Séance du 6 novembre 2008

Article 5

En 2009, 2010 et 2011, les crédits alloués aux missions du budget général de l'État respectent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi, les montants suivants, exprimés en milliards d'euros :

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 15, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. L’article 5 montre les limites de ce projet de loi de programmation. Il traduit l’orientation générale de maîtrise des dépenses publiques et aboutit à la mise en déclin de plusieurs missions budgétaires essentielles par compensation de celles qui vont croître.

Les dépenses publiques, dans ce tableau, sont de plus en plus rigides, et l’on constate – sans surprise, bien sûr – que le seul poste de dépenses vraiment dynamique dans ce tableau, c’est le service de la dette.

À noter quand même un bonus important : 3,4 milliards d’euros sont octroyés, de 2009 à 2011, pour le seul poste dit des engagements financiers de l’État, alors que l’on gèle l’aide publique au développement, qu’on réduit les crédits destinés à l’agriculture ou ceux de la ville et du logement !

II faut bien payer la rente des marchés financiers et il est vrai que l’indexation des titres de dette sur l’inflation, véritable garantie du pouvoir d’achat pour les acteurs des marchés financiers, est une charge de plus en plus lourde.

Nous refusons ce jeu de compensations, ce jeu du « plus ici et moins ailleurs » et surtout celui du plus pour les marchés financiers et moins pour toutes les activités et les dépenses socialement utiles.

Tel est le sens de notre amendement.

Mme la présidente. L'amendement n° 29, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'antépénultième ligne du tableau constituant le second alinéa de cet article :

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Il s’agit d’amender les crédits qui sont inscrits dans le budget triennal par mission en traduisant sur la charge de la dette les dernières évolutions économiques.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est favorable à l'amendement n° 29.

Toutefois, je note, à la lecture de l’objet de cet amendement, que « le Gouvernement fournira une nouvelle répartition des crédits des missions, traduisant l’impact de la moindre inflation sur les charges de pensions qui est évalué à 150 millions d’euros en 2009 et 200 millions d’euros en 2010 et 2011 ».

Je crois comprendre, monsieur le ministre, que, dans le projet de loi de finances initiale, cette « économie prévisionnelle » ou plutôt ce changement de mode de calcul emportera des conséquences pour les crédits des différentes missions sur lesquels s’imputent les dépenses de pensions en question. Pouvez-vous nous en donner confirmation ?

Par ailleurs, la commission est défavorable à l’amendement n°15 pour une raison simple : l’article 5, qui comporte la répartition triennale des objectifs de dépenses mission par mission, est le plus concret de ce projet de loi C’est particulièrement important pour les gestionnaires de crédits parce que cela leur apporte la visibilité nécessaire. Si l’on supprimait cet article, il n’y aurait absolument plus de programmation triennale.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 15 ?

M. Éric Woerth, ministre. L’article 5 est effectivement au cœur de ce projet de loi. Les dispositions qu’il contient ont été négociées sur trois ans avec chaque ministère.

Évidemment, nous nous sommes cantonnés aux missions de l’État. Nous n’avons pas affiché les budgets de chaque collectivité, mais peut-être aurions-nous dû le faire ! (Sourires.)

En ce qui concerne les charges de pensions, nous allons les répartir par mission, c'est-à-dire en gros par ministère. Nous voulons le faire d’une manière très précise, et cela figurera dans le projet de loi de finances.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le ministre, dans l’amendement du Gouvernement, les années ne sont pas indiquées. Partez-vous de 2008 ou de 2009 ?

M. Éric Woerth, ministre. De 2009.

M. Jean-Pierre Fourcade. Autrement dit, pour 2009, vous proposez de passer de 46 milliards à 44,8 milliards d'euros.

M. Éric Woerth, ministre. C’est cela.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 15.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 29.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 5, modifié.

(L'article 5 est adopté.)

Article 6

Au cours de la période mentionnée à l'article 1^er, l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » n'excède pas, chaque année et à périmètre constant, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 23, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Angels.

M. Bernard Angels. À l’article 6 du projet de loi, il est proposé de fixer une norme d’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Je ferai plusieurs observations.

Tout d’abord, nous ne sommes pas opposés à l’établissement d’une norme d’évolution de l’enveloppe des dotations. En effet, nous sommes à l’origine du contrat de croissance et de solidarité, institué en 1999, qui prévoyait une évolution fondée sur le taux de l’inflation majoré d’une partie de la croissance ; en effet, il nous paraissait normal de faire bénéficier les collectivités des fruits de la croissance à laquelle elles participent fortement.

Si nous ne sommes pas opposés à la création d’une telle norme, nous en contestons néanmoins fortement les règles d’évolution et le périmètre.

Vous prévoyez en effet que les dotations ne pourront évoluer au maximum qu’au rythme prévu de l’inflation, en excluant donc toute considération du taux croissance. L’évolution de l’enveloppe serait donc, pour 2009, de 1,1 milliard d'euros, soit de 2 %, c'est-à-dire 0,5 point de plus que l’inflation révisée que vous nous présentez aujourd’hui.

Parler comme vous semblez le faire de cadeau accordé par l’État aux collectivités nous semble relever d’une présentation fallacieuse de la réalité.

En effet, l’évolution de l’enveloppe pour 2009 se fait sur un périmètre élargi à d’autres dotations, notamment au fonds de compensation pour la TVA, aux amendes de police, etc. Par conséquent, si nous considérons seulement l’évolution de l’enveloppe à partir de son niveau de 2008, l’augmentation n’est plus de 2 % mais se situe seulement entre 0,7 % et 0,8 %.

En outre, l’inflation retenue par le Gouvernement ne semble pas être celle qui est subie par les collectivités territoriales, et mesurée à l’aide de l’indice communément appelé « panier des maires ». À titre d’exemple, au premier trimestre de 2008, l’évolution de cet indice était de 3,4 % sur les quatre derniers trimestres tandis que l’inflation était de 1,9 %, soit un écart de 1,5 point !

Par ailleurs, l’intégration au sein de cette enveloppe de nombreuses autres dotations et du FCTVA entraîne une contrainte financière importante sur les autres concours financiers puisque, pour 2009, le besoin d’autofinancement serait de l’ordre de 440 millions d’euros, soit une baisse de 22,81 % des dotations de compensations d’exonérations fiscales, dont 17 points du fait du FCTVA.

Le prétendu cadeau du Gouvernement de 275 millions d’euros, en raison du maintien d’une évolution de 2 %, ne compensera pas les pertes occasionnées pour les collectivités.

Cette contrainte ne pourra que s’accentuer au regard de l’évolution dynamique du FCTVA – 12 % d’augmentation -, qui conduira, à terme, à la disparition de ces dotations.

Maintenir une telle pression sur les recettes des collectivités territoriales conduirait inévitablement à l’étranglement de leur budget au regard de leurs charges de plus en plus importantes.

Vous indiquez dans votre rapport que l’État s’engage aux côtés des collectivités territoriales dans la maîtrise de leurs dépenses, notamment en ne poursuivant pas les transferts de compétences au-delà de l’achèvement des transferts liés à l’acte II de la décentralisation. Nous sommes d’accord sur ce point, mais que faire des engagements et des appels à contribution quotidiens de la part de l’État aux collectivités territoriales, dans tous les domaines où l’État n’a plus les moyens d’intervenir, éducation, transport, logement, et j’en passe ?

Par ailleurs, vous affirmez que la création de la Commission consultative d’évaluation des normes permettrait « une meilleure prise en compte des contraintes des collectivités dans la production normative de l’État ». Or, lors de la première réunion de cette commission, qui a duré deux heures, ce ne sont pas moins de 200 millions d’euros qui ont été mis à la charge de l’État.

Par conséquent, l’effet de ciseau qu’entraînerait le maintien d’une telle norme face à des charges toujours plus importantes n’est pas acceptable pour les collectivités territoriales, qui ne seront plus en mesure de remplir pleinement leurs missions de service public.

Mme la présidente. L'amendement n° 16, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'action des collectivités locales prend en compte les besoins de la population. La programmation des finances publiques contribue à donner aux collectivités territoriales les moyens, sous forme de dotations budgétaires ou par la voie d'une fiscalité locale moderne et rénovée, de remplir les compétences que la loi leur confie.

S'agissant des dotations, elles ne peuvent progresser d'un niveau inférieur à l'évolution constatée des prix à la consommation.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Avec cet article, il nous est proposé de « préempter » le contenu des lois de finances pour 2010 à 2012 en encadrant strictement la progression des concours de l’État aux collectivités locales.

J’ai déjà évoqué l’effet déformé des évolutions des concours ; je n’y reviens donc pas.

En limitant la progression des concours budgétaires à la stricte inflation, on se retrouve face à une situation où toute mise en œuvre sur le terrain est impossible et, en tout cas, à une présentation fondamentalement insincère.

