[Sénat - Travaux - [Séance du 6 avril 1999]

Séance du 6 avril 1999

M. le président. Par amendement n° 314, M. Braye propose, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par cet article pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « regroupant plusieurs communes formant », d'insérer les mots : « , à la date de sa création, ».
La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement vise à ce que les critères requis pour la création d'une communauté d'agglomération soient pris en compte à la date de création de cet EPCI, comme le prévoit le projet de loi pour les communautés urbaines.
Les critères nécessaires à la création de l'EPCI, quelle que soit la nature de celui-ci, seraient ainsi harmonisés. Les critères à prendre en compte devraient toujours être remplis à la date de création d'un groupement.
Cette précision me paraît importante car, si une communauté d'agglomération, à la suite par exemple de son évolution économique et sociale, voyait sa population ou celle de sa commune centre baisser et repasser juste en dessous des seuils démographiques requis, il ne saurait évidemment être question de revenir sur sa nature juridique : cela aurait des conséquences extrêmement lourdes et difficiles à gérer.
Telles sont les raisons pour lesquelles, mes chers collègues, je vous propose d'adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 314, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 221 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Joyandet, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, de remplacer le nombre : « 50 000 » par le nombre : « 30 000 ».
Par amendement n° 493 rectifié, MM. Vasselle, Delong, Flandre et Gerbaud proposent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, de remplacer les mots : « 50 000 habitants » par les mots : « 15 000 habitants ».
La parole est à M. Courtois, pour représenter l'amendement n° 221 rectifié.
M. Jean-Patrick Courtois. Si vous le voulez bien, monsieur le président, je présenterai simultanément les amendements n°s 221 rectifié et 222 rectifié, car ils tendent à la même finalité.
Les communautés d'agglomération étaient instaurées par le texte initial pour les agglomérations ayant une ville centre et une population importante. Il nous a semblé préférable d'abaisser les seuils, afin de permettre à des commune de 10 000 habitants et d'une population agglomérée de 30 000 habitants de pouvoir bénéficier du statut de communauté d'agglomération. En effet, les problèmes de ces collectivités sont souvent identiques à ceux que rencontrent de très grosses collectivités dans les domaines du logement ou de l'urbanisation.
Nous considérons donc qu'elles peuvent bénéficier, elles aussi, de la taxe professionnelle unique, et nous souhaitons ramener de 50 000 à 30 000 et de 15 000 à 10 000 les seuils concernant respectivement la population de l'agglomération et de la ville centre.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 221 rectifié ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission comprend la préoccupation légitime des auteurs de l'amendement, que M. Courtois vient d'exposer, mais nous devons replacer cette argumentation dans une optique plus générale correspondant à un souci qui n'échappera à personne.
En effet, l'abaissement du seuil de création des communautés d'agglomération répond au souci légitime de prendre en compte la situation des départements les moins peuplés. Il aurait néanmoins, et vous le comprendrez, un effet direct sur le montant de la DGF et, à cet égard, tant la commission des lois que la commission des finances préfèrent privilégier une solution d'augmentation de la DGF pour réduire l'écart entre le montant de DGF attribué aux communautés de communes et celui qui sera accordé aux communautés d'agglomération, plutôt que de modifier d'une façon sensible les seuils, ce qui ne pourrait aboutir à une solution positive.
Etant certain que vous souhaitez, vous aussi, privilégier la solution d'augmentation de la DGF des communautés de communes, je pense, monsieur Courtois, que vous accepterez de retirer votre amendement.
M. le président. Monsieur Courtois, accédez-vous à la demande de M. le rapporteur ?
M. Jean-Patrick Courtois. Oui, monsieur le président, je retire donc l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 221 rectifié est retiré.
La parole est à M. Vasselle, pour présenter l'amendement n° 493 rectifié.
M. Alain Vasselle. Je crains fort que cet amendement ne connaisse le même sort que celui qui vient d'être défendu par notre collègue M. Jean-Patrick Courtois.
Toutefois, monsieur le président, avant de le défendre je souhaiterais corriger une erreur qui a dû se glisser dans l'impression du document. Il s'agissait en effet pour nous de remplacer le seuil de 50 000 habitants non pas par celui de 15 000 habitants, mais par le seuil de 25 000 habitants.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 493 rectifié bis , présenté par M. Vasselle, et tendant, dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, à remplacer les mots : « 50 000 habitants » par les mots : « 25 000 habitants ».
Veuillez poursuivre, monsieur Vasselle.
M. Alain Vasselle. Le seuil de 25 000 habitants n'est pas tellement éloigné de celui de 30 000 habitants. J'ai d'ailleurs déposé un amendement de conséquence, de la même nature que l'amendement n° 222 rectifié qu'a déposé M. Courtois et dont j'étais cosignataire, considérant qu'il s'agissait d'un amendement de repli. Notre collègue avait fixé la barre à 10 000 habitants et à 9 000 habitants.
J'avais pensé à ce seuil parce qu'un certain nombre de dispositions du code des communes font référence aux seuils de 3 500 habitants et de 9 000 habitants.
Ma préoccupation est de prendre en compte la situation spécifique d'un certain nombre de départements à dominante rurale.
Il est bien évident, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, que vous ne trouverez pas, dans un certain nombre de départements faiblement peuplés, dans lesquels les villes de plus de 15 000 habitants sont rares, les conditions requises pour la création de communautés d'agglomération et donc pour profiter du dispositif tel qu'il est prévu dans le présent projet de loi.
Il m'est donc apparu souhaitable que, si la notion de seuil devait être retenue, elle tienne compte de la réalité du terrain.
Je rappellerai à M. le rapporteur que, dans le cadre du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire, il a déposé un amendement qui a reçu l'approbation de la Haute Assemblée - en ce moment même, la commission mixte paritaire est réunie et je ne sais donc pas quel sort sera réservé à cet amendement - visait à faire disparaître les seuils de 50 000 habitants et de 15 000 habitants, à juste raison d'ailleurs.
Je peux comprendre que, dans le présent texte, on puisse faire référence à des seuils, mais il ne faut pas que ceux-ci s'appliquent au détriment des départements les moins peuplés.
Je suppose donc, monsieur le rapporteur, que vous allez développer la même argumentation que celle que vous avez présentée précédemment à l'encontre de l'amendement de M. Courtois. Dans ce cas, je m'alignerai sur sa position.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. L'argumentation présentée par notre collègue M. Vasselle ne saurait être, sous certains aspects, contestée.
