissements qui relancent l'activité des ports s'avérer inefficaces à l'échelle nationale faute d'infrastructures adaptées dans les arrière-pays.
L'évaluation a naturellement tenté de rendre justice aux différents objectifs des politiques portuaires. Néanmoins, compte tenu des délais impartis, il s'est avéré nécessaire de privilégier certains d'entre eux, et donc de se référer à une vision adaptée, mais inévitablement partielle, de l'efficacité de 1'action publique. C'est l'objectif de renforcer la compétitivité globale de la chaîne de transport, qui à long terme est la plus sûre garantie d'essor de l'activité portuaire et des territoires environnant les ports, que l'on a considère comme prioritaire. Cela a conduit à porter un grand intérêt aux critères de choix des utilisateurs des ports, et à inclure dans le champ de l'analyse les politiques de transport terrestre
Il n'a pas paru possible d'adopter une conception complètement statique de l'efficacité des politiques publiques. En effet, le transport traverse à l'heure actuelle une période de changement, et un dispositif d'infrastructures et de services hier efficace peut se révéler demain inadapté. De ce fait, une analyse des tendances lourdes du secteur constitue l'auxiliaire nécessaire de l'évaluation. Une politique publique doit être jugée au moins autant sur sa capacité à anticiper la nouvelle donne d'un secteur que sur son adaptation au passé récent ou à la situation présente. C'est pourquoi, avant toute analyse de l'impact des politiques, le rapport débute sur un état des lieux de l'économie du transport et des ports français, et sur un inventaire des connaissances concernant leur avenir à moyen terme.
Les perspectives de l'économie portuaire
Depuis quelques années, le secteur du transport maritime connaît d'importantes transformations. Le commerce international se développe à un rythme très soutenu, dans un contexte extrêmement concurrentiel où les prix du transport maritime sont tirés vers le bas. De ce fait, les marges des armateurs sont très réduites, et une course à la compression des coûts est engagée. Des regroupements et des alliances géantes se forment, et chaque opérateur mène une stratégie de concentration et d'accélération du transport. La taille moyenne des navires porte-conteneurs augmente, les moindres gains de temps sont exploités, les trajets les plus directs sont privilégiés, les ports dont l'arrière-pays est très peuplé et économiquement très actif sont préférés.
Le transport des marchandises en vrac, tout particulièrement des hydrocarbures, est certes moins soumis au changement que celui des conteneurs ou plus généralement des marchandises diverses. Il reste, même si les mutations en cours dans le transport maritime concernent surtout les marchandises diverses, qu'elles revêtent une grande importance : selon la performance des ports, beaucoup de valeur ajoutée peut être créée ou perdue dans l'enceinte de ports et dans le reste de l'économie.
Cette évolution de l'économie portuaire doit être replacée dans le contexte d'ensemble du transport de marchandises. Les chargeurs se soucient évidemment du trajet complet de leur marchandise, depuis le lieu de chargement jusqu'au destinataire final. Beaucoup de leurs préoccupations actuelles vont dans le même sens que celles des armateurs : soucieux de minimiser leurs stocks et d'offrir une qualité irréprochable, ils sont demandeurs à la fois d'un bon prix et d'un transport rapide, assorti d'une grande fiabilité.
Le prix total d'un transport empruntant la voie maritime comprend trois parties : le fret maritime, le coût du transport terrestre et les coûts de passage portuaire. En moyenne, la part du fret maritime dans le coût total de transport d'une marchandise est la plus importante des trois, de sorte que les chargeurs sont sensibles à ce poste, et trouvent intérêt à ta concentration des trafics. Le prix du transport terrestre est d'un ordre de grandeur légèrement inférieur, et sur ce segment du trajet, toutes choses égales par ailleurs, les chargeurs recherchent le meilleur prix, ou pour certains le meilleur couple prix-temps. Cela peut les conduire à choisir le port le plus proche de la destination, et en ce sens une marchandise française peut passer par un port étranger sans qu'il y ait détournement au sens propre du terme. Cela les incite aussi à privilégier les ports dont l'arrière-pays est bien équipé en infrastructures terrestres. Les coûts portuaires, enfin, sont nettement inférieurs aux deux autres grands postes de dépense. Cela ne signifie pas que les chargeurs y soient indifférents, car de toute manière les gains que l'on peut faire sur le transport sont toujours commensurables avec les marges sur la marchandise transportée, mais cela explique qu'ils soient plutôt sensibles a la fiabilité du service, garanties de délai et de qualité.
En fin de compte, les préoccupations des armateurs et des chargeurs exercent des pressions conjointes en faveur d'une hiérarchisation des ports.
