C. UN ENCADREMENT " ADMINISTRATIF " INSUFFISANT ET PEU EFFICACE
Contrairement à certaines idées reçues, la commission d'enquête a pu constater que l'éducation nationale ne bénéficiait pas d'un encadrement " administratif " satisfaisant : elle a relevé à cet égard de graves insuffisances au niveau de l'évaluation des enseignants, de l'encadrement des établissements et des capacités de gestion des administrations déconcentrées.
1. Une évaluation insuffisante des enseignants
a) La notation et une évaluation sans incidences véritables sur la gestion des personnels
La
commission a pu constater que le système de notation n'était pas
correctement utilisé pour gérer de manière satisfaisante
la carrière des enseignants et n'exploitait pas réellement les
possibilités offertes par le statut de la fonction publique.
Alors que la mission d'inspection et d'évaluation des personnels et des
établissements constitue une des tâches essentielles de
l'éducation nationale, les mécanismes actuels de notation des
enseignants font l'objet de critiques justifiées.
La notation des personnels enseignants résulte en principe d'une double
démarche, puisqu'elle consiste à porter une appréciation
pédagogique, par les corps d'inspection, et administrative par les chefs
d'établissement.
Dans la pratique, ce système de notation ne fonctionne pas correctement
et ne répond pas à sa finalité.
Tout d'abord, la note administrative n'est pas suffisamment prise en compte,
alors qu'elle est censée permettre au chef d'établissement de se
prononcer sur l'autorité et le " rayonnement " de
l'enseignant, sans empiéter sur le terrain pédagogique.
Par ailleurs, compte tenu de moyens insuffisants, les inspections sont rares ou
trop espacées. Afin de remédier à cette carence, un
système de péréquation des notes a été mis
en place pour les professeurs qui n'étaient pas inspectés, de
telle sorte qu'ils ne soient pas pénalisés dans le
déroulement de leur carrière.
La commission a constaté, à la différence d'autres
administrations, que l'éducation nationale n'utilisait pas toutes les
ressources du statut de la fonction publique qui permet de sanctionner, ou tout
au moins, de retarder le déroulement de carrière d'un
fonctionnaire, lorsque des insuffisances ont été
constatées.
L'éducation nationale donne le sentiment d'être impuissante ou
dépourvue face à des enseignants médiocres ou même
inaptes, ce qui a des effets très négatifs tant dans le monde
enseignant lui-même que dans l'opinion publique.
Votre commission ne peut que souhaiter que la réflexion en cours sur le
mode d'évaluation des professeurs permette de moderniser ce dispositif
et de l'adapter aux nouvelles contraintes qui s'imposent aujourd'hui au
système scolaire.
Elle estime qu'il conviendrait de mieux prendre en compte l'évaluation
faite par le chef d'établissement, ce qui implique sans doute une
collaboration plus étroite entre les chefs d'établissement et les
inspections.
Votre commission considère enfin qu'il conviendrait d'établir une
relation entre le résultat d'une évaluation et l'obligation de
suivre une formation continue.
b) Des chefs d'établissement dépourvus de moyens adéquats pour remplir leurs missions
Tout au
long des auditions de la commission, le rôle essentiel des chefs
d'établissement a été mis en avant par les personnes
entendues qui ont souligné qu'un établissement valait d'abord par
la qualité de son chef d'établissement. La fonction est
aujourd'hui en crise : au-delà des problèmes de recrutement,
de la qualité des personnels, la fonction a considérablement
évolué, sans que les prérogatives du chef
d'établissement aient été renforcées.
Les emplois de direction des établissements d'enseignement ou de
formation relevant de l'éducation nationale sont occupés par des
personnels de direction de première catégorie et de
deuxième catégorie.
Jusqu'en 1988, le recrutement se faisait au choix sur des listes d'aptitude et
s'effectuait de manière peu satisfaisante.
Depuis le décret n° 88-343 du 11 avril 1988, le
recrutement de ces personnels est désormais ouvert par voie de concours
aux candidats âgés au minimum de 30 ans et justifiant de
cinq années de services effectifs en qualité de titulaire
dans un ou plusieurs corps de personnels enseignant, d'éducation ou
d'orientation.
Le recrutement s'effectue par la voie de deux concours :
- le concours de première catégorie
2
e
classe ou C1 auquel peuvent se présenter les
professeurs agrégés et assimilés et les professeurs de
chaire supérieure ;
- le concours de deuxième catégorie
2
e
classe ou C2 auquel peuvent se présenter les
fonctionnaires de catégorie A appartenant à un corps de
personnels enseignants de l'enseignement du premier ou du second degré,
à un corps de personnels d'éducation ou à un corps de
personnels d'orientation.
La commission d'enquête ne considère pas que la règle du
concours constitue le moyen de sélection adéquat pour recruter
des personnes ayant les qualités requises pour animer une équipe
pédagogique et piloter le fonctionnement de l'établissement.