Nous le savons, la France est diverse : il y a des départements plus ruraux que d'autres où il est plus difficile de créer une communauté d'agglomération parce que la densité de population est moindre.
Vous avez fait allusion à un amendement adopté lors de la discussion d'un autre projet de loi. En prenant cette position sur l'aménagement du territoire, nous avons renvoyé la question au débat qui, inévitablement, devait s'instaurer dans le cadre du projet de loi relatif à l'intercommunalité, qui est plus concret.
En cet instant, je ne peux que vous demander de bien vouloir vous inspirer de l'exemple de notre collègue, M. Courtois, ce qui nous permettra, sur un terrain défriché, d'aborder tout à l'heure le débat de fond.
M. Alain Vasselle. Comme je l'ai laissé entendre, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 493 rectifié bis est retiré.
Par amendement n° 220 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales de supprimer les mots : « d'un seul tenant et sans enclave ».
La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. Je retire cet amendement, monsieur le président, ainsi que l'amendement n° 222 rectifié.
M. le président. L'amendement n° 220 rectifié est retiré.
Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 499 rectifié, MM. Vasselle, Delong, Flandre et Gerbaud proposent, à la fin de la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, de remplacer les mots : « 15 000 habitants » par les mots : « 9 000 habitants ».
Par amendement n° 222 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Joyandet, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, dans la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, de remplacer le nombre : « 15 000 » par le nombre : « 10 000 ».
La parole est à M. Vasselle, pour présenter l'amendement n° 499 rectifié.
M. Alain Vasselle. Je le retire également, monsieur le président, pour être agréable à M. le rapporteur.
M. le président. L'amendement n° 499 rectifié est retiré, ainsi d'ailleurs que l'amendement n° 222 rectifié qui a été retiré par son auteur.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 6, M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, propose de compléter in fine la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales par les mots : « ou d'une commune chef-lieu de département ».
Par amendement n° 223 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, après la première phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, d'insérer une phrase ainsi rédigée : « Aucun seuil démographique n'est exigé lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. »
La parole est M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 6.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous abordons là - les discussions que nous venons d'avoir en étaient le prélude - le débat de fond sur l'un des grands problèmes que soulève ce projet de loi. Il s'agit des seuils et de leur compatibilité avec le respect des engagements qui pourront être pris en ce qui concerne le montant de la DGF. La définition de seuils rigides, comme MM. Courtois et Vasselle l'ont rappelé, présente incontestablement des inconvénients majeurs. L'expérience prouve en effet que cette méthode se heurte souvent aux réalités locales qui sont fort diverses.
S'agissant des communautés d'agglomération, la question des seuils ne peut néanmoins être envisagée indépendamment de la DGF compte tenu de la somme de 250 francs par habitant que l'article 66 du projet de loi prévoit de verser aux communautés d'agglomération qui seront créées avant l'an 2005.
Force est de constater que, dans l'état actuel des textes, des communautés d'agglomération ne pourraient pas être créées dans un certain nombre de départements. C'est pour répondre à cette situation que, sur la base des premières indications qui nous ont été données par le ministère de l'intérieur, la commission des lois a décidé, par l'amendement n° 6, de prendre en compte la commune chef-lieu de département comme critère alternatif à celui de ville centre.
Selon les indications fournies par le ministère de l'intérieur, la situation paraît néanmoins plus complexe : onze départements ne comprennent pas une aire urbaine de plus de 50 000 habitants ; trois départements n'ont pas une ville centre de plus de 15 000 habitants ; trois départements ont un chef-lieu qui n'est pas situé dans une aire urbaine de plus de 50 000 habitants. Ces trois chiffres expriment la diversité des situations locales.
Il convient néanmoins de souligner que le projet de loi ne fait pas référence à l'aire urbaine, telle qu'elle a été définie par l'INSEE. En conséquence, dans certains des onze départements, le seuil de 50 000 habitants pourrait être atteint si des communes périphériques se regroupaient avec les communes de l'aire urbaine stricto sensu . A partir de ces éléments, est-il possible et souhaitable d'élargir la cible en assouplissant les seuils ?
Cette question pose, d'abord, un problème d'opportunité.
La communauté d'agglomération, formule très intégrée dotée de compétences étendues et de la taxe professionnelle unique, est-elle adaptée à la situation d'agglomérations de taille plus réduite ? Ne faut-il pas, au contraire, encourager celles-ci à créer des formules plus souples, telles que les communautés de communes, sous réserve que ces dernières ne soient pas pénalisées autant qu'elles peuvent l'être à l'heure actuelle en matière de DGF ?
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Puis se pose inévitablement - il ne peut être détaché du reste - un problème financier. Le coût total de la réforme est estimé à 2,521 milliards de francs pour les communautés urbaines créées avant le 1er janvier 2005. Ce coût serait financé par un abondement annuel maximum de 500 millions de francs, somme prélevée jusqu'en 2004 sur les recettes de l'Etat.
Si le nombre de créations de communautés d'agglomération était supérieur à celui qui est envisagé, le financement complémentaire serait prélevé sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP, laquelle constitue déjà, et depuis longtemps, la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité prévu par la loi de finances de 1999 pour l'évolution du concours de l'Etat aux collectivités locales.
La commission des finances a mis en évidence que la ponction sur la DCTP s'établira vraisemblablement à 2 milliards de francs en 2004 et à environ 500 millions de francs dès 2001, En outre, au-delà de 2004, le poids de la DGF des communautés d'agglomération pèsera sur l'équilibre global de la DGF sans que cette question reçoive à ce jour de réponse.
Dans ce contexte, la commission des lois et la commission des finances ont voulu privilégier un relèvement de la DGF des communautés de communes afin de réduire les disparités de traitement entre celles-ci et les communautés d'agglomération qu'elles estiment injustifiées et de résoudre ainsi le problème des départements qui ne pourraient satisfaire au seuil démographique prévu pour la création de communautés d'agglomération.
Monsieur le ministre, ce n'est cependant que sous réserve de l'acceptation par le Gouvernement de cette mesure que nous considérons comme une mesure d'équité qu'il pourrait être envisagé, par souci de cohérence, d'accepter de ne pas élargir les possibilités de création des communautés d'agglomération.
Dans le cas contraire, que nous avons l'audace de ne pas exclure, la commission inviterait le Sénat à se rallier à l'amendement n° 223 rectifié, sur lequel elle s'en est remis à la sagesse du Sénat. Cet amendement supprime les conditions de seuil démographique lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu de département.