Seuls un petit nombre de ports seront en mesure de répondre aux exigences des opérateurs du commerce mondial pour cela, outre les considérations de coûts, un arrière-pays dense et développé, une excellente qualité de service ou une position géographique favorable sur les grands axes du commerce mondial sont devenus indispensables. Dans la Méditerranée, ce dernier critère revêt une grande importance, au point que des ports se développent ex nihilo, comme Algésiras ou Gioia Tauro. Sur l'Atlantique, les trots critères jouent, et les différents ports de la rangée Nord se livrent une concurrence a l'issue incertaine. En France, Le Havre, bien placé et pourvu d'un arrière-pays relativement dense, a de bonnes chances de faire partie des ports qui draineront une partie du commerce mondial. Marseille, éloigné de la ligne directe de traversée de la Méditerranée, peut conserver des chances, s'il parvient à offrir une qualité et des prix satisfaisants, mais n'attirera probablement pas les plus gros porte-conteneurs des lignes Europe-Asie.
D'autres ports bénéficieront d'un trafic indirect de conteneurs par feeder, dans la mesure où leur arrière-pays suffira à justifier le débarquement de navires de taille moyenne mais pas de la taille la plus grande. Certains se spécialiseront dans des trafics de marchandises non conteneurisées, qui exigent des installations adéquates, un professionnalisme développé et des activités économiques spécialisées dans l'arrière-pays : trafics de bois, de charbon ou de céréales, par exemple. D'autres encore pourront vivre de trafics d'intérêt local. Ces ports de deuxième ou troisième rang ne sont pas moins utiles que les autres, ils peuvent prospérer et apporter de la valeur ajoutée à l'échelle locale. Du reste, tous les trafics des ports de commerce international n'ont pas un impact important sur l'économie : le trafic de conteneurs n'induit pas nécessairement d'activité de traitement de la marchandise à proximité.
En définitive, une grande partie des choix qui affectent le destin des ports reviennent aux armateurs. Mais les politiques publiques peuvent agir sur de nombreux éléments de la fiabilité et de la compétitivité de la chaîne de transport. Leur succès se mesurera à l'aune de leur adaptation à la nouvelle donne de l'économie du transport.
Un secteur qui reçoit des crédits publics significatifs
Aux deux premières questions posées à l'évaluation, l'orientation générale des réponses est que le secteur portuaire a bénéficié au cours des dernières décennies de crédits publics importants, et qu'il en reçoit encore aujourd'hui, quoique dans une proportion moindre.
S'agissant d'investissements en infrastructures portuaires, la part du financement d'État représente une forte majorité du total, au moins pour les ports autonomes. Examinés catégorie par catégorie (quais, écluses, etc.), les financements français apparaissent de proportions comparables à ceux des pays concurrents. Il est probable cependant -mais les comparaisons précises sont très délicates- que, tous échelons territoriaux confondus, les ports du Benelux soient un peu mieux dotés par les collectivités publiques que les ports français.
Si l'on considère les investissements portuaires dans leur ensemble, leur total a décru à partir de 1976. Depuis 1989, ils oscillent entre 1,5 et 1,9 milliard de francs en monnaie constante de 1996. Dans ce total, la part de l'État baisse tendanciellement : elle est passée de 220 millions en 1988 1 ( * ) (soit 17 % du total de l'époque) à 149 millions en 1994 (8 % du total). La part des collectivités locales a sensiblement augmenté : 191 millions en 1988 (15 %) et 580 millions en 1994 (32 %). La part financée sur fonds propres oscille autour de 40 à 50 %. Globalement, cette évolution traduit deux phénomènes concomitants : la stabilisation des investissements après l'achèvement d'équipements lourds vers 1975, d'une part, et un relatif désengagement de l'État, d'autre part.
Si l'on veut rendre justice à l'effort public d'investissement en faveur du secteur portuaire, il faut naturellement y inclure les infrastructures terrestres visant à améliorer la desserte des ports, mais il n'est pas possible de fournir d'appréciation chiffrée : cela n'aurait guère de sens d'affecter une part d'un investissement routier ou ferroviaire à sa fonction de desserte d'un port.
Si l'on s'attache enfin à l'effort budgétaire complet, investissement et fonctionnement confondus, les montants payés par l'État, qui au début des années 80 dépassaient largement le milliard de francs en monnaie constante de 1996, décroissent depuis lors et tendent vers 600 millions.
