Séance du 29 janvier 2009

Articles 1er et 1er bis

M. le président. Sur les articles 1^er et 1^er bis, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Y a-t-il une demande de parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

article 2 et état a

M. le président. L’amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. Dans le I de l'état A, modifier comme suit les évaluations de recettes :

I. - BUDGET GÉNÉRAL

3. Prélèvements sur les recettes de l'État

31. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

Supprimer la ligne 3120.         

II. Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du I de cet article :

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Cet amendement a pour objet de tirer les conséquences, sur l’article d’équilibre, de la suppression de la ligne de prélèvement sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales « Dotation de relance pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération », actée par la commission mixte paritaire, dont le montant était fixé à 40 millions d’euros pour 2009.

En conséquence, le déficit budgétaire prévisionnel pour 2009 s’établit à 86,763 milliards d’euros, contre 86,803 milliards d’euros dans le projet voté par le Sénat en première lecture. Nous notons donc une légère diminution du déficit.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Yann Gaillard, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. La commission est favorable à cet amendement.

M. le président. Personne ne demande la parole ? ...

Le vote est réservé.

Articles 3 à 12 et états b et d

M. le président. Sur les articles 3 à 12, ainsi que sur les états B et D annexés, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Y a-t-il une demande de parole sur l’un de ces articles ? ...

Le vote est réservé.

Vote sur l’ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi de finances rectificative, je donne la parole à Mme Catherine Procaccia, pour explication de vote.

Mme Catherine Procaccia. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous allons dans quelques instants adopter un nouveau collectif budgétaire, qui constitue le volet budgétaire du plan de relance économique.

Le débat a été constructif et le travail fructueux. Quelques modifications très substantielles ont été apportées au texte initial, sur l’initiative du Parlement mais aussi sur celle du Gouvernement lui-même.

Le groupe UMP se félicite ainsi de l’ouverture de crédits supplémentaires, pour un montant de 375 millions d’euros, au profit d’OSEO. Nous nous félicitons également de la hausse de 50 millions d’euros des crédits du « Programme exceptionnel d’investissement public » de la mission « Plan de relance de l’économie », afin de financer un complément de subvention au bénéfice de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF. Les recettes de cette agence seront, en effet, sans doute moindres cette année du fait du ralentissement du trafic autoroutier lié à la crise économique que nous traversons.

Il s’agit d’un effort budgétaire substantiel, consenti en matière d’investissement dans le domaine des transports, qui constitue un volet essentiel du plan de relance de notre économie.

Notre groupe est également très satisfait que notre amendement relatif aux aides de minimis ait été retenu par la commission mixte paritaire.

Nous avions relevé le plafond des aides de 100 000 et 200 000 euros à 500 000 euros. Les précédents plafonds étaient prévus par la réglementation communautaire. Ce relèvement du plafond, en deçà duquel les aides d’État aux entreprises sont exemptées de l’obligation de notification préalable à la Commission européenne, constitue une avancée très intéressante pour nos entreprises, et notamment nos PME. Rappelons que cette avancée avait été obtenue à Bruxelles, en décembre 2008, sous Présidence française.

Nous nous réjouissons aussi de la volonté du Gouvernement de dynamiser et de soutenir les investissements de nos collectivités locales.

La relance va reposer en grande partie sur l’investissement public, dont 75 % sont réalisés par nos collectivités. Le possible remboursement par avance d’un an de la TVA sur les investissements est donc une mesure très importante. La période de référence 2004-2007, retenue finalement par la commission mixte paritaire, nous semble pertinente.

Je n’oublie pas non plus, et je le rappelle au Gouvernement, qu’il s’est engagé au cours de ce débat à dégager en 2009 20 millions d’euros de crédits, par redéploiement au sein du budget général du plan de relance, pour financer les chantiers d’archéologie préventive.

Monsieur le ministre, vous vous êtes également engagé, ainsi que la commission des finances, dont je tiens à remercier l’éminent président et l’excellent rapporteur général, à ce qu’un groupe de travail soit constitué d’ici à trois mois pour réfléchir à un moyen d’indemniser complètement les victimes de la sécheresse de 2003.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je vous le confirme !