Les deux commissions adoptent donc une position responsable. Tout en étant parfaitement conscients des contraintes budgétaires qui existent actuellement, nous insistons sur la nécessité, au nom de l'équité, de réduire l'écart trop important entre la DGF accordée aux communautés de communes et celle dont bénéficient les communautés d'agglomération.
M. Jean-Patrick Courtois. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Courtois, pour défendre l'amendement n° 223 rectifié.
M. Jean-Patrick Courtois. Je ne reprendrai pas l'excellente argumentation de M. Hoeffel à laquelle je souscris.
Nous voulons absolument éviter que des départements, qui figurent déjà parmi les moins peuplés et qui connaissent le plus de problèmes financiers, ne soient exclus du bénéfice des dotations prévues pour les communautés d'agglomération. Il semble, en effet, paradoxal que ces départements soient une nouvelle fois pénalisés par ce projet de loi.
Si M. le ministre nous annonçait une augmentation substantielle de la DGF des communautés de communes qui opteraient pour la taxe professionnelle unique, je me rallierais à l'amendement n° 6 et je retirerais donc l'amendement n° 223 rectifié. Dans le cas contraire, je soumettrai ce dernier au vote du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 6 et 223 rectifié ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Nous sommes en train de légiférer dans l'intérêt général. Aussi devons-nous prendre garde à ne pas confondre un certain nombre de critères issus de l'organisation administrative avec la prise en compte du fait urbain, avec toutes ses spécificités, et des conditions sociales, économiques et physiques qui justifient la création de communautés d'agglomération.
J'ai véritablement le souci de parvenir à des formulations aussi consensuelles que possible. Si je comprends bien, l'amendement n° 6 présenté par M. Hoeffel au nom de la commission des lois vise à supprimer la condition de seuil démographique pour les chefs-lieux de département. (M. le rapporteur acquiesce.) Seules seraient concernées les villes de Mende, de Guéret et de Privas. Nous sortons de l'épure. Certes, il y a des exceptions qui confirment la règle. Je pourrais donc me rallier à cette formulation, à condition naturellement que le Sénat manifeste la même volonté de consensus.
Par conséquent, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée sur l'amendement n° 6. En revanche, je suis hostile à l'amendement n° 223 rectifié, car il n'est plus l'exception qui confirme la règle ; il est en dehors de celle-ci.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Jean Pépin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pépin.
M. Jean Pépin. Nous comprenons qu'il existe un malaise en matière de financement. Tout le problème concerne en effet les masses financières qu'il faudra mobiliser autour de la DGF.
Bien entendu, je voterai l'amendement n° 6, parce que, moi aussi, je recherche le consensus. Je le souhaite et je le pratique quotidiennement. Toutefois, je veux vous alerter sur le sentiment d'inéquité - le mot n'est, me semble-t-il, pas trop fort - que ce texte va créer entre le monde rural et le monde urbain en matière de financement.
Nous savons qu'il existe des différences. Nous savons déjà que, dans la DGF, les disparités vont de un à cinq, voire de un à sept, et cet écart ne cesse de s'amplifier. Cette amplification, ajoutée aux mécanismes qui seront mis en place dans le cadre de la négociation des contrats de plan, entraînera l'abandon du monde rural.
Je sais bien que ce texte concerne l'intercommunalité et les problèmes urbains ; cela ne m'a pas échappé. Mais, de grâce, il faut faire quelque chose pour le monde rural, sinon nous traînerons ce malaise d'article en article.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir pris en considération l'exception relative aux seuils démographiques concernant les communautés d'agglomération. Cependant, tout à l'heure, j'ai bien précisé que, aux yeux de la commission des finances et de la commission des lois, il est nécessaire d'établir une liaison entre deux éléments indissociables : les seuils et l'aspect financier. S'agissant des seuils, nos commissions sont conduites à avoir, sauf en ce qui concerne l'exception des chefs-lieux de département, une position ferme, ce qui n'est pas toujours facile à faire accepter dans les départements qui, de ce fait, éprouveront de nombreuses difficultés à créer des communautés d'agglomération. Quant à l'aspect financier, les deux commissions privilégient incontestablement - ce qui leur permet de maintenir une position de fermeté sur les seuils - la nécessité de réduire l'écart entre la DGF de la communauté de communes et la DGF de la communauté d'agglomération.
Si j'ai bien compris, monsieur le ministre, votre souhait d'aller au-devant des soucis de nos deux commissions peut laisser penser que sur cet éventail de la DGF, vous ne seriez pas opposé à un effort permettant de fixer les deux dotations d'une manière sensiblement plus rapprochée.
Nous comprenons que des villes centres de communautés d'agglomération aient des problèmes particuliers justifiant une DGF plus forte, mais pas au point d'aboutir à une différence de cent francs entre la somme moyenne accordée aux unes et celle qui est octroyée aux autres.
C'est finalement de votre réponse, monsieur le ministre, que dépendra la position de nos commissions quant au choix entre l'amendement n° 6, présenté par la commission, et l'amendement n° 223 rectifié, proposé par M. Courtois.
M. André Lejeune. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lejeune.
M. André Lejeune. Selon moi, il s'agit non pas d'une question d'argent, mais d'une question de principe.
Imaginez un département rural dans lequel une ville se « défonce » pour créer des infrastructures d'accueil et pour apporter à sa population le maximum de bien-être. Si ce département compte environ 100 000 habitants et la ville-centre quelque 15 000 habitants, l'aire urbaine ne parviendra jamais à dépasser le seuil de 50 000 habitants.
On parle d'aménagement du territoire. Oui ou non, veut-on essayer d'inverser les choses dans de tels départements ruraux ? On en dénombre cinq ou six. Sur le plan des principes, il est absolument nécessaire de permettre au chef-lieu de département ou à la ville la plus peuplée, à condition qu'il n'y en ait qu'une dans le département qui compte plus de 15 000 habitants, de bénéficier de cette communauté d'agglomération. Je pense que cela va de soi.
C'est un problème d'équité à l'échelon national. Voilà la raison pour laquelle je voterai cet amendement. J'avais d'ailleurs déposé l'amendement n° 426 qui aurait pu être appelé en même temps en discussion, car il va dans le même sens. La seule différence, c'est que j'avais ajouté les mots : « dès lors qu'aucune autre communauté d'agglomération ne peut être créée dans ce département ».
Mes collègues du groupe socialiste et moi-même, nous voterons donc cet amendement.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je voudrais répondre aux différents intervenants et à M. le rapporteur. Je crois que vous êtes tous conscients, mesdames, messieurs les sénateurs, des risques d'une intercommunalité d'aubaine.