Quels sont, en effet, les éléments des concours budgétaires de l’État qui vont servir de variable d’ajustement ? Comment se traduiront ces objectifs ? En troquant le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ? En mettant en cause la progression de la dotation globale de fonctionnement ou celle de la dotation d’aménagement ? En réduisant le nombre des bénéficiaires des dotations de solidarité ? Ce sont autant de questions que l’on peut se poser à l’étape où nous en sommes. Les débats qui ont eu lieu dernièrement ont déjà soulevé ces problèmes.

Va-t-on continuer à réduire les compensations d’allégements d’impôts décidés au niveau national, alors que ces allégements sont censés être compensés à l’euro près ?

Il est grand temps qu’on cesse de procéder par abattements d’assiette ou par compensations insuffisantes de mesures provisoires appelées à durer. Nous avons d’ailleurs pu le constater avec la malheureuse dotation de compensation de taxe professionnelle, qui équivaudra bientôt à zéro !

Il faut moderniser les impositions locales, et particulièrement la taxe professionnelle, pour tenir compte des réalités et de l’évolution de l’économie, notamment de la montée en puissance du financier et de l’immatériel.

Mme la présidente. L'amendement n° 24, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Après les mots :

au profit des collectivités territoriales,

insérer les mots :

à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée,

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... Les conséquences financières résultant pour l'État de la non-intégration du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée dan la norme d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Angels.

M. Bernard Angels. Cet amendement porte sur le périmètre de l’enveloppe normée et, particulièrement, sur le FCTVA, que vous avez choisi d’intégrer à cet ensemble.

Monsieur le ministre, plusieurs raisons nous amènent à demander le retrait de ce fonds de l’enveloppe.

Tout d’abord, le FCTVA ayant une évolution dynamique – il a augmenté de 12 % en 2009 –, son intégration dans l’ensemble des dotations dont l’évolution est limitée à 2 % fait peser une contrainte importante sur les autres dotations. Elle entraînerait une baisse de 17 % des compensations d’exonérations fiscales, qui, à en croire le projet de loi initial, diminueraient au total de 440 millions d’euros.

Si le FCTVA devait être maintenu au sein de l’enveloppe normée, la pression serait telle que ces dotations de compensation disparaîtraient à l’horizon de 2013.

Par conséquent, vous ne pouvez pas promettre aujourd’hui, comme vous le faites, que vous ne réformerez pas le FCTVA. C’est un leurre ! À défaut de réforme, ce sont les autres dotations, et peut-être la DGF, qui devront baisser à l’avenir.

Pour preuve de la volonté de réforme du Gouvernement, des propositions ont été présentées devant le Comité des finances locales. Tant les membres de l’opposition que ceux de la majorité ont voté contre la création d’un groupe de travail sur ce sujet, que le Gouvernement avait sollicité. Et pour cause ! Les propositions présentées par le Gouvernement tendaient toutes à nier le caractère de « remboursement » du FCTVA.

Vous proposez d’instaurer un taux différencié selon les bénéficiaires ou selon la nature des dépenses, ou bien encore de faire du fonds une dotation globale d’investissement. L’objectif du Gouvernement est clair : il souhaite limiter, voire geler, l’évolution de ce fonds. Il est en effet tentant d’en faire une simple subvention dont l’État aurait la maîtrise. Il s’agirait alors d’un réel retour en arrière par rapport au mouvement décentralisateur dans notre pays.

Une telle réforme signifierait le coup d’arrêt des investissements des collectivités territoriales, qui, pour l’heure, représentent les trois quarts de l’investissement public. Le FCTVA sert, pour de nombreuses collectivités, d’autofinancement à de nouveaux investissements.

Par ailleurs, au moment où toutes les autres dotations d’investissement et d’équipement sont gelées dans le projet de loi de finances pour 2009, il est indispensable d’exclure le FCTVA de l’ensemble des dotations afin de maintenir, pour l’avenir, son rôle auprès des collectivités territoriales.

En ces temps de crise financière et économique, le soutien à l’investissement est indispensable et il reposera en grande partie sur les collectivités territoriales.

Mme la présidente. L'amendement n° 5, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Dans cet article, remplacer les mots :

n'excède pas, chaque année et à périmètre constant,

par les mots :

est égale, chaque année et à périmètre constant, à

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s’agit d’un amendement de précision, qui vise à harmoniser la formulation employée dans l’article avec celle qui figure dans l’exposé des motifs.

Si je ne me trompe pas, la règle est que l’évolution des concours totaux de l’État aux collectivités territoriales doit être à « zéro volume », c'est-à-dire au niveau de l’inflation, mais pas au-dessous. Si l’on prévoit que cette évolution « n’excède pas » l’inflation, cela peut signifier qu’elle peut être inférieure.

C'est la raison pour laquelle nous préférerions qu’on écrive que l’évolution « est égale » à la prévision d’inflation. Cela ne sera pas valable en 2009 : la situation sera plus favorable compte tenu de la stagnation actuelle et, comme le disait fort bien Bernard Angels, de l’importance des dépenses, particulièrement des dépenses d’investissement, des collectivités territoriales dans une telle conjoncture.

Mme la présidente. L'amendement n° 30, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5% à celle prévue pour les prix à la consommation.

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Cet amendement porte sur l'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales en 2009. Comme pour les autres dispositions, nous procédons à une rectification.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est solidaire du Gouvernement : le « zéro volume » est la règle et celle-ci doit s’appliquer de la manière la plus globale possible. Cela concerne notamment l’intégration du FCTVA dans la masse globale.

Je rappelle que, contrairement aux propos entendus ici ou là, chaque collectivité ayant réalisé des investissements pourra bénéficier des restitutions au titre de ce fonds deux ans après la réalisation de ces investissements. Les droits de chaque collectivité ne seront en rien minorés ou amputés. C’est au niveau global et pour le calcul de l’ensemble des concours de l’État aux collectivités territoriales que le FCTVA sera intégré dans la masse, laquelle évoluera selon la règle du « zéro volume ». En 2009, à titre exceptionnel, il y aura une augmentation de 0,5 % en volume.

La commission est donc défavorable aux amendements n^os 23, 16 et 24. En revanche, elle émet un avis très favorable sur l'amendement n° 30.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Comme nous avons beaucoup parlé de ces sujets depuis ce matin, je ne répéterai pas les arguments que j’ai déjà employés.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n^os 23, 16 et 24. En revanche, il est favorable à l'amendement n° 5, qui précise que l’évolution des concours est égale à l’inflation. Il est vrai que, avec l’expression « ne peut excéder », la porte était peut-être trop grande ouverte ! Je remarque toutefois, monsieur le rapporteur général, que vous n’avez pas déposé un amendement de même nature concernant les dépenses de l’État… (Sourires.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 23.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 16.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur l'amendement n° 24.

Mme Marie-France Beaufils. À titre de repli, nous voterons cet amendement dans la mesure où le FCTVA est bien un fonds de « remboursement » aux collectivités territoriales.

Je tiens beaucoup à cette idée, et je ne suis pas la seule. La grande majorité des élus s’est clairement exprimée dans ce sens. Le débat que nous avons eu au sein du Comité des finances locales l’a également confirmé.

Nous devrions tous reconnaître ici que ce fonds de compensation, à partir du moment où il est inclus dans l’enveloppe d’évolution de la dépense, autrefois appelée « enveloppe normée », pourra produire des effets très négatifs sur l’investissement, car plus les collectivités investiront, plus leurs autres dotations diminueront.

Cela me semble foncièrement anti-économique puisque, comme on le sait, l’essor des investissements des collectivités territoriales a permis au secteur du bâtiment et des travaux publics de maintenir un très haut niveau d’activité. Cela a aussi contribué à conserver un grand nombre d’emplois non seulement dans le secteur public, mais aussi dans le secteur privé. Je vous renvoie à des rapports qui ont été présentés voilà un peu plus d’un an sur ces questions.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Mme Nicole Bricq. Nous n’avons pas exagéré puisque nous n’avons déposé que deux amendements, de principe, sur ce sujet.

Les questions qui ont été posées au ministre tout à l’heure, y compris par nos collègues de la majorité, dénotent, à mon sens, une très grande inquiétude chez les élus locaux, concernant notamment la norme de dépenses et l’inclusion du FCTVA.

Ce sont les questions que nous avons voulu soulever avec ces amendements, même si, j’en ai bien conscience, ils relèvent plutôt du projet de loi de finances pour 2009, que nous examinerons dès la semaine prochaine en commission des finances. Nous sommes vraiment là au cœur du sujet en ce qui concerne les collectivités locales. Monsieur le ministre, soyez-en conscient, le débat que nous aurons dans les jours qui viennent au Sénat sera difficile pour vous !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 24.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 30.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 6, modifié.

(L'article 6 est adopté.)