Mme Catherine Procaccia. Nous en prenons acte.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera ce projet de loi de finances rectificative tel qu’il ressort des travaux de la commission mixte paritaire.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2009 dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par l’amendement du Gouvernement.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 101 :

Le Sénat a adopté définitivement le projet de loi de finances rectificative pour 2009.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (n^o 181).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Yann Gaillard, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Avant d’en venir à cette commission mixte paritaire relative au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012, je voudrais vous faire part, messieurs les ministres, d’une brève réflexion personnelle.

Cette programmation des finances publiques sur trois ans constitue une innovation. Le Gouvernement n’a d’ailleurs pas eu de chance, car ce projet de loi eût été meilleur et plus justifié si la période avait été plus calme. Dans une période aussi agitée que la nôtre, élaborer une telle programmation revenait à courir tous les risques, ces risques auxquels pensait un humoriste célèbre lorsqu’il disait : « La prévision est un art difficile, surtout quand il s’agit de l’avenir ». (Sourires.) Passons, ce n’est pas votre faute !

En fait, ce texte a fait l’objet de très peu de modifications et de débats en commission mixte paritaire. Sur les huit articles en discussion, sept n’ont fait l’objet que d’amendements de forme ou ont été adoptés dans le texte du Sénat.

Il y a là un motif de satisfaction – il faut bien en trouver un de temps en temps ! (nouveaux sourires) –, car cela veut dire que l’Assemblée nationale a accepté les propositions de votre commission des finances en matière de gouvernance des finances publiques et, en particulier, de niches fiscales. Il est essentiel de parvenir à plus d’autodiscipline en la matière.

Mais le petit nombre de modifications n’a pas empêché certains membres de la CMP de s’interroger, même s’il s’agit désormais d’un impératif constitutionnel, sur la pertinence de l’exercice, dans un contexte économique aussi insaisissable.

Le Gouvernement va nous inviter, par une série d’amendements, à actualiser les hypothèses économiques et les perspectives financières que traduit le présent projet de loi de programmation des finances publiques. Il est dans son rôle ; le Parlement est dans le sien en soutenant sa démarche, tout en lui laissant la responsabilité des chiffres qu’il propose dans ce texte.

Seul l’article 2 a fait l’objet de discussions approfondies en commission mixte paritaire.

Rappelons en quelques mots les termes du débat. Le Sénat, soucieux par principe de respecter l’autonomie des collectivités territoriales, n’avait pas souhaité que les tableaux retraçant l’évolution des soldes par catégorie d’administrations publiques comprennent une ligne correspondant aux collectivités territoriales.

Nos collègues députés ont convaincu la commission mixte paritaire d’accepter de rétablir le tableau dans la forme initialement prévue par le Gouvernement, c’est-à-dire en ventilant par catégorie d’administrations publiques, moyennant deux conditions.

D’une part, à l’article 2, il a été décidé de substituer l’expression « besoin de financement » au mot « solde » – plus appropriée ! – pour les collectivités territoriales, et, d’autre part, a été pris en compte le fait que les députés ne demandaient pas la suppression de l’article 4 A, qui n’avait fixé de norme de dépenses que pour l’État et ses organismes, ainsi que pour la sécurité sociale, excluant ainsi les administrations locales du champ.

Il convient de souligner que la commission mixte paritaire n’avait pas cru pouvoir toucher aux chiffres compris dans les différents articles, considérant qu’il y avait là une prérogative de l’exécutif et que les règles de recevabilité financière lui interdisaient de prendre acte de l’accroissement des déficits.

Le rapporteur de l’Assemblée nationale a annoncé en commission mixte paritaire que le Gouvernement allait, sur la base du cadre adopté par la commission mixte paritaire, modifier en tant que de besoin les chiffres du projet de loi pour tenir compte de l’évolution de la conjoncture économique.

Tel est l’objet des neuf amendements dits « d’après commission mixte paritaire » que je vais vous présenter brièvement et dont je rappelle qu’ils feront l’objet d’un vote unique avec l’ensemble du projet de loi.

Á titre personnel, j’indique que, si la méthode choisie a le mérite de la cohérence avec la démarche antérieure, il n’est pas sans danger de graver dans le marbre législatif des chiffres correspondant à une réalité aussi mouvante que celle que nous vivons.