M. Jean-Jacques Hyest. Oui !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Ce ne serait pas bon pour la République. Cela ne va pas dans le sens de l'intérêt général, que nous avons tous présent à l'esprit.
S'agissant des seuils, la position de M. Hoeffel est conditionnée par une certaine flexibilité du Gouvernement à propos du resserrement de l'écart entre, d'une part, les communautés de communes à taxe professionnelle unique, qui représentent un certain degré d'intégration, et, d'autre part, les communautés d'agglomération. J'ai déjà fait observer, à deux reprises, qu'il existait un équilibre financier fragile et qu'il ne fallait pas le compromettre en déplaçant trop vivement le curseur. Sinon, on habille Paul, certes, mais en déshabillant Pierre.
Par conséquent, vous devez être très attentifs, mesdames, messieurs les sénateurs, au fait que, sous prétexte de resserrer les écarts, il ne faudrait pas créer une distorsion plus grave encore entre les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les autres communautés de communes ou les simples communes, qui ne verront pas progresser d'égale manière leur dotation globale de fonctionnement.
Nous sommes toujours animés par le souci de parvenir à un accord, s'il peut être raisonnable car je ne suis pas partisan d'un accord à tout prix, je tiens à le préciser ici, devant le Sénat. Si, à un certain moment, je considère qu'un accord se fait au détriment de l'intérêt général, je serai contre. Or, d'après les simulations auxquelles nous avons fait procéder, il est possible de faire bouger un peu le curseur. Je suis donc prêt à faire preuve d'une très grande bonne volonté, si du moins nous restons fermes sur le niveau d'intégration. Si nous nous orientions, par exemple, vers une dotation de 160 francs, et non plus de 150 francs, dans le même temps, on ne doit pas être obligé d'en rabattre sur les compétences exigées. Elles correspondent à une véritable nécessité d'aménagement du territoire. Pourquoi alors faire des communautés de communes qui seraient vides de compétences ? Il faut tout de même que quelques modestes compétences - aménagement de l'espace, développement économique et deux ou trois autres à choisir par-ci, par-là - viennent donner corps à ces communautés, sinon nous bâtissons un univers à la Potemkine.
Donc, mais c'est une question que je vous pose à mon tour, monsieur le rapporteur, si tout à l'heure vous êtes prêt à manifester autant de puissance de conviction que je vous ai vu le faire avec MM. Courtois et Vasselle voilà quelques instants, si nous pouvons nous mettre d'accord sur cette base-là, à savoir que nous restons fermes sur les compétences, parce qu'il faut que ces nouvelles communautés aient une réalité, alors le Gouvernement sera prêt, le moment venu, quand nous en viendrons à cette partie du texte, à faire bouger le curseur et à aller jusqu'à 160 francs.
Par ailleurs, cela permettra, je le signale à M. Lejeune et à d'autres intervenants, à un certain nombre de groupements de communes, dès lors qu'ils auront acquis ces compétences et choisi la taxe professionnelle unique d'agglomération, de bénéficier de cette disposition.
Nous sommes en train, me semble-t-il, de resserrer l'éventail. Je rappelle que la DGF par habitant pour les communautés de communes s'élève aujourd'hui à 104 francs et à 123 francs pour celles qui ont une taxe professionnelle unique. Donc, nous resserrons l'éventail. Cette logique ne sera naturellement pas sans conséquence quand, en 2001, il faudra discuter du prochain contrat de croissance et de solidarité pour les années 2002, 2003 et 2004.
Cette voie semble pouvoir être choisie, mais nous sommes sur la ligne de crête. Je souhaite vous y rendre attentifs, car nous ne pouvons pas faire basculer un dispositif qui, par nature, est tout de même assez fragile.
Telles sont les précisions que je voulais vous apporter dans le souci de trouver une formulation qui recueille l'accord du Sénat, au moins sur ces dispositions.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Je voudrais apporter quelques précisions car, manifestement, il existe entre nous, notamment entre M. le ministre et la majorité des sénateurs présents, un certain nombre d'incompréhensions, en particulier lorsqu'on parle d'intégration.
Nous sommes tous contre cette intercommunalité d'aubaine et nous travaillons tous pour faire en sorte qu'elle n'existe pas. Par conséquent, lorsque nous parlons d'intégration, nous nous référons aux compétences réellement transférées et exercées par l'EPCI. A cet égard, il ne faut pas que subsiste le moindre doute.
Par ailleurs, M. le ministre a évoqué à plusieurs reprises un certain nombre de compétences exercées en milieu urbain. Celles-ci seraient plus onéreuses lorsqu'elles seraient exercées en milieu urbain qu'en milieu rural. Je réponds : non ! En effet, nombre de compétences, notamment en ce qui concerne l'assainissement, sont plus onéreuses à exercer en milieu rural. Ce qui compte c'est le nombre des compétences et la réalité des compétences effectivement transférées. Mes chers collègues, il faut bien avoir présent à l'esprit que nombre de compétences qui seraient transférées en milieu rural, et donc exercées par un EPCI rural, seraient plus onéreuses si elles sont exercées par un EPCI urbain.
Si je l'affirme, c'est parce que, en tant que président d'un EPCI urbain, j'ai constaté que, à proximité, des EPCI ruraux ne parviennent pas, sur le plan économique, à exercer certaines compétences dans des conditions optimales.
M. Paul Girod. Très bien !
M. Dominique Braye. Par conséquent, mes chers collègues, l'argument selon lequel certaines compétences seraient plus onéreuses à exercer en milieu urbain qu'en milieu rural et sur lequel se fonde M. le ministre pour expliquer que la DGF doit être plus importante en milieu urbain qu'en milieu rural est, à mon avis, je le regrette d'avoir à vous le dire, monsieur le ministre, un faux argument. En l'occurrence, vous devez dire que vous souhaitez une véritable organisation urbaine, que vous y mettez les moyens. Nous y adhérons ou nous n'y adhérons pas. Il faut poser le problème de cette façon-là, afin que le débat soit clair. (M. Paul Girod applaudit.)
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous sommes arrivés au coeur du débat où interviennent trois paramètres : le montant de la DGF, l'importance des compétences des communautés d'agglomération et les seuils à partir desquels une communauté d'agglomération peut être créée.