Les sommes investies par l'État peuvent être rapprochées des chiffres de la dépense portuaire et de l'emploi dans le secteur. L'emploi direct total en métropole était de l'ordre de 30 000 personnes en 1995. La dépense portuaire, estimée par le compte satellite des transports, était de 8,2 milliards en 1992 en dépense courante et 1,6 milliard en capital. L'évaluation de l'emploi induit est toujours hasardeuse, les conventions de calcul étant par nature contestables. Les études assez détaillées menées sur quelques sites permettent d'estimer que l'activité d'un port autonome suscite entre trois et quatre emplois indirects ou induits pour un emploi direct 2 ( * ) . Il paraît raisonnable de penser que l'activité portuaire représente environ 0,12 % de la population active en emplois directs, et de l'ordre de grandeur de 0,5 %, peut-être un peu plus, en agrégeant emplois directs, indirects et induits.
Des problèmes d'image plus que de prix
Si l'on en vient maintenant à l'efficacité des politiques portuaires, l'impression dominante qui se dégage de l'évaluation est que les politiques publiques menées au cours de la dernière décennie ont contribue à améliorer l'efficacité des ports, sans parvenir à redresser complètement une image de fiabilité insuffisante.
La première question à laquelle il convient de répondre est de savoir si les infrastructures portuaires françaises correspondent aux besoins de l'économie nationale. Il ressort de l'évaluation qu'après une période d'investissement en grands équipements, les infrastructures portuaires sont actuellement satisfaisantes, mis à part des cas de vétusté ou de relèvements de profondeurs dus à un entretien insuffisant. Par rapport aux exigences du développement du commerce mondial, la seule structure lourde envisageable est sans doute Port 2000, et encore ne sera-t-elle utilisée a plein que si Le Havre sort bien placé de la concurrence très dure qui oppose les ports de la rangée Nord pour attirer les trafics de conteneurs.
Ensuite se posent toutes les questions liées aux services portuaires. La consultation menée auprès des armateurs l'a confirmé : les utilisateurs des ports recherchent prioritairement la fiabilité et la qualité de service, et à cet égard ils perçoivent les grands ports français comme inférieurs à leurs concurrents.
Les problèmes de la manutention occupent en matière de fiabilité une place centrale. La réforme de 1992 a notamment eu pour résultat une réduction des effectifs de la profession, d'un peu plus de la moitié. Mais les deux ports dont le trafic est le plus mondial n'ont pu rétablir complètement leur image. Des conflits sociaux, au moins larvés, s'y produisent toujours autour de l'interprétation de la loi de 1992, dont l'esprit est d'instituer le droit commun du travail, mais dont la pratique laisse subsister d'importantes poches d'exception à ce droit. Les entreprises de manutention française n'ont pu atteindre la surface financière et la stabilité de leurs homologues belges et néerlandaises, en partie parce que la réforme a laissé peser sur elles une charge financière significative, malgré une importante participation de l'État. Des problèmes organisationnels persistent, quant à l'articulation des métiers d'ouvriers dockers, exercés dans les entreprises de manutention et de grutiers, qui dépendent des autorités portuaires. De même, des problèmes de frontière subsistent en ce qui concerne les périmètres d'activité des sociétés de manutention.
À côté de la manutention, qui est à la fois déterminante, tant pour la qualité de service que pour l'image, et importante dans le total des charges portuaires, les ports français sont parfois jugés, à tort ou à raison, moins favorablement que les étrangers en raison des modalités d'organisation des professions du remorquage, du pilotage et du lamanage. En revanche, les formalités douanières ont été simplifiées et facilitées à la suite des récentes mesures. Il apparaît également que les conditions d'accès au domaine public, même si elles suscitent encore quelques critiques, répondent mieux que par le passé aux demandes des utilisateurs.
Les utilisateurs, on l'a vu, sont généralement plus sensibles à la qualité qu'au prix, mais un port dont la fiabilité est contestée a d'autant plus intérêt à offrir des charges raisonnables. Dans l'attente de la mise en place d'un Observatoire des coûts portuaires, il est difficile de faire des comparaisons précises, d'autant qu'à l'étranger les données sont d'accès et d'interprétation difficile. Il semble cependant raisonnable d'affirmer que les droits de ports français se situent dans les ordres de grandeurs européens habituels. Une question que soulève l'évaluation, en revanche, est celle de l'efficacité commerciale des tarifs pratiqués par les autorités portuaires : ils ne sont pas conçus, à l'heure actuelle, pour attirer au mieux le trafic.
Par ailleurs, les entreprises de manutention ont des coûts nettement supérieurs à ceux de leurs concurrentes des autres pays. Il est vrai qu'elles sont soumises à la taxe professionnelle, contrairement à d'autres professions portuaires et à leurs homologues étrangères. Les autres services, enfin, peuvent être un peu plus chers dans certains ports de France qu'à l'étranger, mais de nombreux utilisateurs s'accordent à penser que les prix du Havre sont raisonnables. Quoi qu'il en soit, les comparaisons portant sur les prix des services doivent être relativisées : les prix ramenés à l'unité de marchandise dépendent non seulement des tarifs portuaires, mais aussi du total chargé ou déchargé, donc de l'activité du port et de son arrière-pays 3 ( * ) .
