Séance du 26 janvier 2011

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. Par courriers en date du 25 janvier 2011, M. le Premier ministre a fait part de sa décision de placer, en application de l’article L.O. 297 du code électoral :

- M. Éric Doligé, sénateur du Loiret, en mission temporaire auprès du Premier ministre ; cette mission portera sur les mesures de simplification pour les collectivités territoriales ;

- et M. Pierre Hérisson, sénateur de la Haute-Savoie, en mission temporaire auprès de M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ; cette mission portera sur la réglementation applicable aux gens du voyage.

Acte est donné de ces communications.

M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, conformément à la résolution visant à promouvoir l’harmonisation des législations européennes applicables aux droits des femmes, adoptée par l’Assemblée nationale le 23 février 2010, le rapport sur « l’égalité entre les femmes et les hommes en France : un cadre juridique renforcé ».

Il a été transmis à la commission des affaires sociales ainsi qu’à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale.

Acte est donné du dépôt de ce rapport. Il sera disponible au bureau de la distribution.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

M. le président. J’informe le Sénat que le groupe de l’Union centriste a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu’il propose pour siéger à la commission des affaires sociales, à la place laissée vacante par M. Nicolas About, dont le mandat de sénateur a cessé.

Cette candidature va être affichée et la nomination aura lieu conformément à l’article 8 du règlement.

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le mardi 25 janvier 2011, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2011-115 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe Union pour un mouvement populaire, de la proposition de loi tendant à proroger le mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger, présentée par M. Robert del Picchia (proposition n° 146 [2009-2010], texte de la commission n° 219, rapport n° 218).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Robert del Picchia, auteur de la proposition de loi.

M. Robert del Picchia, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi qui vous est soumise est aussi simple qu’importante : simple, car elle est dictée par le bon sens ; importante, car si le Sénat veut bien l’adopter, elle permettra une organisation réaliste et, espérons-le, efficace des prochaines échéances démocratiques à l’étranger.

Je ne veux pas anticiper sur ce qui va vous être brillamment exposé par M. Hyest, rapporteur de cette proposition de loi. Néanmoins, je me félicite de ce qu’il ait aussi bien cerné, dans son excellent rapport, les enjeux de mon texte.

Le problème qui nous occupe aujourd’hui est le suivant : trop de tours de scrutin doivent se tenir en trop peu de temps, dans des conditions trop différentes.

En 2012, les Français de l’étranger voteront, comme leurs concitoyens de métropole, pour l’élection du Président de la République et, pour la première fois, pour celle de leurs députés. Mais, à l’étranger, un cinquième tour de scrutin devrait être organisé en juin de la même année pour le renouvellement de la moitié de l’Assemblée des Français de l’étranger, laquelle constitue le collège électoral des douze sénateurs des Français de l’étranger.

Mes chers collègues, il est impossible de mobiliser cinq fois en deux mois l’électorat français à l’étranger. Il ne s’agit pas seulement d’une question de délais trop courts. En effet, les modalités de participation au vote pour ces deux élections diffèrent en tout : délai entre les deux tours, nombre de procurations admissible, possibilité de voter à distance, par voie postale ou électronique, etc. Le seul point commun entre ces deux élections, c’est le corps électoral : ceux qui ont souhaité voter à l’étranger pour la présidentielle seront réputés vouloir voter également à l’étranger pour les législatives.

La situation, on le voit, est déjà compliquée. Elle s’aggrave encore avec nos élections locales. Pourrait-on imaginer que se tiennent des élections municipales en juin 2012 en métropole ? On ne peut pas organiser le renouvellement partiel de l’Assemblée des Français de l’étranger cette même année : non seulement les modalités de participation au vote sont encore différentes de celles des deux élections précédentes, mais le corps électoral est lui aussi différent.

Il faut également souligner le très important problème de la participation électorale à l’étranger pour faire pleinement comprendre que le corps électoral n’y est pas facile à mobiliser, a fortiori cinq fois en deux mois.

Nous proposons donc de décaler d’une année le scrutin local.

Pourquoi cette solution s’est-elle imposée ?

Tout d’abord, elle ne représentera pas une surcharge de travail pour l’administration consulaire, bien au contraire. C’est pourquoi la direction des Français à l’étranger du Quai d’Orsay a déjà exprimé son soutien à ce texte.

Une autre solution avait été proposée, consistant à coupler ces élections locales avec le premier tour des élections législatives.