Monsieur le ministre, nous comprenons votre souci, en ce qui concerne tant les seuils que les compétences, que l'on n'ouvre pas les vannes qui permettraient à une multitude de structures d'être éligibles à la DGF des communautés d'agglomération. Cependant, pour que nous puissions nous-mêmes maintenir sur les seuils une position ferme et, sur le plan des compétences, éviter qu'il n'y ait des compétences sans rapport avec ce que doit être l'objet d'une communauté d'agglomération, il faudrait que, en contrepartie, le montant de la DGF évolue d'une façon suffisamment significative. Ainsi, nous disposerions d'une certaine réserve pour convaincre nos collègues d'accepter, sur les seuils et sur les compétences, une position de fermeté.
Or, au point où nous en sommes, je crains que le passage de 150 à 160 francs, quel que soit l'effort que cela représente par rapport à la situation antérieure, ne soit pas une évolution significative nous permettant de défendre avec plus de fermeté toute position qui ne soit pas laxiste.
Je me permets d'insister sur ce fait, monsieur le ministre, car, avec l'article 1er, nous nous trouvons au coeur du débat de fond ! C'est en effet cet article qui va donner la tonalité en matière d'intercommunalité et dessiner l'évolution future de la nouvelle communauté d'agglomération. Ainsi, par exemple, faire passer de 150 francs à 175 francs le montant de la DGF ne bouleverserait pas fondamentalement les équilibres financiers, quelles que soient par ailleurs les contraintes pesant sur le ministère de l'intérieur. A ce stade, il y a de notre part une volonté réelle de tenir ferme sur les seuils et sur les compétences si, en contrepartie, nous avons le sentiment qu'un accord équilibré pourrait s'en dégager.
M. René-Pierre Signé. Quelle négociation !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je conclurai en disant que, au point où nous en sommes, compte tenu des éléments que j'ai exposés et du long débat qui a eu lieu cet après-midi dans les deux commissions, je me verrai, hélas ! dans l'obligation de retirer l'amendement n° 6 si aucun élément nous menant sur la voie d'un accord n'apparaît.
M. André Lejeune. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Lejeune.
M. André Lejeune. Nous avons déposé un amendement n° 426 qui est assez proche de l'amendement n° 223 rectifié : nous demandons simplement une communauté d'agglomération par département, ce qui n'est quand même pas extraordinaire !
Par ailleurs, on parle toujours des régions ou des départements défavorisés, mais, parmi ces derniers, il en est de plus défavorisés que d'autres.
Or, aucune disposition intervenue en matière d'aménagement du territoire n'instaure une quelconque dégressivité des aides en vue d'aider davantage les collectivités les plus défavorisées par rapport aux autres.
L'amendement n° 426, que je défendrai tout à l'heure, vise à ce qu'un geste soit fait à l'égard des quatre, cinq ou six départements très défavorisés. C'est tout ce que nous demandons.
J'en viens aux compétences. Dans ces départements en difficulté, on sait ce que sont les communautés de communes ou les districts. En effet, les difficultés sont telles que l'on est obligé de se regrouper pour être plus fort. C'est pourquoi ce projet de loi est très important ; si, sur le plan des principes, tout le monde est d'accord, je crois, il nous faut néanmoins un appui ; c'est ce dernier que je demande aujourd'hui à notre assemblée.
M. Paul Girod. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. René-Pierre Signé. C'est la voix des pauvres !
M. Paul Girod. Non, ce n'est pas la voix des pauvres ! C'est la voix de ceux qui ont en charge un département ne comptant pas sur son territoire une commune pôle d'implantation.
J'ai dit dans la discussion générale que le problème était aussi celui des communes importantes, pôles d'un véritable bassin de vie, mais n'ayant pas suffisamment de banlieues - ce n'est pas forcément un défaut pour une ville - pour parvenir au seuil démographique.
Entre nous, on ne peut pas priver les chefs-lieux de départements ruraux profonds, qui ont un vrai rôle de rayonnement et qui rassemblent les préoccupations de tous, de la possibilité de constituer autour d'eux une communauté d'agglomération. C'est d'autant plus vrai si l'on considère l'énormité de la « sucette » : 250 francs bruts de décoffrage ; cela n'a peut-être l'air de rien, mais c'est beaucoup, d'autant que, pour les autres, ce sera 150, 160 ou 175 francs, comparés à 123 francs, soit une progression faible.
Si nous n'agissons pas ainsi, nous allons nous trouver face à des distorsions telles que la loi sur l'intercommunalité sera en complet désaccord avec la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire qui, elle-même, tend à développer le rôle des points de repère géographique, politique et humain en milieu rural.
Nous allons nous retrouver rapidement confrontés au problème à l'occasion de la discussion d'un texte consacré à d'autres questions, notamment à la représentativité des collectivités territoriales dans tel ou tel type de corps électoral, texte qui viendra ultérieurement en discussion.
Mais, pour l'instant, très honnêtement, nous ne pouvons pas nous permettre de ne pas soutenir ceux qui sont les derniers bastions, sur le terrain, de l'aménagement en milieu rural.
M. Jean-Paul Delevoye. Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. La comparaison entre une communauté de communes optant pour la taxe professionnelle unique et une communauté d'agglomération fait apparaître une identité de compétences. Comme l'a très bien expliqué M. Braye, il apparaît que les coûts de fonctionnement de ces deux structures seront égaux, voire supérieurs pour les communautés de communes à TPU. Or le ministère de l'intérieur attribue 250 francs aux communautés d'agglomération. Je pense que ce chiffre ne doit rien au hasard et qu'il résulte de calculs financiers extrêmement précis.
Je comprends mal pourquoi la somme de 250 francs constituerait le minimum vital pour une communauté d'agglomération, alors que, dans le même temps, une communauté de communes à TPU, dont les compétences sont les mêmes et les frais sont supérieurs en raison de sa situation dans une zone rurale en difficulté, serait en meure de faire face à ses besoins financiers avec seulement 150 francs ou 160 francs. Je considère donc que l'écart est beaucoup trop grand et qu'il faut prendre en considération le cas des départements qui n'ont ni la chance de compter une ville importante ni la possibilité de pouvoir rassembler 50 000 habitants. Je vous rends en effet attentifs au fait que, pour rassembler 50 000 habitants dans certains départements, il faudra pratiquement constituer des communautés d'agglomération regroupant 80 %, voire 90 % du territoire.
Je me demande d'ailleurs comment tout cela pourrait s'administrer compte tenu du problème des superficies qui va en effet très rapidement s'ajouter au problème des habitants. Nous aboutirons à des structures totalement ingérables.