Infrastructures terrestres et densité économique
On entend en France de manière récurrente un débat entre les responsables portuaires et les entreprises de transport terrestre. Les premiers accusent les secondes de ne pas mettre en place l'offre qui répondrait à leur demande de transport terrestre bon marché et rapide, à quoi les secondes rétorquent qu'ils investiront dans l'offre le jour où ils auront l'impression que la demande existe. Sans doute une offre bien conçue peut-elle, en matière de transports, créer de la demande. Il reste que celle-ci est très dépendante de l'activité économique. Or il existe une différence importante entre les ports français candidats au grand commerce international et leurs rivaux de Flandre et des Pays-Bas, voire d'Italie : d'un côté un pays dont la densité moyenne est de 100 habitants au kilomètre carré, avec une seule agglomération géante, de l'autre des régions denses, parfois quatre fois plus denses, avec plusieurs pôles économiques importants propres à concentrer les trafics. Il est raisonnable d'espérer que les ports français puissent prolonger un peu leur arrière-pays, il n'est pas réaliste d'ignorer la démographie.
Dans ces conditions, l'évaluation conclut que les infrastructures routières de desserte, s'agissant des ports dont l'arrière-pays est étoffé, sont en train de rattraper le retard qu'elles avaient pris il y a quelques années. Si la réalisation du schéma directeur progresse à la vitesse prévue, les infrastructures qui font encore défaut devraient être achevées vers 2005.
La question des infrastructures ferroviaires est plus complexe. Elles sont surtout intéressantes pour des trajets longs, de plusieurs centaines de kilomètres. Malheureusement, au-delà de l'Île-de-France, il n'existe pas actuellement de marchés importants pour les ports de la Manche. Il y a donc incompatibilité entre les souhaits des responsables portuaires qui demandent l'organisation d'une circulation Est-Ouest rapide et fiable pour se développer vers les marchés éloignés, d'une part, et, d'autre part, l'intérêt des établissements publics ferroviaires qui, faute de perspectives assurées, ne sont pas prêts à prendre seuls le risque commercial correspondant. À court terme, l'urgence est de faire disparaître les goulots d'étranglement du trafic de fret en Rhône-Alpes et en région parisienne, où le point nodal de Villeneuve-Saint-Georges assure l'essentiel de la distribution du trafic national.
En outre, les pays du Nord de l'Europe ont récemment manifesté un intérêt très vif pour une nouvelle forme d'organisation des trafics, les corridors ferroviaires 4 ( * ) . Il s'agirait de mieux utiliser les infrastructures ferroviaires en les ouvrant à de nouveaux opérateurs de transport terrestre, plus productifs ou plus efficacement intégrés. Un premier schéma européen a été élaboré, avec plusieurs corridors partant des ports de la mer du Nord et de la Manche, mais sans corridor au départ d'un port français. Il semble qu'en France les inquiétudes quant à l'ouverture de l'infrastructure ferroviaire l'aient emporté jusqu'ici sur les avantages à attendre d'un service concurrentiel et intégré au départ des ports. Ce raisonnement est vivement contesté par les opérateurs portuaires.
Quoi qu'il en soit, le débat est révélateur de l'étau que doivent s'efforcer de desserrer les politiques publiques futures. La géographie a certes donné quelques avantages à la France en la dotant d'un port en eau profonde touché en premier par les navires venus de l'Ouest, mais la démographie la dessert, car les arrière-pays ne sont pas densément peuplés. Le défi jeté aux pouvoirs publics est à la fois de choisir des priorités réalistes en nombre raisonnable, et de réussir d'autant mieux à améliorer la qualité et les coûts que la concentration des trafics sera inévitablement limitée.
* 1 L'interprétation de ces chiffres demande quelques précautions développées dans l'annexe I du rapport.
* 2 Certaines études proposent des coefficients multiplicateurs nettement plus élevés, mais souvent en prenant en compte de nombreuses activités développées à partir des matières premières qui ont transité par les ports.
* 3 Les professionnels parlent d'effet diviseur, pour exprimer que les prix des services rendus aux navires et certaines charges fixes sur les services à la marchandise sont d'autant plus faibles à l'unité (tonne, conteneur) que les navires embarquent ou débarquent en moyenne plus de marchandises.
* 4 Freeways ou freightways, selon les terminologies