En 1996, l'épreuve écrite d'admissibilité a
été remplacée par un examen, par le jury, du dossier
présenté par chaque candidat (décret n° 95-1189
du 6 novembre 1995) et l'arrêté interministériel
du 4 mars 1996 fixe l'organisation et la nature des épreuves
des concours des personnels de direction d'établissement d'enseignement
ou de formation.
A l'issue du concours, les personnels déclarés admis suivent une
formation initiale de six mois qui s'effectue pour partie dans les
académies, sous la responsabilité des équipes
académiques d'animation de la vie scolaire et pour partie à
l'Ecole supérieure des personnels d'encadrement du ministère de
l'éducation nationale. Les personnels sont ensuite nommés
stagiaires et affectés dans des établissements scolaires pendant
deux ans puis titularisés à l'issue du stage si celui-ci
s'est déroulé de façon satisfaisante.
La crise du recrutement des chefs d'établissement se traduit en termes
quantitatif et qualitatif.
Sur le plan quantitatif, le nombre de postes ouverts aux concours ces
dernières années n'était pas suffisant pour compenser les
départs à la retraite et n'a pas pris en compte l'impact
réel de la mise en oeuvre du congé de fin d'activité
à partir de 1997.
Le rendement des concours est lui-même insuffisant. On observe une baisse
régulière du nombre des candidats et le nombre des affectations
est inférieur au nombre de postes mis aux concours.
Sur l'ensemble du corps qui compte environ 13.000 personnes, on compte
1.000 postes vacants, selon les estimations données à la
commission par le secrétaire général du syndicat national
des personnels de direction de l'éducation nationale, ces vacances
concernant pour l'essentiel des postes d'adjoints dans des collèges
difficiles.
Sur le plan qualitatif, le risque d'une déqualification des chefs
d'établissement est réel en dépit d'un équilibre
maintenu au sein du concours de 2
e
catégorie (31 %
de certifiés, 20 % de PEGC et 17 % de PLP), étant
rappelé qu'une qualification satisfaisante est essentielle pour exercer
les responsabilités qui sont les leurs.
Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer cette
désaffection, illustrée par un pourcentage non négligeable
de lauréats qui refusent l'affectation qui leur est offerte :
392 abandons ont ainsi été constatés entre 1989 et
1994.
Malgré des revalorisations successives, la rémunération de
début de carrière n'est pas incitatrice pour les professeurs
agrégés, voire les professeurs certifiés, compte tenu
notamment des horaires et des contraintes de travail.
Dans le cadre du statut, le mouvement des personnels stagiaires se faisant
après celui des titulaires, ceux-ci ne peuvent obtenir que des postes
d'adjoints : les enseignants " chevronnés " rechignent
donc à accepter des postes à responsabilité
réduite, avec de faibles chances d'obtenir rapidement un poste
intéressant.
L'autonomie croissante des établissements devrait pourtant
entraîner un renforcement des responsabilités du chef
d'établissement. Cette autonomie repose en fait sur sa capacité
à mobiliser la communauté éducative et à prendre
des initiatives.
La dimension pédagogique prend d'ailleurs aujourd'hui de plus en plus
d'importance dans les fonctions de chef d'établissement : ce
dernier constitue les classes, détermine les emplois du temps, choisit
le professeur principal, organise le travail scolaire et les enseignements,
anime et développe la vie scolaire et supervise l'évaluation et
l'orientation des élèves.
Mais l'évolution de son rôle est limitée dans le domaine
pédagogique et le chef d'établissement ne dispose que de pouvoirs
très limités sur les personnels. S'il note les personnels ATOS,
leur gestion relève des autorités académiques.
De plus, le chef d'établissement est démuni à
l'égard des enseignants qui composent son équipe
pédagogique. Il n'intervient pas dans le processus d'affectation des
enseignants, l'appréciation qu'il porte sur eux à travers la note
administrative est très peu prise en compte, et il lui est interdit de
participer à leur évaluation pédagogique. Tel n'est pas le
cas dans les établissements d'enseignement privé sous contrat
puisque le recteur ne peut nommer un enseignant qu'avec l'accord du chef
d'établissement concerné.
L'absence d'autorité pédagogique des chefs d'établissement
public sur les professeurs est d'autant plus paradoxale qu'ils sont
eux-mêmes issus du corps enseignant et que l'évolution de leurs
compétences les conduit à mettre en oeuvre de véritables
actions pédagogiques, notamment à travers l'élaboration du
projet d'établissement.
La commission d'enquête, convaincue que les chefs d'établissement
constituent un maillon essentiel pour le bon fonctionnement du système
scolaire, est aussi favorable à un renforcement de leurs pouvoirs en
matière pédagogique. Elle recommandera ainsi une réforme
du système de notation et d'inspection des enseignants et une
harmonisation de la notation administrative et pédagogique.
Si elle juge irréaliste de proposer que les chefs d'établissement
interviennent au moment des affectations des enseignants -ce qui induirait des
changements trop importants dans la gestion des personnels- elle souhaiterait
néanmoins, dans le cadre du mouvement intra académique, qu'ils
soient davantage associés à la définition des postes
spécifiques, et des compétences exigées de l'enseignant
pour occuper ces postes.
c) Une évolution souhaitable du rôle des inspections territoriales
Les
statuts des corps d'inspection territoriale ont été
définis par le décret n° 90-675 du
18 juillet 1990.
Dans la logique de mise en oeuvre de la loi d'orientation pour
l'éducation du 10 juillet 1989, le décret
définit également leurs compétences respectives en
précisant l'autorité du recteur et la participation à la
politique académique des inspecteurs, par l'élaboration d'un
programme de travail, arrêté conjointement par le recteur et
l'inspecteur général de l'éducation nationale,
correspondant académique.
Leur recrutement s'opère après concours et la sélection
des candidats se réalise en deux étapes, d'abord sur dossier puis
par des entretiens avec un jury qui prend en compte l'expérience et la
formation des candidats.
Le recrutement s'effectue parallèlement sur une liste d'aptitude pour
des IEN " hors classe ".
La durée du stage précédant la titularisation est de
deux ans, dont une année de formation, effectuée à
l'Ecole supérieure des personnels d'encadrement de l'éducation
nationale.
Les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN)
Pour accéder au corps des IEN, il faut être fonctionnaire
titulaire de l'éducation nationale ou de la jeunesse et des sports,
appartenir à un corps d'enseignement de premier ou de second
degré, d'éducation ou d'orientation, ou à un corps de
personnels de direction. Les candidats doivent avoir accompli cinq ans de
services effectifs à temps complet ou leur équivalent, dans des
fonctions d'enseignement, d'éducation, d'orientation ou de direction et
justifier de la possession d'une licence ou d'un titre ou diplôme
jugé équivalent.
L'IEN a pour mission de conseiller, d'inspecter et de noter les personnels des
écoles maternelles et élémentaires de sa circonscription,
tout en veillant au respect des programmes nationaux. Il donne un avis sur le
projet d'école adopté par le conseil d'école avant de le
transmettre à l'inspection académique. Il a également un
avis à donner sur tout projet de modification des rythmes scolaires dans
une ou plusieurs écoles de sa circonscription.
Assisté par un ou plusieurs conseillers pédagogiques, et par un
conseiller pédagogique de circonscription chargé de
l'éducation physique et sportive, il organise et anime la formation
continue des enseignants placés sous sa responsabilité et apporte
une aide aux enseignants nouvellement nommés.
Les inspecteurs pédagogiques régionaux-inspecteurs
d'académie
Pour accéder au corps des IPR-IA, peuvent se porter candidats les
enseignants du supérieur sous certaines conditions de grade, les
professeurs agrégés de l'enseignement secondaire, les chefs
d'établissement remplissant certaines conditions de grade et les
inspecteurs de l'éducation nationale ayant au moins cinq ans de
service effectif à temps complet.
Les IPR peuvent être affectés dans les IUFM, notamment pour
intervenir auprès des professeurs-stagiaires en deuxième
année de formation. Les IPR, comme les IGEN, sont membres du jury des
concours de recrutement des personnels des lycées et collèges.
Les IPR-IA, en dehors de l'évaluation des personnels et des
établissements sont chargés de contrôler le respect des
objectifs, des instructions et des programmes ainsi que les examens. Ils
doivent également animer, impulser, suivre les projets et les actions
innovantes des personnels et des établissements.
Parmi les IPR-IA, on distingue :
- les IPR-IA disciplinaires, exerçant leur mission d'inspecteur
dans une discipline enseignée en collège ou en lycée ;
- les IPR-IA établissements et vie scolaire qui suivent notamment
les conseillers principaux d'éducation, les professeurs documentalistes,
les chefs d'établissement et la vie des établissements du second
degré.
Les inspecteurs d'académie, directeur des services
départementaux de l'éducation nationale
Créée par le décret du 10 septembre 1979, la
fonction d'IA-DSDE, est accessible aux seuls membres du corps des inspecteurs
d'académie et ce statut a été modifiée en 1990.
L'accès à cette fonction est réservé aux IPR-IA
titulaires et dans la limite de 5 % de l'effectif du corps, à des
administrateurs civils ayant une ancienneté de fonction dans
l'éducation nationale.
Les IA-DSDEN sont chargés de piloter le système éducatif
dans leur département, de la maternelle au lycée pour favoriser
les conditions d'accès à la qualification et à l'insertion
professionnelle des élèves. Ils coordonnent les actions des
inspecteurs de l'éducation nationale, des chefs d'établissement
et des responsables des services de l'inspection académique pour la
définition et la mise en oeuvre d'une politique départementale,
en adaptant les objectifs nationaux et les orientations académiques aux
particularités du contexte local.
Devant la commission, le ministre de l'éducation nationale a
souhaité renforcer la coordination entre les différents niveaux
d'enseignement en organisant les rectorats en bassins d'éducation. Selon
le ministre, il s'agit de mettre fin à la politique du
" mille-feuilles " pratiquée par certains inspecteurs adjoints
d'académie, où chacun s'occupe d'un niveau d'enseignement sans se
préoccuper de développer une cohérence entre les
formations dispensées à l'école, au collège et au
lycée.
L'organisation du rectorat en bassins d'éducation est actuellement
expérimentée dans quatre académies, chaque bassin
étant placé sous l'autorité d'un inspecteur
d'académie adjoint qui coordonne tous les niveaux d'enseignement du
bassin ; il est également le correspondant du sous-préfet
pour entretenir un lien avec le tissu économique local.
Cette évolution du rôle de l'inspection académique dans le
sens d'une meilleure coordination de l'ensemble des moyens d'enseignement
devrait favoriser à terme une meilleure gestion des enseignants. C'est
dans le périmètre des bassins d'éducation que pourrait par
exemple s'organiser le système de remplacement, ou encore se
développer la mutualisation des options entre les établissements.
Devant la commission, le secrétaire général du SNALC a
dénoncé ces expériences qui risquent selon lui de se
traduire par "
un embrigadement de l'éducation, de la maternelle
à la terminale incluse
".
La commission d'enquête, tout en partageant ce souci d'une meilleure
coordination, estime que celle-ci ne devrait pas porter atteinte au
caractère départemental de l'organisation
académique.
d) Le rôle des inspections générales.
Les deux
inspections générales se partagent le contrôle du
système éducatif.
L'inspection générale de l'éducation nationale
Les compétences de l'IGEN s'exercent en premier lieu à travers
les évaluations des personnels, des enseignements, des
établissements et de l'ensemble du système de l'éducation.
A ce titre, l'inspection générale participe à
l'organisation des concours de recrutement, intervient dans les
procédures de titularisation, le déroulement des carrières
-définition des postes à profil, coordination de la notation au
niveau national, promotion interne- et enfin, elle participe aux conseils
d'administration des grands organismes du système d'éducation.
Elle intervient également dans la gestion des personnels enseignants
à travers la rédaction de nombreux rapports remis au ministre.
Mme Geneviève Becquelin, doyen de l'IGEN, a cependant
estimé, devant la commission, que le suivi de ces rapports et la mise en
oeuvre de leurs propositions étaient souvent lents, ou en tout cas
différés dans le temps, ce qui témoigne de la
difficulté à faire évoluer tant les personnes que les
procédures au sein de l'éducation nationale. Elle a ainsi
évoqué les difficultés rencontrées pour mobiliser
les acteurs de terrain, dont les enseignants, en fonction des chantiers ouverts
par le ministre et pilotés par l'inspection générale.
Au sein de l'inspection générale, le groupe
" établissement et vie scolaire " composé de
trente inspecteurs généraux, relayés par les IPR-vie
scolaire, assure un suivi de la carrière des chefs
d'établissement mais ne semble pas disposer de suffisamment de moyens
pour encadrer et suivre l'ensemble des établissements.
L'IGEN compte 156 postes d'inspecteurs généraux qui
étaient tous pourvus en 1999.
L'inspection générale de l'administration de
l'éducation nationale
est un corps de contrôle qui a la charge
de vérifier pour le compte du ministre, le respect de la norme
administrative, financière et fonctionnelle par les différents
services de l'éducation nationale. Elle n'a pas vocation à porter
un jugement sur l'acte pédagogique, mais elle contrôle tout ce qui
concourt au fonctionnement général du système
éducatif.
L'IGAEN est composée de 80 inspecteurs, assistés d'une
quinzaine de chargés de mission, répartis en sept groupes
territoriaux, chaque groupe couvrant quatre ou cinq académies.
Chaque année, elle établit un rapport de suivi pour les
trois niveaux concernés -établissements scolaires,
établissements d'enseignement supérieur et services
académiques- à partir d'échantillons visités.
Elle effectue également des missions ponctuelles en cas de
dysfonctionnement, pour analyser les problèmes et pour proposer des
solutions.
Enfin, l'IGAEN examine chaque année un certain nombre de thèmes
précis que le ministre lui demande de traiter, et elle est
également sollicitée pour examiner le bien fondé et la
faisabilité d'une politique que le ministre souhaite voir mettre en
oeuvre sur un sujet particulier.