Je me rallie tout à fait à la position de M. Hoeffel, et je crois qu'il faudrait, considérant que peu de départements sont dans ce cas-là, faire un effort financier supplémentaire. C'est en fonction de cela que je retirerai éventuellement mon amendement, d'autant que le chiffre de 250 francs a été avancé par le ministère de l'intérieur lui-même.
M. René-Pierre Signé. C'est le combat urbain-rural !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je constate qu'il y a un malentendu qui, bien que sans doute préexistant, est en train de croître.
Bien évidemment, la dotation incitative à hauteur de 250 francs par habitant pour les communautés d'agglomération se justifie par le fait que ces agglomérations de plus de 50 000 habitants concentrent la totalité, à peu de chose près, des quartiers en difficulté, des quartiers paupérisés, des quartiers ghettoïsés, des quartiers en proie à l'insécurité, des quartiers dont le ministre de l'intérieur que je suis a par ailleurs, sous un autre aspect, également la charge.
Par conséquent, c'est là que nous devons être capables de mener des politiques à long terme, de faire reculer cette insécurité, de mixer les populations, de prendre une vue d'ensemble des problèmes qui se posent.
M. René-Pierre Signé. Parce qu'il n'y a pas de problèmes à la campagne !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je ne dis qu'il n'y a pas de problèmes à la campagne, ni que ces problèmes ne méritent pas d'être traités avec soin et par des méthodes spécifiques. Nous avons la communauté de communes à taxe professionnelle unique, dont nous aurons l'occasion de reparler puisque ses compétences seront examinées à l'article 11.
Mesdames, messieurs les sénateurs, dans le souci d'un dialogue fécond entre nous qui ne soit pas, en quelque sorte, à la merci d'un coup de sang ou d'une simple négligence, je propose que nous réservions la discussion de ces amendements n°s 6 et 223 rectifié jusqu'après l'examen de l'article 11, de façon que nous ayons une vision claire des choses et que nous sachions ce que, tous ensemble, nous sommes en train de faire.
M. Paul Girod. En attendant, il y a une prime aux sauvageons !
M. le président. Je suis donc saisi par le Gouvernement d'une demande de réserve des amendements n°s 6 et 223 rectifié jusqu'après l'examen de l'article 11.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffef, rapporteur. Favorable.
M. le président. Il n'y a pas d'opposition ?...
La réserve est ordonnée.
Par amendement n° 224 rectifié, MM. Braye, Courtois, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent de compléter, in fine, le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales par une phrase ainsi rédigé :
« Le critère de la continuité territoriale n'est pas exigé des établissements publics de coopération intercommunale qui se transforment en communauté d'agglomération. »
La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. L'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales fixe parmi les conditions de constitution d'une communauté d'agglomération le critère de continuité territoriale. L'amendement n° 224 rectifié vise à ce que ce critère ne soit pas pris en compte lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, préexistant se transforme en communauté d'agglomération. Il en résulterait une application du critère de continuité territoriale aux seuls cas de création de communautés d'agglomération par des communes n'appartenant pas auparavant à un EPCI.
En effet, le critère de continuité territoriale exigé pour la création de communautés d'agglomération est judicieux en lui-même, car il vise à optimiser la cohérence et la pertinence de la carte de l'intercommunalité. Il peut donc sembler raisonnable de l'exiger pour la constitution d'une communauté d'agglomération ex nihilo , de façon à prévoir, dès la création de ce nouveau groupement, une logique de cohérence spatiale.
Mais se pose le problème de la communauté d'agglomération créée à partir de la transformation d'un EPCI préexistant. Si cet EPCI remplit déjà le critère de continuité territoriale, il n'y a pas de problème. Mais si cet EPCI préexistant ne remplit pas ce critère, cela revient à l'empêcher de se transformer en communauté d'agglomération. Ce serait là un obstacle au développement des communautés d'agglomération, et nous serions donc à l'opposé de l'esprit de ce projet de loi, qui vise à renforcer l'intercommunalité. De plus, cela pénaliserait les collectivités qui ont choisi, quelquefois depuis très longtemps, de jouer le jeu de la solidarité en se regroupant au sein d'EPCI, alors que, à l'époque, ce n'était pas encore la mode, si j'ose dire.
C'est pourquoi, mes chers collègues, je vous invite à adopter cet amendement. M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je souhaite dire à mon grand regret à M. Braye que le fait d'accepter son amendement reviendrait à admettre qu'une communauté d'agglomération puisse se constituer en dehors de la continuité territoriale, sans laquelle il ne peut y avoir de véritable projet de développement. Le montant de DGF prévu pour les communautés d'agglomération trouverait difficilement sa justification si l'on devait adopter cette marqueterie de communes.
Monsieur le sénateur, le projet de loi prévoit que le préfet puisse proposer le cas échéant, en accord avec les conseils municipaux, un périmètre cohérent de constitution de la communauté d'agglomération ; une procédure est donc prévue pour cela.
Si, d'avance, vous entérinez tout ce qui est contraire à l'objectif du projet de loi, vous aboutirez à la fin non seulement à une intercommunalité d'aubaine, mais aussi à quelque chose qui n'aura ni queue ni tête.
Il est tout de même souhaitable d'admettre que, dans certains cas, des règles doivent prévaloir.
Ce n'est pas beaucoup exiger, me semble-t-il, que de faire en sorte que toutes les communes concernées se mettent autour d'une table pour déterminer si elles peuvent constituer ensemble, avec la communauté de communes préexistante, une communauté d'agglomération. C'est cela le bon sens.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 224 rectifié.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Monsieur le ministre, permettez-moi simplement de revenir sur le cas du district urbain de Mantes, dont tout le monde reconnaît qu'il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'une intercommunalité d'aubaine.
Une commune n'a jamais voulu faire partie de notre district. De ce fait, nous avons deux solutions pour assurer la continuité territoriale : soit contraindre cette commune à faire partie de notre district - mais nous refusons cette contrainte de l'adhésion forcée d'une commune qui ne le souhaite pas -, soit, puisque sept communes du district sont situées sur la rive gauche de la Seine et une sur la rive droite, assurer la continuité territoriale en rejetant la huitième commune, qui est située sur la rive droite.
Je ne crois pas, pour ma part, qu'il soit souhaitable de rejeter une commune qui, depuis trente-trois ans, fait l'effort de l'intercommunalité, une commune dont les élus ont toujours considéré qu'ils étaient la « vache à lait » du district de Mantes-la-Jolie, dans la mesure où leur territoire comprend un établissement exceptionnel producteur d'une forte taxe professionnelle. Assurer la continuité territoriale en excluant une commune qui a permis au district urbain de Mantes-la-Jolie d'atteindre le stade où il en est aujourd'hui me paraît préjudiciable.