Un premier argument avait été avancé pour appuyer cette proposition : la médiatisation de ces premières élections législatives destinées aux Français résidant à l’étranger profiterait aux élections à l’AFE, qui souffrent d’une abstention endémique.

En réalité, en 1994, lorsque les élections à l’AFE avaient été couplées avec les élections européennes, si la participation aux premières avait certes été meilleure, la participation aux secondes avait baissé de presque neuf points.

Second argument, il serait plus simple d’organiser les deux scrutins en même temps. Or cela est faux ! L’administration devrait alors assumer la même charge de travail, mais en disposant de deux fois moins de temps. Le jour du scrutin, il faudrait en effet mobiliser deux fois plus de personnel, dans deux fois plus de bureaux de vote. Ainsi, le nombre de ceux-ci dépasserait le millier. Par exemple, au lieu d’ouvrir vingt bureaux de vote à Montréal, comme en 2007, il faudrait en prévoir quarante, réquisitionner quatre-vingts fonctionnaires pour toute une journée dans cette seule ville et trouver autant d’assesseurs, ce qui est impossible. Il faudrait donc s’attendre à de très nombreux recours.

En outre, les votes à distance seraient sources de beaucoup d’erreurs, en raison de la simultanéité des scrutins : erreurs de bulletin ou d’enveloppe, oubli de voter pour l’un ou l’autre scrutin…

C’est pourquoi nous ne sommes pas favorables au couplage d’élections aussi différentes. Il vaut mieux reporter l’élection des conseillers à l’AFE, pour plus de sérénité.

Cependant, une telle solution est-elle conforme à la Constitution ? Oui, et c’est le deuxième élément qui justifie mon initiative.

La prorogation des mandats est parfaitement constitutionnelle – le Sénat est bien placé pour le savoir – si elle permet de répondre de façon proportionnée à l’exigence de clarté des enjeux électoraux.

Que l’on me permette de rappeler les conditions imposées par les sages du Conseil constitutionnel : la prorogation du mandat doit être justifiée par des considérations d’intérêt général et cette modification doit avoir un caractère exceptionnel et transitoire.

Or certains de nos collègues ont pu proposer de reporter ces élections locales à 2014, afin qu’elles coïncident avec celles des nouveaux conseillers territoriaux. Il s’agirait d’un symbole intéressant pour les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger, mais un report de deux ans, justifié par le renforcement du poids institutionnel de l’AFE, ne répond pas aux critères que j’ai évoqués.

La troisième raison qui fonde la solution que je vous propose est la conviction des élus des Français de l’étranger.

Quelle est-elle ? Après plusieurs mois de débat, les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger se sont prononcés, lors d’un vote en séance plénière, très majoritairement en faveur de cette solution.

Mes chers collègues, il est toujours suspect de rallonger un mandat ; nous en sommes tous conscients, et c’est pourquoi seule une loi peut le faire.

Je me félicite de ce qu’un réel débat sur ce texte se soit instauré au sein même de l’Assemblée des Français de l’étranger. Ses membres n’ont pas sauté sur l’occasion de reculer la fin de leur mandat ; en réalité, beaucoup ont été très difficiles à convaincre.

Mes chers collègues, l’actualité internationale nous donne une nouvelle fois la preuve, s’il en était besoin, que les Français de l’étranger vivent parfois dans des pays où les valeurs démocratiques ne sont pas défendues avec autant de vigueur que dans le nôtre. Je les crois donc particulièrement sensibles à la défense de l’intérêt général : les membres de l’AFE n’auraient pas été convaincus par une proposition de loi qui aurait discrédité leur mandat.

Or, aujourd’hui, c’est en prorogeant leur mandat d’une année qu’on défendra le mieux la démocratie, la sincérité des suffrages et la clarté des enjeux démocratiques.

Je conclurai en soulignant que je suis très reconnaissant au Sénat et au groupe UMP d’avoir bien voulu inscrire l’examen de cette proposition de loi à l’ordre du jour, pourtant très chargé, de notre assemblée. Je suis heureux que le Sénat prouve, une fois encore, qu’il est à l’écoute des Français établis hors de France et de leurs représentants. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est appelé à se prononcer sur une proposition de loi présentée par M. Robert del Picchia, visant à proroger d’un an le mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger et à reporter les prochains renouvellements de celle-ci à juin 2013, pour la série B, et à juin 2016, pour la série A.

La commission a aussi examiné, parallèlement, la proposition de loi de notre excellent collègue Christian Cointat, qui préconisait quant à lui une autre solution.

L’objet du texte qui nous occupe aujourd’hui est simple : il s’agit d’éviter que le renouvellement des conseillers de la série B n’intervienne en 2012, année électorale particulièrement chargée, puisqu’elle sera celle non seulement de l’élection présidentielle, mais aussi des premières élections des députés des Français de l’étranger.

Avant d’aborder plus précisément les raisons qui ont poussé notre collègue à déposer cette proposition de loi, je voudrais faire quelques rappels sur l’Assemblée des Français de l’étranger.

Comme nous le savons tous, l’Assemblée des Français de l’étranger a une importance toute particulière pour la Haute Assemblée : c’est en effet à elle que nous devons douze de nos collègues, puisqu’elle constitue le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Mais l’Assemblée des Français de l’étranger est aussi, et surtout, une instance importante pour nos compatriotes expatriés, dont elle est chargée de représenter les intérêts. La volonté de prendre en compte les besoins des Français résidant à l’étranger a été au cœur de l’action des pouvoirs publics depuis plus de soixante ans : dès la iv^e République, la France a créé un Conseil supérieur des Français de l’étranger, le CSFE ; composé de personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement, celui-ci était chargé de rendre « des avis sur les questions et projets intéressant les Français domiciliés à l’étranger ou [sur] l’expansion française ».

Cette institution a été progressivement confortée au cours de la v^e République : dès 1959, le CSFE devient le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France ; en 1982, les modalités de désignation de ses membres sont modernisées, avec la mise en place d’une élection au suffrage universel direct ; en 2004, le CSFE devient l’Assemblée des Français de l’étranger, et prend la forme qui est aujourd’hui la sienne.

Dotée d’une composition plus démocratique qu’auparavant, l’Assemblée des Français de l’étranger compte 179 membres. Parmi ceux-ci, 155 sont élus au suffrage universel direct par les Français expatriés, pour six ans et selon un double mode de scrutin qui rappelle celui des élections sénatoriales : représentation proportionnelle dans les circonscriptions qui élisent au moins trois conseillers, scrutin majoritaire dans les autres.

En bref, l’Assemblée des Français de l’étranger a su renforcer son efficacité et sa légitimité au fil du temps. Elle a réussi à se moderniser et à assumer avec brio la lourde mission qui lui incombe : la représentation des quelque 2,3 millions de Français qui vivent hors de nos frontières.

Ces rappels étant faits, j’en viens à l’objet du texte dont nous devons débattre cet après-midi.

Comme je l’ai déjà indiqué, 2012 devrait être une année électorale particulièrement chargée à l’étranger : entre avril et juin 2012, pas moins de trois élections devraient être organisées, à savoir le renouvellement partiel de l’Assemblée des Français de l’étranger, l’élection présidentielle et l’élection des députés des Français de l’étranger. Cela implique la tenue de cinq tours de scrutin dans un laps de temps d’à peine neuf semaines.

Il est bien évident que cette concentration d’élections doit donner lieu à un aménagement du calendrier électoral, qui pourrait prendre plusieurs formes.

Certains de nos collègues – je pense notamment à Christian Cointat – ont suggéré que les élections des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger soient organisées en même temps que le premier tour des élections législatives. L’objet de cette proposition est avant tout de favoriser l’augmentation du taux de participation aux élections des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger. À l’heure actuelle, ce taux est en effet malheureusement très bas, puisqu’il s’établit autour de 20 % depuis les années quatre-vingt-dix.

Après en avoir longuement discuté, la commission n’a cependant pas souhaité retenir cette solution, qui poserait de lourds problèmes matériels et logistiques aux administrations consulaires : les représentants du ministère des affaires étrangères que j’ai entendus m’ont indiqué que ce choix les obligerait à ouvrir simultanément près de 1 200 bureaux de vote à travers le monde et que, au vu des grandes différences existant entre ces deux élections en matière de règles de vote, une telle concomitance serait source de complexité et créerait un fort risque de contentieux.

Une autre solution, proposée par M. del Picchia, consisterait à proroger d’un an le mandat des conseillers de l’Assemblée des Français de l’étranger des deux séries, ce qui entraînerait l’organisation du renouvellement de la série B en 2013 et de celui de la série A en 2016.

Cette solution est, tout d’abord, conforme à notre Constitution : les exemples de prorogation de la durée des mandats – la loi du 15 décembre 2005, qui a prorogé d’un an le mandat des conseillers municipaux, étant le plus récent d’entre eux – sont d’ailleurs nombreux sous la v^e République et trouvent souvent leur justification dans la volonté d’éviter la tenue d’un trop grand nombre d’élections une même année. Le Sénat lui-même a voté la prolongation du mandat de certains de ses membres.

Ensuite, ce choix sera bénéfique pour l’Assemblée des Français de l’étranger, dans la mesure où il permettra de déconnecter les enjeux de l’élection de ses membres des enjeux nationaux portés par les élections législatives et présidentielle : il est en effet indispensable que les enjeux respectifs des différents scrutins ne soient pas brouillés par une éventuelle concomitance, ce qui non seulement nuirait à la visibilité de l’Assemblée des Français de l’étranger, mais contreviendrait aux impératifs d’intérêt général dégagés tant par le Conseil d’État que par le Conseil constitutionnel.

Enfin, cette solution garantira que les premières élections des députés des Français de l’étranger soient organisées dans de bonnes conditions : il ne me paraît pas souhaitable d’imposer aux services consulaires d’assumer une charge de travail supplémentaire en 2012, alors qu’ils seront déjà confrontés à une situation délicate et devront organiser, dans un délai bref, un nombre de scrutins jamais égalé à l’étranger.

Pour toutes ces raisons, la commission, à l’unanimité, invite le Sénat à adopter la proposition de loi de notre collègue Robert del Picchia sans modification. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Henri de Raincourt, ministre auprès de la ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, chargé de la coopération. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la pédagogie étant l’art de la répétition, je serai amené à reprendre un certain nombre d’éléments déjà excellemment présentés tant par l’auteur de la proposition de loi que par M. le rapporteur, ce qui est plutôt bon signe…

L’Assemblée des Français de l’étranger est l’instance représentative de nos compatriotes établis hors de France. Ses 155 membres élus au suffrage universel direct sont renouvelés par moitié tous les trois ans : le dernier scrutin a eu lieu en juin 2009 et concernait les circonscriptions électorales d’Afrique et d’Amérique ; le prochain scrutin concernera les circonscriptions électorales d’Europe et d’Asie, et devrait se tenir en juin 2012.

En 2012, les Français établis à l’étranger seront également appelés à participer à l’élection présidentielle et, pour la première fois, à l’élection de députés dans onze circonscriptions législatives.

Ce calendrier électoral particulièrement dense en 2012 peut légitimement susciter des interrogations. Afin d’y répondre, M. del Picchia a déposé, le 8 décembre 2009, une proposition de loi tendant à proroger le mandat des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger. Comme il l’a dit tout à l’heure, cet excellent texte est simple et intelligible.

Concernant l’année électorale 2012 à l’étranger, les préoccupations sont nombreuses et portent essentiellement sur trois aspects principaux.

Tout d’abord, il faut savoir qu’un tel cumul d’élections imposerait une charge supplémentaire à nos postes diplomatiques et consulaires, qui, compte tenu des contraintes propres à l’organisation des scrutins électoraux à l’étranger, risquerait de perturber fortement le déroulement de l’ensemble des scrutins ou de tel ou tel d’entre eux.

Si les élections des conseillers à l’AFE étaient maintenues au mois de juin 2012, ce sont cinq tours de scrutin qui devraient être organisés dans un laps de temps très court, avec les difficultés liées aux contraintes spécifiques inhérentes à l’organisation des scrutins à l’étranger.

Ensuite, la sécurité juridique de chacun des scrutins programmés en 2012 pourrait être menacée du fait de la coexistence de régimes électoraux différents, s’agissant notamment des campagnes électorales et de leur financement.

Enfin, la diversité et la complexité des règles applicables, notamment en matière de modes de scrutin et de modalités de vote, risquent d’introduire une réelle confusion dans l’esprit de l’électeur. Il est donc important d’améliorer la lisibilité des scrutins afin de clarifier l’exercice du droit de vote.

Dans ces conditions, un report des élections à l’Assemblée des Français de l’étranger favoriserait le déroulement régulier des autres scrutins et contribuerait à créer les conditions nécessaires au succès du premier rendez-vous des Français de l’étranger avec les élections législatives.

Aux termes de la proposition de loi, le scrutin pour le renouvellement de la série B des conseillers à l’AFE aurait lieu en 2013, et le scrutin prévu en 2015 pour les circonscriptions d’Afrique et d’Amérique serait reporté en 2016.

Le Gouvernement a naturellement souhaité recueillir l’avis de l’Assemblée des Français de l’étranger sur l’opportunité d’une telle mesure. Consultée en séance plénière, c’est à une très large majorité qu’elle s’est prononcée en faveur du report.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement est tout à fait favorable à cette proposition de loi et au report de bon sens qu’elle prévoit. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Jean-Michel Baylet applaudit également.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous débattons donc aujourd’hui du report à 2013 du renouvellement de la série B des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger et du report concomitant à 2013 de celui de la série A, en raison de l’engorgement du calendrier électoral en 2012 : sinon, cinq tours de scrutin devraient être organisés en moins de deux mois ; même les mairies les plus solidement préparées auraient du mal à faire face !

Toutefois, cela met en évidence les limites de notre réseau consulaire, découlant des difficultés budgétaires que connaît le ministère des affaires étrangères, mis à la diète depuis de nombreuses années et désormais contraint par la révision générale des politiques publiques, la RGPP : ses effectifs et ses crédits fondent comme neige au soleil ! Le ministère des affaires étrangères et le réseau consulaire ne peuvent donc plus assumer leurs missions de service public.

Quoi qu’il en soit, était-ce bien au Parlement de proposer un tel report ? Le Gouvernement n’aurait-il pas dû s’en charger, assumant ainsi en quelque sorte la situation ? Je laisse cette question ouverte, mais j’ai un peu le sentiment que nous faisons le travail du Gouvernement…

M. Christophe-André Frassa. C’est vrai !

M. Richard Yung. Certes, une telle proposition est plus présentable, fait moins mauvais effet si elle émane du Parlement : cela éloigne de Canossa !

Cela étant, je ne suis pas de ceux qui pratiquent la politique du pire. À mon sens, il ne serait guère souhaitable d’organiser cinq tours de scrutin dans un laps de temps aussi bref. Pour beaucoup de postes consulaires, mettre en place plusieurs bureaux de vote et organiser concomitamment des scrutins régis par des modalités différentes serait extrêmement difficile. De plus, nos consuls ne sont pas des spécialistes du droit électoral, ce qui est tout à fait compréhensible.

Certains ont proposé de reporter l’élection de deux ans, c’est-à-dire à 2014. Cela aurait été judicieux et une telle solution aurait bénéficié, me semble-t-il, d’un soutien important.

Cela aurait permis de faire coïncider l’élection des conseillers à l’AFE avec celle des nouveaux conseillers territoriaux, l’idée étant de transformer l’AFE en une sorte d’équivalent de nos assemblées locales, composé uniquement d’élus, élisant son président et, surtout, doté d’un budget et de responsabilités propres. Bref, il s’agirait de faire de l’AFE un conseil général des Français de l’étranger.

C’est un sujet dont nous avons longuement parlé, mais la réflexion n’a certainement pas été poussée assez loin. Malheureusement, l’idée n’est donc pas mûre. De surcroît, un report de deux ans du renouvellement des conseillers à l’AFE subirait sans doute les foudres du Conseil constitutionnel. Ce dernier considérera peut-être, d’ailleurs, qu’un report d’un an est déjà excessif, et qu’il convient plutôt d’organiser les élections à l’AFE en octobre ou en novembre 2012. Nous verrons bien quelle sera la position du Conseil constitutionnel.

Par conséquent, adopter cette solution aurait posé de très grandes difficultés, d’autant qu’il aurait même fallu modifier le mode de scrutin pour les élections des conseillers à l’AFE, afin de l’aligner sur celui qui concerne les conseillers territoriaux.

Pour toutes ces raisons, c’est une idée que nous devons mettre de côté, provisoirement en tout cas. Ce que nous voulons, c’est le succès de ces premières élections législatives pour les Français résidant à l’étranger. Il est essentiel que le taux de participation dépasse 50 %. (M. le ministre approuve.) S’il s’établit autour de 20 %, comme pour l’élection des conseillers à l’AFE, cela ne manquera pas de susciter des critiques : le fait que les onze sièges de député des Français de l’étranger aient été créés sans augmentation du nombre des membres de l’Assemblée nationale ne nous a pas valu que des amis, il faut le savoir ! Si, de surcroît, des incidents venaient entacher de doute la sincérité des opérations électorales, on pourrait nourrir les plus grandes craintes pour l’avenir.

L’Assemblée des Français de l’étranger a approuvé à la quasi-unanimité le report d’un an de son renouvellement. Pour notre part, nous voterons, dans le même esprit, la présente proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Yvon Collin applaudit également.)

M. Robert del Picchia, auteur de la proposition de loi. Très bien !