Je relève, en particulier, que le Gouvernement conserve sa prévision de 0,2 % à 0,5 % de croissance pour 2009, alors que la plupart des organismes et conjoncturistes anticipent une croissance négative d’au moins 1 %. On ne peut que rejoindre ici la position souvent défendue au sein de notre commission tendant à regretter la propension du Gouvernement à officialiser un taux de croissance.

En revanche, on peut adhérer, malgré le caractère un peu paradoxal de l’exercice au moment où le mot d’ordre est de dépenser vite – et bien –, à la démarche consistant à fixer des plafonds de dépense par mission, hors plan de relance bien sûr, car, même lorsque les déficits se creusent, il faut encourager le Gouvernement à maintenir le principe de la maîtrise de la dépense. En d’autres termes, il faut, et c’est sans doute le vrai message de ce texte, affirmer haut et fort que, pendant la crise, les réformes de structures et la rationalisation des dépenses doivent continuer.

Au vu des doutes que l’on peut avoir sur la soutenabilité financière de notre politique budgétaire, il convient de ne pas céder à la tyrannie du court terme : il ne faudrait pas, au nom de la crise et de l’épreuve qu’elle représente pour un trop grand nombre de nos concitoyens, se croire autorisé à dépenser sans compter et faire comme si la dette ne comptait plus. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la loi de programmation met en œuvre, pour la première fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui consacre cette nouvelle catégorie de loi. Son élaboration a été le fruit d’une collaboration très étroite avec les parlementaires et, évidemment, au premier chef avec votre commission des finances, son président et son rapporteur général.

La collaboration a débuté avec sa mise au point initiale, au sein d’un groupe de travail, afin de déterminer ensemble la forme la plus adaptée. Elle s’est poursuivie tout au long des débats afin non seulement, comme d’habitude, d’améliorer le texte, mais aussi de remettre à jour les hypothèses macroéconomiques, comme en novembre dernier devant votre Haute Assemblée.

Chacun en conviendra, la période que nous vivons est véritablement unique : entre novembre et aujourd’hui, tant d’événements se sont produits ! D’un point de vue législatif, les amendements que je vous présenterai tout à l’heure tirent les conséquences du vote de la loi de financement de la sécurité sociale, du collectif de fin d’année 2008 et du collectif pour 2009. En termes plus concrets, il nous faut intégrer les effets du plan de relance et les moins-values de recettes constatées sur l’exercice 2008. J’y reviendrai dans un instant.

Certains pourraient penser que, compte tenu de la crise, se projeter à l’horizon 2012 n’a pas d’intérêt, que cette loi n’a pas de portée et que ces révisions multiples en sont précisément la preuve. Je ne partage pas du tout cet avis, bien au contraire.

Certes, personne ne peut prétendre savoir aujourd’hui quand la reprise aura lieu et à quel rythme. Mais, au-delà des chiffres, il est d’autant plus important de se donner des règles de conduite de la politique budgétaire, des règles sur la dépense, des règles sur la préservation des recettes. Ce sont ces principes qui permettront l’assainissement de nos finances publiques une fois l’environnement économique redevenu porteur.

Quelles sont ces règles ? D’abord, assurer une gestion prudente des recettes, une gestion qui n’oblige pas à compenser des baisses de recettes dues à la faiblesse de l’activité économique par des hausses d’impôt, mais aussi, respecter l’obligation de gager les créations de dépenses fiscales et de niches sociales pour mettre fin à leur prolifération galopante. C’est un point très novateur, qui répond aux vœux récurrents de beaucoup, n’est-ce pas cher Jean Arthuis ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Certes !

M. Éric Woerth, ministre. Mais il faut également respecter des règles de maîtrise des dépenses, avec des objectifs chiffrés précis, que ce soit pour l’État ou la sécurité sociale, notamment pour l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, dont la progression en euros courants est fixée à 3,3 %.

Plus précisément pour l’État, la loi contient les plafonds par mission de dépenses pour les trois prochaines années. C’est une première dans notre histoire budgétaire. Ces plafonds traduisent deux axes majeurs de notre politique budgétaire.

Premier axe : le plan de relance, tout d’abord, avec la nouvelle mission. C’est la meilleure illustration du caractère temporaire du plan : comme Patrick Devedjian, je suis déterminé à utiliser tous les crédits, à faire preuve de toute la souplesse nécessaire dans la fongibilité des crédits entre les différentes mesures de la mission relance. Mais ces crédits s’éteindront à la fin de 2010, et l’accélération des investissements en 2009-2010 entraînera des diminutions de crédits les années suivantes, de l’ordre de 500 millions d’euros en 2010, et de un milliard d’euros en 2011.