C'est pourquoi cet amendement trouve toute sa justification, en dehors de toute possibilité de création d'une intercommunalité d'aubaine.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Vous avez évoqué deux hypothèses, monsieur Braye, mais vous ne vous êtes véritablement arrêté que sur la seconde. Mais la première est également envisageable ! Le préfet peut en effet utiliser un argument de conviction assez fort pour conduire cette commune, dont je ne connais pas le nom, à revoir une position qui ne correspond plus aux exigences du temps. Je pense que c'est là le rôle du préfet Thénault !
M. Dominique Braye. Cela ne s'est jamais fait, à une ou deux exceptions près, et encore n'en suis-je pas persuadé !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. On peut essayer !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Nous devons prêter attention à cette notion de continuité territoriale, qui est évoquée pour la première fois dans ce débat.
Cette idée, apparemment pleine de bon sens, constitue un piège redoutable, car du principe de la continuité territoriale découlent inévitablement des mécanismes de contrainte. En effet, derrière cette idée - et M. le ministre l'a d'ailleurs reconnu avec une parfaite bonne foi - se profile l'intervention du préfet. Or c'est précisément ce dont nous ne voulons pas, car nous entendons que les communes conservent leur liberté.
Le principe de continuité territoriale conduirait inévitablement à une mécanique de contrainte à l'encontre de la malheureuse commune qui aurait le tort, pour des raisons qui peuvent être financières ou politiques, de refuser - ce qui est son droit le plus strict ! - de se laisser englober dans une association qui ne lui paraîtrait pas opportune.
Il s'agit là, me semble-t-il, de l'un des problèmes importants que pose ce texte, et j'approuve tout à fait la proposition de notre collègue Dominique Braye, qui constitue une sorte de refuge. Ainsi, on peut imaginer que l'on sauvegarde le système ancien, au moins pour les établissements publics qui préexistaient au dispositif que ce texte vise à mettre en place.
Mais je reconnais alors immédiatement qu'une telle exception nous amènerait à une certaine contradiction. En effet, de deux choses l'une : ou le principe de la continuité territoriale est retenu parce qu'il est légitime et qu'il correspond à ce que l'on veut faire, ou il ne l'est pas. Dans ce second cas, si la continuité territoriale ne s'applique pas aux établissements publics créés antérieurement au vote de la loi, pourquoi l'imposerait-on aux établissements publics créés postérieurement à cette même loi ?
Ce problème est extrêmement important !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Puisque M. le président de la commission des lois voit un problème de fond dans cette discussion sur les pouvoirs du préfet à propos de la continuité territoriale, je vais lui répondre.
Si nous le suivons jusqu'au bout de son raisonnement, la mutualisation des ressources entre un certain nombre de communes qui sont plus ou moins riches ne sera pas possible.
Cela étant, j'ai parlé du pouvoir de conviction du préfet, je n'ai pas dit que le préfet devait en tout état de cause agir en usant de la contrainte. Ce n'est pas vous, monsieur le président de la commission des lois, ancien conseiller d'Etat...
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je ne l'ai jamais été ; j'étais maître des requêtes !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. En tout cas, vous avez été membre de cette institution qui a ses titres de noblesse pour ce qui est de la défense de l'intérêt général !
Si vous contestez que le préfet puisse, à un certain moment, être le catalyseur des volontés communales, cela signifie donc que, pour vous, l'intérêt général n'a absolument pas besoin d'être défendu, suggéré même quelquefois.
Je ne dis pas que le préfet a toujours raison, mais il peut être utile, et l'on ne peut pas raisonnablement contester ce fait.
Il faut donc en rester à cette formule de la continuité territoriale ; sinon, on irait vers des communautés d'agglomération qui, encore une fois, n'auraient plus ni queue ni tête !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 224 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 225 rectifié, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent, après le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les conditions du premier alinéa ne sont pas exigées des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre existant à la date de publication de la loi n° ... du ... relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dès lors qu'elles regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Toutefois, les EPCI concernés devront engager, dans les deux ans qui suivront leur transformation, une procédure de modification de leur périmètre afin de se conformer au droit commun. »
La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. Je retire cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 225 rectifié est retiré.
Par amendement n° 426, MM. Peyronnet, Lejeune, Moreigne, Bel, Teston, Domeizel et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, après le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, aucun des deux seuils démographiques définis précédemment n'est exigé lorsqu'une communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ou la ville la plus peuplée et dès lors qu'aucune autre communauté d'agglomération ne peut être créée dans ce département. »
La parole est à M. Lejeune.
M. André Lejeune. Je souhaite que, comme les amendements n°s 6 et 223 rectifié, cet amendement soit réservé jusqu'après l'article 11.
M. le président. Il n'y a pas d'opposition ?...
La réserve est ordonnée.
Je suis maintenant saisi de quatre amendements identiques.
L'amendement n° 7 est présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 332 est déposé par M. Eckenspieller.
L'amendement n° 345 rectifié est présenté par MM. Bret, Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 427 est déposé par MM. Peyronnet, Plancade, Picheral et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Tous quatre tendent à supprimer le second alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 7.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer la disposition aux termes de laquelle on ne pourrait créer qu'une seule communauté d'agglomération sur un territoire présentant une continuité urbaine, ce qui, en certaines circonstances, pourrait ne pas correspondre aux réalités telles qu'elles sont perçues sur le terrain.
M. le président. La parole est à M. Eckenspieller, pour défendre l'amendement n° 332.
M. Daniel Eckenspieller. L'alinéa qu'il est proposé de supprimer ne figurait pas dans le projet de loi initial du Gouvernement, il a été introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale.
Le paysage économique, politique et institutionnel de nos agglomérations est caractérisé par son extrême diversité. Aussi n'apparaît-il pas aberrant d'imaginer que puissent, ici ou là, coexister deux communautés d'agglomération dans une même continuité urbaine, ne serait-ce que pour tenir compte des regroupements qui s'y sont déjà opérés, et qui donnent souvent toute satisfaction puisqu'ils s'appuient sur une logique territoriale pertinente. Comment, et pourquoi casser cette logique ?
Les préoccupations majeures des uns et des autres sont le plus souvent de nature et d'ampleur différentes. Est-ce forcément un enrichissement que de vouloir les conjuguer ?
