3. L'impact des plans de revalorisation et d'intégration
Le poids
des dépenses destinées à rémunérer les
personnels de l'enseignement scolaire a été souligné plus
haut.
Mais l'importance de ces crédits budgétaires résulte non
seulement du nombre des effectifs mais aussi du coût considérable
des différents plans de revalorisation de la situation des personnels
enseignants, voire, dans une moindre mesure, non enseignants.
Il convient de préciser que l'augmentation de 1 % du point
" fonction publique " équivaut à une progression
automatique de 2,75 milliards de francs. Les mesures catégorielles
éventuelles sont donc extrêmement lourdes en terme
budgétaire.
Or, les personnels de l'éducation nationale ont fait l'objet de
différentes mesures de revalorisation de leur situation - et de leurs
rémunérations - intervenues à la fin des années
1980 et au début des années 1990, lorsque M. Lionel Jospin
était ministre de l'éducation nationale.
Les mesures de revalorisation prises en faveur des personnels enseignants,
d'orientation et d'éducation s'inscrivent, d'une part, dans les
différents plans de revalorisation de la fonction enseignante
signés depuis 1989 - plans Jospin, Lang, Bayrou - et, d'autre part, dans
le protocole d'accord sur la refonte de la grille indiciaire de la fonction
publique signé le 9 février 1989, sauf en ce qui concerne
les corps des professeurs agrégés et des professeurs de chaire
supérieure, dit protocole Durafour.
Le tableau ci-après récapitule les effectifs budgétaires
concernés par ces différents plans de revalorisation, sur la
période 1990 à 1998.
a) Les principales mesures prises au titre des plans de revalorisation
Il
serait fastidieux de dresser la liste de toutes les mesures
catégorielles contenues dans ces différents plans de
revalorisation, et votre commission n'en exposera que les principales.
•
Les mesures catégorielles, statutaires et indiciaires ont
bénéficié, au cours de la période 1990 à
1998, à 121.065 enseignants du premier degré.
La principale mesure a consisté en la création, par le
décret n° 90-680 du 1
er
août 1990, du corps des
professeurs des écoles classé dans la catégorie A de la
fonction publique. De 1990 à 1994, l'intégration des instituteurs
- fonctionnaires de catégorie B - dans le corps des professeurs des
écoles a été réalisée en application du plan
Jospin pour 7.000 transformations annuelles, et en application du protocole
Durafour pour 5.000 transformations annuelles, soit un total de 12.000
transformations par an. Le nombre de ces intégrations a
été porté à 14.619 en 1995, à 14.641 en
1996, à 14.851 en 1997 et à 14.850 en 1998.
En septembre 1994, une hors-classe a été créée dans
le corps des professeurs des écoles, dotée du même
échelonnement indiciaire que la hors-classe des professeurs
certifiés. Cette hors-classe a bénéficié, à
compter du 1
er
septembre 1996, d'un échelon
supplémentaire.
Le coût de ces différentes mesures pour la période
considérée s'est élevé à un peu plus de 6
milliards de francs. Le " coût " d'un instituteur sera
supérieur de 48 % en 2007 par rapport au niveau de 1988.
•
Les personnels enseignants du second degré ont
bénéficié de plusieurs types de mesures
catégorielles prévues par les plans précédents mais
aussi par des mesures complémentaires décidées en 1993 au
titre du protocole Lang.
Certaines mesures sont relatives à la création ou l'extension de
grades de débouché, élargissement de l'accès
à la hors-classe par exemple. D'autres mesures bénéficient
aux corps d'enseignants en voie d'extinction, comme les adjoints
d'enseignement.
Ces différentes mesures ont concerné, de 1990 à 1998,
129.511 personnels du second degré, et leur coût s'est
élevé à environ 8,43 milliards de francs.
•
Les personnels de direction et d'inspection
ont, eux aussi,
bénéficié de mesures de nature statutaire, indiciaire et
indemnitaire dont le coût s'élève à
475,73 millions de francs pour les premiers et à 37,3 millions
pour les seconds
.
• Enfin,
les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de
service
(ATOS) ont également bénéficié de ce
type de mesures : 33.033 fonctionnaires des catégories A
et B ont été concernés, pour un coût de
252,6 millions de francs. Pour les catégories C et D, ces mesures
ont concerné 161.217 personnes, pour un coût de 838,7 millions de
francs.
b) Un impact budgétaire lourd
Les
différents plans de revalorisation ont un impact budgétaire lourd
et étalé dans le temps. De 1990 à 1999, les personnels de
l'éducation nationale ont bénéficié de plus de 30
milliards de francs en mesures catégorielles, soit 11 % de la masse
salariale. Leurs répercussions financières expliquent l'essentiel
de l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire d'une année sur
l'autre et constituent la principale source de sa rigidité, en raison du
caractère automatique de leur progression. Il s'agit d'une bonne
illustration de l'effet de cliquet.
L'analyse de la progression du budget de l'enseignement scolaire de 1998
à 1999 est, à cet égard, riche d'enseignements.
L'essentiel de cette progression est dû à la montée en
charge progressive mais inexorable des dépenses de personnels
consécutives à différentes mesures de nature statutaire,
indiciaire ou indemnitaire :
- 4,59 milliards de francs au titre de l'accord salarial de la fonction
publique (mesures 1998 et 1999) ;
- 682 millions de francs pour l'actualisation des rémunérations,
dont 490 millions pour le congé de fin d'activité ;
- 776 millions de francs au titre des extensions en année pleine de 1998
sur 1999, dont 670 millions de francs pour les extensions de mesures
catégorielles ;
- 133 millions de francs au titre de diverses mesures d'ajustements et
d'indexations ;
- 670 millions de francs au titre des mesures catégorielles, dont
296 millions (en tiers d'année) pour l'intégration des
instituteurs dans le corps des professeurs des écoles du public et la
mesure de parité pour les maîtres de l'enseignement privé,
ainsi que 75 millions de francs de mesures indemnitaires et de bonifications en
faveur des ZEP.
Le budget de l'enseignement scolaire a cru de près de 12 milliards de
francs en 1999 par rapport à 1998 : environ 6,8 milliards sont
imputables aux seules dépenses de personnels.