Ces plafonds traduisent aussi la volonté réaffirmée, s’il y avait un doute, de maîtriser les dépenses « ordinaires » sur la durée. Dans cet environnement où tout bouge, voilà le point fixe que nous devons conserver, qui n’est pas anachronique par rapport au plan de relance ; c’est la pierre angulaire nécessaire à l’assainissement à moyen terme de nos finances publiques. On ne peut pas, même face à une crise de cette ampleur, mettre en péril la soutenabilité à moyen terme de nos finances publiques. Pourquoi ?

La maîtrise des dépenses est un impératif pour des raisons éthiques, tout d’abord : qu’aurions-nous résolu si, sous couvert de lutte contre la crise, nous ne faisions que reporter sur nos enfants encore plus de dettes et de charges insupportables ?

La maîtrise des dépenses, c’est aussi un impératif pour des raisons très pratiques : comme l’a rappelé le Premier ministre mardi, nous ne pouvons mettre en danger la signature de la France. C’est la solvabilité de l’État qui nous assure un financement aujourd’hui avantageux. C’est un cercle vertueux : un plan de relance qui conforte l’activité aujourd’hui, sans dégrader les finances publiques demain, c’est un plan qui peut être financé avec des taux d’intérêt faibles.

J’en viens aux amendements du Gouvernement. Je ne vous proposerai aujourd’hui que des modifications de coordination par rapport à la version du texte issue de la CMP. Cette coordination nécessite quelques ajustements rédactionnels dans la loi et l’ajustement des prévisions de finances publiques. Il faudra également modifier en conséquence le rapport annexé, dont les passages conjoncturels vieillissent mal par les temps qui courent.

Les principaux chiffres à amender sont le déficit de l’ensemble des administrations publiques, désormais prévu à 3,2 points de PIB en 2008, 4,4 points de PIB en 2009, 3,1 en 2010, 2,3 en 2011 et 1,5 en 2012.

La dette publique atteindrait 67 points de PIB en 2008, pour monter jusqu’à 70,5 points de PIB en 2010, et reviendrait à 68,6 en 2012.

Mais, je le répète, aussi importants soient-ils, les chiffres ne sont pas, à mon sens, le cœur de la loi, lequel se trouve dans les plafonds de dépense et dans l’ensemble des dispositions qu’il n’est aujourd’hui pas nécessaire de modifier. Quand tous les gouvernements du monde doivent naviguer d’une nappe de brouillard à une autre, la boussole des finances publiques, ce sont bien les plafonds de dépense !

Je remercie votre assemblée de tout le travail accompli, par la commission des finances, bien sûr, mais aussi par l’ensemble des sénateurs. Je crois sincèrement que, dans l’univers incertain où nous sommes, par ce texte nous donnons aujourd’hui des bases plus solides à notre politique budgétaire, conformément à l’esprit de la révision constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq.

Mme Nicole Bricq. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, après quelques mois de lévitation, le projet de loi de programmation des finances publiques atterrit enfin. Mais dans quel état !

Outre qu’il s’est heurté à la réalité de la crise économique, ce premier exercice de mise en application de la révision constitutionnelle a montré ses limites. En effet, dès avant les manifestations de cette crise, nous n’avions pas vraiment remarqué que la maîtrise des déficits était une priorité présidentielle.

Lors du débat, pas si lointain, sur la révision constitutionnelle, le groupe socialiste vous avait mis en garde sur la pusillanimité d’un article sans force contraignante, négocié à l’Assemblée nationale avec un groupe politique afin d’emporter son vote au Congrès de Versailles.

Si le Gouvernement nous propose une série d’amendements, il ne révise pas l’hypothèse macro-économique sur laquelle repose cette loi de programmation. Cela veut dire que, depuis novembre, nous restons sur la fiction d’une croissance pour 2009 comprise entre 0,2 % et 0,5 %. Pourtant, après la Commission européenne, le Fonds monétaire international a révisé hier ses prévisions pour le monde et pour la France, les ramenant à moins 1,9 % pour 2009. Nous attendrons donc les chiffres que l’INSEE communiquera le 13 février. Nous avons entendu Mme la ministre de l’économie et des finances envisager une révision pour mars-avril.

Un examen attentif de ces amendements montre que vous chiffrez la prévision du déficit pour 2009 à 4,4 % du PIB. Quant à la trajectoire pour 2012, vous ne la modifiez pas puisque vous prévoyez un retour de la France dans les clous du Pacte de stabilité peut-être pour 2010 et, à coup sûr, pour 2011 !

Vous savez très bien que cette révision en appellera d’autres. Je suis prête à prendre le pari qu’à la fin de l’année nous serons plus proches de 6 % que de 5 %. En effet, à les examiner de prés, vos prévisions de recettes sont encore très optimistes en ce qui concerne les années 2009 et 2010. Comme si – pour reprendre la formule de M. le président Arthuis, à croire que nous nous sommes concertés ! – la crise s’arrêtait sur commande, à une date déterminée qui serait le 31 décembre 2009 !

M. Éric Woerth, ministre. Si vous en avez une autre, je suis preneur !

Mme Nicole Bricq. Comme si tout allait repartir comme avant ! Après nous avoir fait le coup de juillet 2009, voici maintenant celui du 31 décembre 2009 ! Comment pourrions-nous même affirmer que la reprise sera pour le 31 décembre 2010 ?

Ce qui est optimiste pour les recettes fiscales devient carrément euphorique pour les recettes sociales ! Avec le chômage massif qui nous attend, n’en doutons pas, les cotisations vont être assises sur des assiettes de plus en plus réduites.

Côté dépenses, vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, vous maintenez les plafonds, appliquant la norme zéro volume des missions. Cette orientation, qui a pour utilité de donner à votre majorité une raison - bien mince ! - de voter ce projet, nous laisse à penser que, même en période de chômage massif, vous n’avez pas l’intention d’accroître les dépenses de solidarité et que vous allez rester sourds au sort des plus modestes. De ce point de vue, je pense que vous aurez du mal !

Au demeurant, le maintien du plafond des missions résulte d’un effet mécanique. Puisque le plan de relance fait l’objet d’une mission particulière, il ne se répercute pas sur les autres missions. Mais c’est tout de même un peu artificiel…

En tout état de cause, on ne peut pas dire que vous obéissiez au principe, figurant désormais dans notre Constitution, d’inscrire les finances publiques dans l’objectif d’équilibre des comptes !

Qui plus est, cette programmation occulte la question de la soutenabilité financière de la dette. Nous allons devoir emprunter 200 milliards d’euros. Au moment où tous les États qui mettent en œuvre des plans de relance vont faire de même, on devrait atteindre 2 300 milliards d’euros, le double de 2008. Pour l’instant, les titres émis trouvent acquéreurs et ce marché gonfle comme une bulle nouvelle. Mais des signes inquiétants apparaissent. L’Allemagne n’a pas pu lever la totalité de l’emprunt qu’elle souhaitait. La Grèce et l’Italie voient leur note se dégrader et la valeur des signatures diverge au sein de la zone euro.

Dans ce concert malheureux, nul n’est à l’abri d’un éclatement de cette nouvelle bulle, la France pas plus que les autres.

Sans une redistribution fiscale, la fuite dans l’endettement sera la solution de facilité.

Faudra-t-il revenir à l’endormissement d’une période inflationniste ? L’inflation n’est jamais bonne pour les pauvres : c’est un appauvrissement général du pays. Nous ne sommes pas les seuls à être inquiets, nous le savons.

La méthode d’ajustement au fil de l’eau que le Gouvernement a choisie et qu’il recouvre du voile pudique du pragmatisme ne nous paraît pas la bonne. Il vaut mieux jouer cartes sur table et examiner sans hypocrisie les problèmes, en débattre avec la majorité comme avec l’opposition parlementaire – elle est aussi responsable et lucide – plutôt que d’imposer des exercices artificiels. Or c’est ce que nous faisons ce soir.

Vous comprendrez donc, messieurs les ministres, qu’en raison de son caractère factice nous ne souscrivions pas à cette première loi de programmation des dépenses publiques pour les années 2009 à 2012, qui nous paraît bien mal engagée. Nous voterons contre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)