C'est, en tout état de cause, la volonté des élus qui doit prévaloir en fonction des situations locales. Il appartiendra à la commission départementale de coopération intercommunale d'apprécier la valeur des arguments avancés par les uns et par les autres et d'émettre son avis en conséquence.
Il me semble que le principe de la libre administration des collectivités territoriales se trouverait singulièrement mis à mal si le choix des élus devait se limiter à adopter ou à rejeter un scénario unique dont toutes les pages seraient déjà écrites.
M. le président. La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 345 rectifié.
M. Robert Bret. Cet amendement, identique aux deux précédents, a pour objet de supprimer un alinéa ajouté par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement me semble-t-il.
Cet ajout interdit la création de plusieurs communautés d'agglomération sur un territoire présentant une continuité urbaine, ce dispositif ne s'appliquant pas à l'Ile-de-France.
Nous préférons laisser aux élus locaux le choix de la délimitation du périmètre de l'agglomération et ne pas leur imposer de règles trop strictes.
La disposition incriminée contraint également les établissements publics de coopération intercommunale existants à se réunir en un seul, alors qu'ils ne le souhaitaient pas forcément.
Vous avez cité, monsieur le ministre, dans votre réponse à la fin de la discussion générale, l'exemple de la communauté du sud-est toulousain et du district de Toulouse. Mais peut-être existe-t-il d'autres exemples de ce type !
Cet alinéa semble effectivement faire l'impasse sur la présence possible, dans l'agglomération ou autour de la ville centre, de communautés de communes ou de districts existants. Il ne précise pas quel serait le sort de ces regroupements, dont certains - aux termes mêmes du projet de loi - pourraient prétendre à devenir une communauté d'agglomération, d'autres, n'atteignant pas les seuils requis mais existant avant 1992, pouvant, quant à eux, se transformer en communautés de communes.
Cet alinéa est contraire au principe de la libre administration et de la coopération intercommunale librement consentie, auquel nous sommes tous attachés dans cette assemblée.
Cette disposition rompt également avec le principe d'égalité entre les collectivités en tentant de subordonner de façon autoritaire les petites aux grandes.
D'autre part, cette restriction pourrait mettre en péril la viabilité des communautés d'agglomération constituées de force en vertu de cet alinéa, pour manque de cohérence des territoires et par négation des objectifs politiques et des projets de coopération qui doivent, pour réussir, être réalisés avec l'assentiment des élus locaux concernés.
Voilà autant de raisons qui nous amènent, mes chers collègues, à vous proposer de supprimer cette disposition.
M. le président. La parole est à M. Plancade, pour défendre l'amendement n° 427.
M. Jean-Pierre Plancade. Nous demandons nous aussi la suppression de cet alinéa et le retour au texte initial, à la fois pour des raisons techniques et pour des raisons politiques qui ont été largement évoquées sur les différentes travées de cette assemblée.
Il existe des agglomérations où il y a un district ou une communauté de villes qui seraient, en application de cette disposition, immédiatement transformés. M. Bret a évoqué l'exemple du sud-est toulousain, qui est vraiment typique. Imaginons que le Sicoval, qui a trente ans d'expérience d'intercommunalité très forte, soit le premier à déclarer vouloir se transformer en communauté d'agglomération : cela interdirait, du même coup, à la ville de Toulouse et à son district de se transformer en une telle communauté d'agglomération !
Mais c'est aussi le cas à Aix-en-Provence et à Marseille - c'est d'ailleurs la raison pour laquelle mon collègue Jean-François Picheral a cosigné cet amendement - où il existe deux communautés de communes importantes, une sur la ville de Marseille, l'autre sur la ville d'Aix. Cela fait des années que nous travaillons ensemble et que nous avons des liens bilatéraux, mais chacun avec notre propre intercommunalité. Pourquoi vouloir à tout prix nous faire fusionner, nous regrouper avec un seul conseil de communautés qui regrouperait quelque 300 élus ?
Je crois qu'il faut en revenir à la sagesse initiale du texte gouvernemental et laisser le libre choix aux communes, comme nous le disons depuis le début de cette discussion.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces quatre amendements ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je ne méconnais pas les difficultés pratiques qui peuvent exister ici ou là. Néanmoins, le principe selon lequel, sur un même espace urbain, sur une même agglomération, il ne puisse y avoir qu'une seule communauté d'agglomération me paraît relativement compréhensible et acceptable par de bons esprits.
Dans ces conditions, je préférerais que le principe soit posé et que, comme l'a fait l'Assemblée nationale, on prévoie des exceptions pour les communautés de villes déjà constituées. Cela me paraît plus raisonnable que d'autoriser la création de plusieurs communautés d'agglomération sur la superficie d'une même agglomération.
Cela dit, je m'en remets à votre sagesse, parce que je reconnais que la notion de communauté urbaine n'est pas juridiquement définie et que, par ailleurs, il faut que les districts existants et que les communautés de villes puissent se transformer.
Je vous demande de bien réfléchir à ce que vous êtes en train de faire ; mieux vaut maintenir le principe, quitte ensuite à énoncer des exceptions. Ce serait plus sage.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 7, 332, 345 rectifié et 427.
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Je voudrais revenir sur la simplification de la coopération intercommunale.
Depuis le départ, je suis partisan, hors les communautés d'agglomération nouvelle, de faire une seule catégorie d'EPCI dont on évaluerait le réel degré d'intégration - c'est ce que j'ai appelé l'échelle de Richter de l'intégration - et dont la DGF serait calculée en fonction de ce degré d'intégration. Peut-être est-ce une spécificité française que de vouloir absolument prévoir des seuils, mais je préfère pour ma part la ligne droite à la ligne brisée !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 7, 332, 345 rectifié et 427, acceptés par la commission et sur lesquels le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Par amendement n° 226 rectifié bis, MM. Courtois, Braye, Cornu, Dufaut, Eckenspieller, Esneu, Fournier, Lassourd, Oudin, Vasselle, Doublet et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent de compléter, in fine, le texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« Les collectivités départementales et régionales peuvent être associées à ce projet commun en vue de fixer les objectifs généraux d'un partenariat avec la communauté d'agglomération. »
La parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois. Cet amendement tend à permettre aux communautés d'agglomération de pouvoir continuer à travailler avec les départements et les régions, notamment dans les domaines essentiels que sont le développement urbain et l'aménagement du territoire. Il est en effet impensable de voir des communautés d'agglomération qui ne pourraient travailler avec le département ou la région.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 226 rectifié bis, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Le vote sur l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales est réservé.

ARTICLE L. 5216-2 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES